第四章 研究視角、核心概念與研究方法

第一節 研 究 視 角

一、政治學者與行政學者對長江三角洲地區城市政府合作體制研究“缺場”現象的后果分析

被眾多經濟學者、城市規劃專家以及行政區劃研究專家多年來推崇的，以構建超省級的都市聯盟或“超政府”或城市聯合體，或者具有權威性的區域協調機構等形形色色稱謂的跨行政區域政府合作組織新形式，來推動長江三角洲地區經濟一體化進程、加強不同層級城市政府之間有效合作的設想方案，經過大眾媒體的極力推介，開始從學術圈內的探討走進了社會公眾的視野，似乎成了一種水到渠成、呼之欲出的當然選擇了。也就是說，為推動長江三角洲地區區域經濟一體化進程，構建諸如都市聯盟、大都市政府之類超省級的跨行政區域政府合作組織形式，來推動長江三角洲地區經濟一體化進程、加強不同層級城市政府之間有效合作，業已成為專家、學者甚至有關決策部門的普遍選擇①。

如前所述，對區域經濟一體化背景下大都市區政府合作體制的探討，可以分別從經濟學、地理學、管理學以及政治學與行政學等多學科角度進行研究。但是，多年來對長江三角洲地區城市政府合作體制的研究，主要是經濟學者、地理學者、城市規劃專家以及行政區劃研究專家在發言，而政治學者與行政學者研究“缺場”現象比較嚴重②。

之所以這么說，并不是要否認其他學科領域專家以及實際工作部門的同志在推動長江三角洲地區區域經濟一體化進程中所作出的重要貢獻，而是強調任何一個事關長江三角洲地區區域經濟一體化的政府合作體制設想，首先要考慮這些制度安排是否會從中國單一制的國家結構形式中產生，并對其產生什么影響，在現實中是否行得通等重大問題；其次，這些人為設計的制度安排，經過長時期的推動能否在中國的獨特國情土壤里得到很好的生長，它與市場經濟這一自然歷史過程的結合會產生什么樣的結果；再次，我們在從上海經濟區到長江三角洲地區區域經濟一體化發展的進程中，又有什么可資借鑒的經驗與教訓？最后，從西方發達國家大都市區區域經濟一體化的經驗中借鑒過來的諸如都市聯盟、大都市政府、城市聯合體、大都市政府協會本身又是一個什么樣的機構性質？它們是在什么樣的國家結構形式中生長出來的？能否可以簡單地搬過來套用，等等。這也是筆者在開篇時要澄清兩個事關長江三角洲地區城市政府合作體制創新的兩個基礎性命題的原因所在。

二、從“單一制”國家結構形式角度研究長江三角洲地區政府合作體制的價值分析

一個國家采取何種國家結構形式，取決于該國的政治、經濟、文化以及地理、民族和歷史等多種因素。從歷史上看，中國自公元前三世紀就建立起了強大的、統一的、中央集權型國家；從現實上看，中國目前采取的中央集權單一制國家結構形式，歷經60多年的發展，仍然符合中國這一超大規模社會的基本國情，并沒有過時。從此意義上講，對長江三角洲地區城市政府合作體制的任何制度安排，都必須考慮這一基本的政治制度的獨特生成背景，都必須從這一基本政治制度出發來考察任何制度設計的可能后果。

從長江三角洲地區經濟一體化的實際發展進程來看，盡管20多年前在長江三角洲地區成立的旨在推進區域經濟一體化進程的“上海經濟區”這一組織早已壽終正寢，但其所面臨的問題至今仍然存在，問題的關鍵不在于是否要設立這樣的跨區域行政組織，而在于用什么樣的行政干預手段與方式來推進區域經濟一體化的發展進程。更重要的是，西方發達國家尤其是采用聯邦制國家結構形式的國家在大都市區發展過程中孕生的各種跨區域政府合作組織，其理論與實踐基礎、其基本性質又是怎樣，能否搬過來直接套用于實行單一制國家結構形式的長江三角洲大都市區，尚有待接受理論與實踐的檢驗。

綜上所述，筆者認為，從中國的單一制國家結構形式的實際出發，來研究長江三角洲地區城市政府合作體制創新問題才能凸顯問題的價值所在，否則，不管這一根本制度前提而提出的各種對策盡管“看上去很美”，但在實踐中卻根本行不通，這也是歷史與現實給我們的深刻教訓。

第二節 核心概念與研究方法

一、核心概念

1．合作

從字面意思上理解，合作是“社會互動的一種方式。指個人或群體之間為達到某一確定目標，彼此通過協調作用而形成的聯合行動。參與者須具有共同的目標、相近的認識、協調的互動、一定的信用，才能使合作達到預期效果。其特征：行為的共同性，目的的一致性，甚至合作本身也可能變為一種目的。人類社會越發展，合作的范圍越擴大”①。從合作的字意上我們可以看出，合作本身包括如下幾層含義：一是多個參與主體，這種主體可以是個人，可以是群體，也可以是各類組織；二是具有共同的目標與行為，否則就不可能走到一起；三是要通過一定的方式，即通過協調作用來將參與者的目標、認識、行動等有機結合起來；四是要有一定的信用作保證。從更深層次意義上講，合作并不排除由于分工的不同或者因自然資源、地域條件等稟賦的不一所導致的各種差異的存在，也不排除由于競爭而導致的各種沖突的存在，而是更加強調不同的利益主體通過協調彼此的目標、認識、行動而達到資源的最優配置和高效，從而通過合作實現協調發展之目標。

2．政府合作

既然合作指個人、群體或組織之間為達到某一確定目標，彼此通過協調作用而形成的聯合行動，那么政府合作則是指不同層級的政府圍繞共同的發展目標，以協商一致的方式，并協調彼此的行動，通過創設一定的合作組織形式，就相互關心的重要議題和地區性事務進行交流、磋商、談判，以實現各自利益最大化之過程。

政府合作由于參與主體的層次之不同，其合作內容也有不同層次，既包括單一制國家結構形式下的中央政府與地方政府之間的合作，或聯邦制國家結構形式下的聯邦政府與州政府和地方政府之間的合作，又包括各地方政府之間以及地方政府與非政府組織之間的合作，甚至包括地方政府與私營企業、公民之間的合作。一般來說，談論政府合作，主要是指不同層級政府間合作以及政府與非政府組織間合作。

在中國，政府合作主要指中央政府與地方政府之間的合作①。中央政府與地方政府之間的相互不可取代的特性，既規定了權限劃分與中央控制的必要性，也規定了中央政府與地方政府之間相互溝通、相互影響和相互合作的可能性。隨著人類社會的發展和進步，政府合作的必要性和可能性將進一步增強。另一方面，在中央政府與地方政府之間實行權限劃分，中央政府對地方政府加強控制，除了因為中央與地方的關系中存在著利益這一核心之爭需要加以解決外，還因為中央政府與地方政府之間存在相互合作的一面，這需要通過政府間合作的方式來加以溝通和協調，這在一定程度上推動了中央政府與地方政府之間的合作。

在長江三角洲地區，政府合作主要指江蘇省、浙江省、上海市兩省一市最高地方政府之間的合作，也包括最高地方政府與中間層地方政府如12個地級城市之間的合作，還包括中間層地方政府與基層地方政府間合作。在實踐中，長江三角洲地區城市政府合作主要指省級與地市級16個城市之間的合作。

一般來說，政府合作方式與組織形式有多種多樣①。首先，出于地方政府的需要，中央政府與地方政府在政治上開展合作。地方政府因維護政治穩定和維護社會秩序的需要，但又限于自身的力量不足或其管轄權與范圍的限制，難以應付某種意外的或重大的事情，往往需要中央政府的強力支持。在聯邦制國家中，憲法一般都規定，聯邦政府有責任維護各州的憲法和共和制度，應各州政府的要求，聯邦政府應負責協調各州政府之間的關系，或應某一州政府的請求，協助平定內部叛亂或抵御外來之敵。在單一制國家中，政府間的政治合作更多地表現為中央政府協助地方政府維持地方社會秩序上，如協助地方政府打擊刑事犯罪等。其次，出于中央政府的需要，中央政府與地方政府在行政上開展合作。這種行政上的合作主要表現在地方政府完成受委托的行政任務。在中央行政范圍內，有相當一部分事務需要在地方執行或完成。對于地方政府來講，受委托執行的行政事務并非屬于權限范圍內的地方固有事務，而是協助中央政府來完成中央在地方的事務，沒有地方政府的合作，中央政府不可能完全履行自己應承擔的職責。最后，出于雙方的共同需要，中央政府與地方政府還在財政上進行合作。這種合作的主要方式是中央對地方的財政補助，通常是以轉移支付的方式來實現。其中有未規定專門用途的一般性補助，以此為地方政府的有效活動提供必要的資金；也有的是規定專門用途的專門補助，以此為地方政府完成所委托的行政事務，或為鼓勵地方政府開展某項活動提供所需的資金，不管哪種形式，其根本目的都是為了確保國家的政治統治和長治久安。

政府合作是一種互動行為且相互影響的。中央政府與地方政府關系的發展，要求政府間增加交往，促進相互溝通，通過相互影響，協調彼此的行為，以促進政府間的更好合作。在西方聯邦制國家，除了政府間的直接交往外，影響政府間合作的其他因素還有代議機關中的地方代表、非官方的地方政府聯合組織以及各種非政府組織。代議機關中的地方代表往往是溝通聯邦政府與州政府、地方政府的重要橋梁，他們通過自己的活動在一定程度上能影響代議機關以及聯邦政府的決策，從而為聯邦政府與州政府、地方政府彼此間開展有效合作奠定堅實基礎。非官方的地方政府聯合組織的成員往往是已退休的地方政府的官員，他們經常就共同關心的議題進行磋商，并提出相應的建議，對此代議機關、聯邦政府及有關政府部門不能不加以考慮，從而影響政府間的合作。而非政府組織的作用有時威力更加巨大，如各類行業協會、州長聯合會、地方發展政策委員會等，這種非政府組織主張“用同一個聲音說話”，不僅可以有效維護共同體成員的利益，而且還可通過積極的游說和努力影響政府機構的決策，甚至促使有關代議機關、政府部門通過或制定符合共同體成員的法律和政策，從而推進合作的深入開展。

3．政府合作體制

基于共同的發展目標以及協商一致的行動，不同層級的政府圍繞合作主體、合作內容、合作組織形式、合作的方式與手段等內容而構建的有機統一體，就是政府合作體制，其核心是政府合作組織形式及其實現機制。隨著世界經濟一體化與區域經濟一體化進程的加快，特別是城市化進程的快速發展，大都市區內不同層級的城市政府往往圍繞共同的目標而采取協商一致的行動，不僅有利于實現各自的利益訴求，而且通過共同的行動將不同層級的城市政府有機地連接起來，從而為推進區域協調發展提供了制度基礎和體制保障。

二、研究方法

本書綜合運用政治學、行政學、經濟學、管理學的基本理論與方法，采用比較研究與歷史研究相結合的方法，分別從理論與實踐上對長江三角洲地區城市政府合作體制創新問題進行深入探討。

1．比較研究

通過比較研究，考察聯邦制國家結構形式下西方發達國家大都市區政府合作體制的生成背景，以及國外大都市區城市政府合作體制的模式與機制等問題，重點研究大都市區城市政府合作的內容與對象、城市政府合作的主體、城市政府合作的方式與手段、城市政府合作組織形式的創新、非政府組織在大都市區城市政府合作中的地位與作用、國外大都市區城市政府合作的經驗與教訓等問題，為長江三角洲地區城市政府合作體制創新研究提供理論分析框架。

2．歷史研究

主要通過對長江三角洲地區不同層級城市政府合作歷程的考察，分析其經驗，總結其教訓，剖析其存在的問題及深層次原因。

本書在比較研究與歷史分析的基礎上，結合長三角區域經濟一體化的發展要求，探討長三角地區城市政府合作體制創新的現實路徑，并對其未來的演變趨勢進行理論探索。在此基礎上，進一步分析由于經濟全球化、區域經濟一體化的發展而引發的我國中央與地方關系的規范化構建問題。

① 在2003年全國“兩會”上，如何實現長江三角洲地區一體化、如何構建長江三角洲地區城市間的協調機構，有代表提出三種解決方案：一種是由國務院批準設立“長江三角洲地區經濟特別行政區”，在不改變原行政區劃的前提下，由國務院牽頭，三省（市）共同協商，消除各地財政邊界。“特別行政區內”以合并的當年財政收入為基數，按各地財政收入在區內所占比重為依據，確定財政分配份額，并劃歸原屬省市政府使用。一種是類似于原“上海經濟區規劃辦”，由國家成立“長江三角洲地區經濟管理局”，統一規劃、協調和實施三角洲內經濟事務。賦予“管理局”規劃、決策和協調的職能和相應權限，以避免“規劃辦”只有協調職能，卻無決策權力的尷尬。再一種是成立一個超省級的機構來整體協調長江三角洲地區的發展。建議國務院專門設立“長江三角洲地區”領導協調機構，從經濟運行的全局出發，著眼于構筑區域經濟總優勢，對“長江三角洲地區”的經濟發展進行有計劃的調節和控制。這個機構的具體職能將是充分發揮市場配置資源的作用，調整“長江三角洲地區”區域的產業布局，提高產業結構素質和效益；消除不合理的行政干預，為要素自由流動和商品自由交易營造良好的環境；培育區域性主導產業和支柱產業；促進區域統一市場的形成、完善和發展；構建系統集成的技術創新體系等。轉引自連玉明主編：《2004中國城市報告》，中國時代經濟出版社2004年版，第457頁。實際上，這三種方案都可歸結為一種，即在長江三角洲地區組建一個跨區域的政府合作組織形式。

② 據筆者的有限閱讀，對長江三角洲區域一體化背景下城市政府合作體制的研究，政治學與行政學界的研究成果很少，有代表性的成果主要是林尚立教授的《國際大都市圈與中國現代制度成長》（載《長江邊的中國——大上海國際都市圈建設與國家發展戰略》，學林出版社2003年版），而其他探討區域政府合作與協調機制的文章盡管很多，但都是其他學科領域的專家的成果，且主要是從經濟學或行政區劃的角度來論述的，故而難免存在視角有限、觀點大同小異之現象。這種“缺位”現象在一定程度上與經濟學在當代中國成為“顯學”有關聯。在筆者看來，林尚立教授關于長江三角洲地區國際大都市圈建設的政府合作體制的設計方案更多的是一種理論上的推導，其實際效果如何尚難預料。

① 《辭海》，上海辭書出版社1999年版，第389頁。

① 曹沛霖：《西方政治制度》，高等教育出版社2002年版，第341—342頁。

① 曹沛霖：《西方政治制度》，高等教育出版社2002年版，第342—343頁。