第四章 研究視角、核心概念與研究方法

第一節(jié) 研 究 視 角

一、政治學(xué)者與行政學(xué)者對長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制研究“缺場”現(xiàn)象的后果分析

被眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)者、城市規(guī)劃專家以及行政區(qū)劃研究專家多年來推崇的，以構(gòu)建超省級的都市聯(lián)盟或“超政府”或城市聯(lián)合體，或者具有權(quán)威性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等形形色色稱謂的跨行政區(qū)域政府合作組織新形式，來推動長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程、加強(qiáng)不同層級城市政府之間有效合作的設(shè)想方案，經(jīng)過大眾媒體的極力推介，開始從學(xué)術(shù)圈內(nèi)的探討走進(jìn)了社會公眾的視野，似乎成了一種水到渠成、呼之欲出的當(dāng)然選擇了。也就是說，為推動長江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，構(gòu)建諸如都市聯(lián)盟、大都市政府之類超省級的跨行政區(qū)域政府合作組織形式，來推動長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程、加強(qiáng)不同層級城市政府之間有效合作，業(yè)已成為專家、學(xué)者甚至有關(guān)決策部門的普遍選擇①。

如前所述，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下大都市區(qū)政府合作體制的探討，可以分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)以及政治學(xué)與行政學(xué)等多學(xué)科角度進(jìn)行研究。但是，多年來對長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制的研究，主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)者、地理學(xué)者、城市規(guī)劃專家以及行政區(qū)劃研究專家在發(fā)言，而政治學(xué)者與行政學(xué)者研究“缺場”現(xiàn)象比較嚴(yán)重②。

之所以這么說，并不是要否認(rèn)其他學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜乙约皩嶋H工作部門的同志在推動長江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中所作出的重要貢獻(xiàn)，而是強(qiáng)調(diào)任何一個事關(guān)長江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的政府合作體制設(shè)想，首先要考慮這些制度安排是否會從中國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式中產(chǎn)生，并對其產(chǎn)生什么影響，在現(xiàn)實中是否行得通等重大問題；其次，這些人為設(shè)計的制度安排，經(jīng)過長時期的推動能否在中國的獨特國情土壤里得到很好的生長，它與市場經(jīng)濟(jì)這一自然歷史過程的結(jié)合會產(chǎn)生什么樣的結(jié)果；再次，我們在從上海經(jīng)濟(jì)區(qū)到長江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，又有什么可資借鑒的經(jīng)驗與教訓(xùn)？最后，從西方發(fā)達(dá)國家大都市區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的經(jīng)驗中借鑒過來的諸如都市聯(lián)盟、大都市政府、城市聯(lián)合體、大都市政府協(xié)會本身又是一個什么樣的機(jī)構(gòu)性質(zhì)？它們是在什么樣的國家結(jié)構(gòu)形式中生長出來的？能否可以簡單地搬過來套用，等等。這也是筆者在開篇時要澄清兩個事關(guān)長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制創(chuàng)新的兩個基礎(chǔ)性命題的原因所在。

二、從“單一制”國家結(jié)構(gòu)形式角度研究長江三角洲地區(qū)政府合作體制的價值分析

一個國家采取何種國家結(jié)構(gòu)形式，取決于該國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及地理、民族和歷史等多種因素。從歷史上看，中國自公元前三世紀(jì)就建立起了強(qiáng)大的、統(tǒng)一的、中央集權(quán)型國家；從現(xiàn)實上看，中國目前采取的中央集權(quán)單一制國家結(jié)構(gòu)形式，歷經(jīng)60多年的發(fā)展，仍然符合中國這一超大規(guī)模社會的基本國情，并沒有過時。從此意義上講，對長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制的任何制度安排，都必須考慮這一基本的政治制度的獨特生成背景，都必須從這一基本政治制度出發(fā)來考察任何制度設(shè)計的可能后果。

從長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的實際發(fā)展進(jìn)程來看，盡管20多年前在長江三角洲地區(qū)成立的旨在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”這一組織早已壽終正寢，但其所面臨的問題至今仍然存在，問題的關(guān)鍵不在于是否要設(shè)立這樣的跨區(qū)域行政組織，而在于用什么樣的行政干預(yù)手段與方式來推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程。更重要的是，西方發(fā)達(dá)國家尤其是采用聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的國家在大都市區(qū)發(fā)展過程中孕生的各種跨區(qū)域政府合作組織，其理論與實踐基礎(chǔ)、其基本性質(zhì)又是怎樣，能否搬過來直接套用于實行單一制國家結(jié)構(gòu)形式的長江三角洲大都市區(qū)，尚有待接受理論與實踐的檢驗。

綜上所述，筆者認(rèn)為，從中國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式的實際出發(fā)，來研究長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制創(chuàng)新問題才能凸顯問題的價值所在，否則，不管這一根本制度前提而提出的各種對策盡管“看上去很美”，但在實踐中卻根本行不通，這也是歷史與現(xiàn)實給我們的深刻教訓(xùn)。

第二節(jié) 核心概念與研究方法

一、核心概念

1．合作

從字面意思上理解，合作是“社會互動的一種方式。指個人或群體之間為達(dá)到某一確定目標(biāo)，彼此通過協(xié)調(diào)作用而形成的聯(lián)合行動。參與者須具有共同的目標(biāo)、相近的認(rèn)識、協(xié)調(diào)的互動、一定的信用，才能使合作達(dá)到預(yù)期效果。其特征：行為的共同性，目的的一致性，甚至合作本身也可能變?yōu)橐环N目的。人類社會越發(fā)展，合作的范圍越擴(kuò)大”①。從合作的字意上我們可以看出，合作本身包括如下幾層含義：一是多個參與主體，這種主體可以是個人，可以是群體，也可以是各類組織；二是具有共同的目標(biāo)與行為，否則就不可能走到一起；三是要通過一定的方式，即通過協(xié)調(diào)作用來將參與者的目標(biāo)、認(rèn)識、行動等有機(jī)結(jié)合起來；四是要有一定的信用作保證。從更深層次意義上講，合作并不排除由于分工的不同或者因自然資源、地域條件等稟賦的不一所導(dǎo)致的各種差異的存在，也不排除由于競爭而導(dǎo)致的各種沖突的存在，而是更加強(qiáng)調(diào)不同的利益主體通過協(xié)調(diào)彼此的目標(biāo)、認(rèn)識、行動而達(dá)到資源的最優(yōu)配置和高效，從而通過合作實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展之目標(biāo)。

2．政府合作

既然合作指個人、群體或組織之間為達(dá)到某一確定目標(biāo)，彼此通過協(xié)調(diào)作用而形成的聯(lián)合行動，那么政府合作則是指不同層級的政府圍繞共同的發(fā)展目標(biāo)，以協(xié)商一致的方式，并協(xié)調(diào)彼此的行動，通過創(chuàng)設(shè)一定的合作組織形式，就相互關(guān)心的重要議題和地區(qū)性事務(wù)進(jìn)行交流、磋商、談判，以實現(xiàn)各自利益最大化之過程。

政府合作由于參與主體的層次之不同，其合作內(nèi)容也有不同層次，既包括單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的中央政府與地方政府之間的合作，或聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下的聯(lián)邦政府與州政府和地方政府之間的合作，又包括各地方政府之間以及地方政府與非政府組織之間的合作，甚至包括地方政府與私營企業(yè)、公民之間的合作。一般來說，談?wù)撜献鳎饕侵覆煌瑢蛹壵g合作以及政府與非政府組織間合作。

在中國，政府合作主要指中央政府與地方政府之間的合作①。中央政府與地方政府之間的相互不可取代的特性，既規(guī)定了權(quán)限劃分與中央控制的必要性，也規(guī)定了中央政府與地方政府之間相互溝通、相互影響和相互合作的可能性。隨著人類社會的發(fā)展和進(jìn)步，政府合作的必要性和可能性將進(jìn)一步增強(qiáng)。另一方面，在中央政府與地方政府之間實行權(quán)限劃分，中央政府對地方政府加強(qiáng)控制，除了因為中央與地方的關(guān)系中存在著利益這一核心之爭需要加以解決外，還因為中央政府與地方政府之間存在相互合作的一面，這需要通過政府間合作的方式來加以溝通和協(xié)調(diào)，這在一定程度上推動了中央政府與地方政府之間的合作。

在長江三角洲地區(qū)，政府合作主要指江蘇省、浙江省、上海市兩省一市最高地方政府之間的合作，也包括最高地方政府與中間層地方政府如12個地級城市之間的合作，還包括中間層地方政府與基層地方政府間合作。在實踐中，長江三角洲地區(qū)城市政府合作主要指省級與地市級16個城市之間的合作。

一般來說，政府合作方式與組織形式有多種多樣①。首先，出于地方政府的需要，中央政府與地方政府在政治上開展合作。地方政府因維護(hù)政治穩(wěn)定和維護(hù)社會秩序的需要，但又限于自身的力量不足或其管轄權(quán)與范圍的限制，難以應(yīng)付某種意外的或重大的事情，往往需要中央政府的強(qiáng)力支持。在聯(lián)邦制國家中，憲法一般都規(guī)定，聯(lián)邦政府有責(zé)任維護(hù)各州的憲法和共和制度，應(yīng)各州政府的要求，聯(lián)邦政府應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州政府之間的關(guān)系，或應(yīng)某一州政府的請求，協(xié)助平定內(nèi)部叛亂或抵御外來之?dāng)场Ｔ趩我恢茋抑校g的政治合作更多地表現(xiàn)為中央政府協(xié)助地方政府維持地方社會秩序上，如協(xié)助地方政府打擊刑事犯罪等。其次，出于中央政府的需要，中央政府與地方政府在行政上開展合作。這種行政上的合作主要表現(xiàn)在地方政府完成受委托的行政任務(wù)。在中央行政范圍內(nèi)，有相當(dāng)一部分事務(wù)需要在地方執(zhí)行或完成。對于地方政府來講，受委托執(zhí)行的行政事務(wù)并非屬于權(quán)限范圍內(nèi)的地方固有事務(wù)，而是協(xié)助中央政府來完成中央在地方的事務(wù)，沒有地方政府的合作，中央政府不可能完全履行自己應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。最后，出于雙方的共同需要，中央政府與地方政府還在財政上進(jìn)行合作。這種合作的主要方式是中央對地方的財政補(bǔ)助，通常是以轉(zhuǎn)移支付的方式來實現(xiàn)。其中有未規(guī)定專門用途的一般性補(bǔ)助，以此為地方政府的有效活動提供必要的資金；也有的是規(guī)定專門用途的專門補(bǔ)助，以此為地方政府完成所委托的行政事務(wù)，或為鼓勵地方政府開展某項活動提供所需的資金，不管哪種形式，其根本目的都是為了確保國家的政治統(tǒng)治和長治久安。

政府合作是一種互動行為且相互影響的。中央政府與地方政府關(guān)系的發(fā)展，要求政府間增加交往，促進(jìn)相互溝通，通過相互影響，協(xié)調(diào)彼此的行為，以促進(jìn)政府間的更好合作。在西方聯(lián)邦制國家，除了政府間的直接交往外，影響政府間合作的其他因素還有代議機(jī)關(guān)中的地方代表、非官方的地方政府聯(lián)合組織以及各種非政府組織。代議機(jī)關(guān)中的地方代表往往是溝通聯(lián)邦政府與州政府、地方政府的重要橋梁，他們通過自己的活動在一定程度上能影響代議機(jī)關(guān)以及聯(lián)邦政府的決策，從而為聯(lián)邦政府與州政府、地方政府彼此間開展有效合作奠定堅實基礎(chǔ)。非官方的地方政府聯(lián)合組織的成員往往是已退休的地方政府的官員，他們經(jīng)常就共同關(guān)心的議題進(jìn)行磋商，并提出相應(yīng)的建議，對此代議機(jī)關(guān)、聯(lián)邦政府及有關(guān)政府部門不能不加以考慮，從而影響政府間的合作。而非政府組織的作用有時威力更加巨大，如各類行業(yè)協(xié)會、州長聯(lián)合會、地方發(fā)展政策委員會等，這種非政府組織主張“用同一個聲音說話”，不僅可以有效維護(hù)共同體成員的利益，而且還可通過積極的游說和努力影響政府機(jī)構(gòu)的決策，甚至促使有關(guān)代議機(jī)關(guān)、政府部門通過或制定符合共同體成員的法律和政策，從而推進(jìn)合作的深入開展。

3．政府合作體制

基于共同的發(fā)展目標(biāo)以及協(xié)商一致的行動，不同層級的政府圍繞合作主體、合作內(nèi)容、合作組織形式、合作的方式與手段等內(nèi)容而構(gòu)建的有機(jī)統(tǒng)一體，就是政府合作體制，其核心是政府合作組織形式及其實現(xiàn)機(jī)制。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，特別是城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，大都市區(qū)內(nèi)不同層級的城市政府往往圍繞共同的目標(biāo)而采取協(xié)商一致的行動，不僅有利于實現(xiàn)各自的利益訴求，而且通過共同的行動將不同層級的城市政府有機(jī)地連接起來，從而為推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)和體制保障。

二、研究方法

本書綜合運(yùn)用政治學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的基本理論與方法，采用比較研究與歷史研究相結(jié)合的方法，分別從理論與實踐上對長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制創(chuàng)新問題進(jìn)行深入探討。

1．比較研究

通過比較研究，考察聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下西方發(fā)達(dá)國家大都市區(qū)政府合作體制的生成背景，以及國外大都市區(qū)城市政府合作體制的模式與機(jī)制等問題，重點研究大都市區(qū)城市政府合作的內(nèi)容與對象、城市政府合作的主體、城市政府合作的方式與手段、城市政府合作組織形式的創(chuàng)新、非政府組織在大都市區(qū)城市政府合作中的地位與作用、國外大都市區(qū)城市政府合作的經(jīng)驗與教訓(xùn)等問題，為長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制創(chuàng)新研究提供理論分析框架。

2．歷史研究

主要通過對長江三角洲地區(qū)不同層級城市政府合作歷程的考察，分析其經(jīng)驗，總結(jié)其教訓(xùn)，剖析其存在的問題及深層次原因。

本書在比較研究與歷史分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展要求，探討長三角地區(qū)城市政府合作體制創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑，并對其未來的演變趨勢進(jìn)行理論探索。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析由于經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展而引發(fā)的我國中央與地方關(guān)系的規(guī)范化構(gòu)建問題。

① 在2003年全國“兩會”上，如何實現(xiàn)長江三角洲地區(qū)一體化、如何構(gòu)建長江三角洲地區(qū)城市間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有代表提出三種解決方案：一種是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立“長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)特別行政區(qū)”，在不改變原行政區(qū)劃的前提下，由國務(wù)院牽頭，三省（市）共同協(xié)商，消除各地財政邊界。“特別行政區(qū)內(nèi)”以合并的當(dāng)年財政收入為基數(shù)，按各地財政收入在區(qū)內(nèi)所占比重為依據(jù)，確定財政分配份額，并劃歸原屬省市政府使用。一種是類似于原“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦”，由國家成立“長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)管理局”，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)和實施三角洲內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)。賦予“管理局”規(guī)劃、決策和協(xié)調(diào)的職能和相應(yīng)權(quán)限，以避免“規(guī)劃辦”只有協(xié)調(diào)職能，卻無決策權(quán)力的尷尬。再一種是成立一個超省級的機(jī)構(gòu)來整體協(xié)調(diào)長江三角洲地區(qū)的發(fā)展。建議國務(wù)院專門設(shè)立“長江三角洲地區(qū)”領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全局出發(fā)，著眼于構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)總優(yōu)勢，對“長江三角洲地區(qū)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行有計劃的調(diào)節(jié)和控制。這個機(jī)構(gòu)的具體職能將是充分發(fā)揮市場配置資源的作用，調(diào)整“長江三角洲地區(qū)”區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局，提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)素質(zhì)和效益；消除不合理的行政干預(yù)，為要素自由流動和商品自由交易營造良好的環(huán)境；培育區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)；促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)一市場的形成、完善和發(fā)展；構(gòu)建系統(tǒng)集成的技術(shù)創(chuàng)新體系等。轉(zhuǎn)引自連玉明主編：《2004中國城市報告》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第457頁。實際上，這三種方案都可歸結(jié)為一種，即在長江三角洲地區(qū)組建一個跨區(qū)域的政府合作組織形式。

② 據(jù)筆者的有限閱讀，對長江三角洲區(qū)域一體化背景下城市政府合作體制的研究，政治學(xué)與行政學(xué)界的研究成果很少，有代表性的成果主要是林尚立教授的《國際大都市圈與中國現(xiàn)代制度成長》（載《長江邊的中國——大上海國際都市圈建設(shè)與國家發(fā)展戰(zhàn)略》，學(xué)林出版社2003年版），而其他探討區(qū)域政府合作與協(xié)調(diào)機(jī)制的文章盡管很多，但都是其他學(xué)科領(lǐng)域的專家的成果，且主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)或行政區(qū)劃的角度來論述的，故而難免存在視角有限、觀點大同小異之現(xiàn)象。這種“缺位”現(xiàn)象在一定程度上與經(jīng)濟(jì)學(xué)在當(dāng)代中國成為“顯學(xué)”有關(guān)聯(lián)。在筆者看來，林尚立教授關(guān)于長江三角洲地區(qū)國際大都市圈建設(shè)的政府合作體制的設(shè)計方案更多的是一種理論上的推導(dǎo)，其實際效果如何尚難預(yù)料。

① 《辭海》，上海辭書出版社1999年版，第389頁。

① 曹沛霖：《西方政治制度》，高等教育出版社2002年版，第341—342頁。

① 曹沛霖：《西方政治制度》，高等教育出版社2002年版，第342—343頁。