第五章 聯邦制國家結構形式下大都市區政府合作體制的理論與實踐考察

第一節 美國西部州長聯盟：民間組織促進行政融合①

一、歷史背景：跨州實體成為加強各州政府間合作關系的橋梁和紐帶

在美國聯邦制下，聯邦政府與州政府的關系不是中央與地方的關系，而是權限范圍不同的中央與中央之間的關系，它們各自的權限范圍由聯邦憲法規定，并在規定的范圍內享有最高的權力，直接行使于人民，彼此之間不得相互干涉。聯邦制下州政府之間的關系是一種比較松散的、相互獨立的關系，彼此之間既競爭又合作。

一般來說，聯邦政府對州政府的控制主要通過立法檢查和財政控制來實現，其中在財政控制方面，聯邦政府主要通過分類撥款、項目撥款、固定撥款、財政補助、收入分享等方式，與州政府就雙方共同關心的地區事務進行有效合作。另一方面，隨著社會政治、經濟和文化事業的發展以及區域經濟一體化進程的加快，州政府之間也就相互關心的跨地區事務進行合作，組成跨州的緊密實體和跨州的機構。這樣，各種跨州實體成為加強各州政府間合作關系的橋梁和紐帶。

在當今美國，跨州的實體有近200個，大多數是在第二次世界大戰后成立的。跨州實體一般需要經過州議會的批準才能正式發揮作用，而且很多已演變成為跨州的機構。現在美國各州有60多個涉及教育、河流管理、交通、港口和能源等內容的跨州機構。在跨州實體之外，還出現了一些活動范圍更為廣泛、旨在推動地區利益的聯合組織。西部州長聯盟就是這樣一種聯合組織。另外，在美國東北地區和南方地區也成立了類似的聯合組織，如東北州長聯盟、南方發展政策委員會等，所有這些聯合組織的出現都表明了這樣一個共識：越來越多的人對于合作勝于競爭這一事實的認同。

二、西部州長聯盟的組成

美國西部地域遼闊，被分成18個州。在某些共同的問題上，單個的州或者地區無法解決，西部18個州必須聯合起來才能解決大面積的共同性事務和問題。在這種背景下，1977年，當時美國13個西部州政府在科羅拉多州丹佛市成立了西部州長政策辦公室，并配備了一個人員齊備的辦公室，負責分析敏感的地區性問題，主要就能源問題進行集中探討。這是西部州長聯盟的雛形。

1984年，西部州長聯盟（Western Governor's Association）在原有的西部州長政策辦公室的基礎上重新組建，總部設在科羅拉多州的丹佛市，其性質定位為代表美國西部18個州和3個美屬太平洋島嶼的獨立的、無黨派的州長組織。

三、西部州長聯盟的性質——論壇性組織

西部州長聯盟為州長們和其他官員提供了一個交流彼此觀點和經驗的論壇。通過這個論壇組織，州長們提出和發布一些重大政策和州政府關注的重大問題，包括自然資源、環境保護、社會服務、經濟發展、國際關系和公共管理等。州長們提出討論的問題均涉及西部未來發展、地區性共同利益和出現爭端時州際關系和國際關系應如何處理等敏感性政策問題。

西部州長聯盟幫助州長們就西部面臨的長期的復雜問題和地區性的當下需要提出戰略性建議。州長們也利用西部州長聯盟來發展和倡導各自的政策，與此同時，這些政策也為美國國會及其委員會和聯邦政府機構提供實證建議。西部州長聯盟委員會在年會舉行期間，就下一年的工作計劃和財政預算進行討論，采納指導聯盟工作的政策解決方案。西部州長聯盟的工作班子為這些活動的開展提供各種支持。

四、西部州長聯盟的組織架構

西部州長聯盟的最高權力機構是西部州長聯盟委員會，由西部18個州的州長組成，州長在其中擔任理事。州長們在聯盟委員會主席的主持下，就相關活動、議案、地區性事務共同進行討論并作出決定。聯盟委員會主席在每年年會期間選出，一般由各州州長輪流擔任。聯盟委員會下設常委會和一個工作班子，常委會由工作班子的主要成員和每個州長的最高政策顧問組成。在閉會期間，西部州長聯盟委員會常委會負責召開會議，就重大事項進行討論并指導聯盟的日常活動。聯盟委員會工作班子由中立的地方官員組成，他們負責執行聯盟委員會及其常委會的決定，這些中立的地方官員由聯盟委員會聘任，負責一個或者多個重大事項或者負責一個或者多個政策領域，并對州長聯盟委員會負責。

通過西部州長聯盟，州長們可以和他們的工作班子在大范圍的實踐管理問題中交流想法和信息，這樣的交流有助于州長們全面地、比較貼近現實地了解問題，以便更有效地管理各州的資源。

五、西部州長聯盟的財政運作

在美國，聯邦政府與州政府的合作領域主要集中在環境保護、自然資源、基礎設施、高等公路建設、高等教育等方面，合作的方式主要是聯邦政府對州政府以及跨州項目進行財政撥款，而財政撥款的種類又分為分類撥款、固定撥款和收入分享三種類型。其中，分類撥款往往帶有比較嚴格的條件限制，其資金數大致占到了州政府和地方政府接受聯邦政府財政支持的90%左右，這對于州政府和地方政府來說是一筆不小的收入。分類撥款大多是通過項目撥款的方式給相關項目直接予以財政援助。從西部州長聯盟的年度財政收支狀況來看，西部州長聯盟每年接受的委托項目的撥款占到了該年度收入的80%左右，這也是維持西部州長聯盟財政正常運作的一個關鍵因素。

西部州長聯盟的收入分別來自成員州會費（包括稅收和撥款）、聯邦政府的項目撥款、社會捐助、經濟利益和其他各項收入。在每一年的西部州長聯盟大會上，聯盟委員會都要對上一年度的財政收支狀況進行總結，列出收入和支出各項；同時，對下一年的財政收支狀況要進行預算，對將要舉辦的活動、開展的項目、進行的交流項目等做一個大致的估計。

以2001年6月1日至2002年6月30日一個財政年度的資金收入與支出為例，我們可以分析西部州長聯盟的財政實際運作狀況。西部州長聯盟在此財政年度一共籌集資金852萬美元。其中，聯邦政府注入的各種項目基金占整個收入的78%；聯盟各會員繳納的會費占7%；聯盟獲得的各種捐助占1.5%；經濟利益和其他各項收入占13.5%。在支出項目中，自然資源支出占73%，如能源問題和森林保護問題方面的資金投入主要是通過做各種項目來完成的；有些支出是由年會討論決定，年會結束以后，則由常委會及工作班子決定。在這些支出中，社會經濟公共服務支出占12%（包括“健康通行證計劃”支出），立法操作費用支出占4%（如為了使某項規則成為法律，必須與華盛頓特區打交道所需費用支出），管理支出占11%。

從歷年來的財政支持和稅收來看，聯邦政府對西部州長聯盟委托項目的撥款所占的比例最大，近年來一般要占80%左右。而且，西部州長聯盟向國會提出的項目支持計劃往往得到很高的支持率，尤其在西部各州共同關心的事務和問題上，國會基本上都將這些項目委托于西部州長聯盟。比如，在能源、電力問題上，西部州長聯盟希望通過建設西部能源電力網，來解決整個地區性的電力缺乏狀況，得到了國會的贊同。

在歷年的支出項目中，環境管理和地區發展的費用，占到了支出費用的絕大部分，其中能源和社會經濟發展又是重中之重。由此可見，西部州長聯盟在實際財務運作過程中，比較好地發揮了作為合作組織的重要作用。

六、西部州長聯盟的經典合作案例

西部州長聯盟成立之初，其關心的一個重要議題就是如何實現電力能源在西部各州的有效供應問題。自從美國西部電力網絡建立開始，西部州長聯盟30多年來就一直成功地維護著電力能源系統的可靠性。原因在于，西部電力網絡建立可以保證電力正常運送中的安全可靠，這單靠一個州或者部門是不可能達到這么好的效果的；同時，這樣的問題交給西部州長聯盟比交給聯邦政府的某個能源政策委員會來制定執行，效果要好得多，因為聯邦政府遠在千里之外，根本不可能像西部當地的個人、企業、政府那樣感同身受。2003年發生在美國東部和加拿大的“大停電”事件，用活生生的實例向人們說明了地區性電力系統可靠性的重要性。對此，西部州長聯盟早就未雨綢繆。2002年8月，西部州長聯盟與5個聯邦政府機構簽署了一份備忘錄來加強西部能源問題上的合作，聯邦政府采納了西部州長聯盟的能源政策路線圖決議，從而提出了短期和長期的能源政策方案。接下來，西部州長聯盟加緊了與國會的磋商，推動國會將此能源政策方案列入議事日程，最終促使國會采納了以下能源法案：（1）將西部電力網絡的可靠性標準的制定和執行的職責授權于西部州長聯盟，（2）將電力網絡線路的選址授予西部各州， （3）廢除原有的電力設備零售中的聯邦政府的優先購買權。這些努力所取得的成就，對于廣大的消費者和相關產業來講，無疑是一條好消息。

另外，西部州長聯盟還利用強大的政府間的合作優勢和非政府組織的中立地位，為西部社會和經濟的發展搭建起了優質的服務平臺。“健康通行證計劃（HealthPassportProject）”就是其中之一。西部州長聯盟與老年醫療保健和醫療補助中心、美國醫學圖書館、病人安全學會等機構合作，建立了一個電子健康交流系統。該系統存入了病人及其家屬在醫院看病之后的癥狀、醫生開的藥方等數據資料，這些資料在病人的允許下可以進行刷新。所有這些數據資料統統存儲在一張磁卡里，病人再去醫院和開藥方的時候可以隨身攜帶。這一“健康通行證計劃”可以有效防止抗藥性的反應，避免在缺乏病人基本資料的情況下重復檢查和進行免疫接種。這項計劃在西部州長聯盟的配合下首先在西部三個城市內進行示范推廣——西雅圖（Seattle），斯波坎（Spokane）和特拉華（Delaware）。

在解決西部干旱問題上及申請聯邦政府撥款上，西部州長聯盟發揮了重大的作用。西部地區土地貧瘠，自然條件較為惡劣。有關記錄顯示，幾乎每一年旱災都會在西部的某幾個區域出現。多年的干旱，使得解決方案的策劃者、自然資源的管理人員和政府政策的制定者對此問題投入更多的關注。經濟擴張、人口增長、野生生物的生存受到威脅，還有水質問題，都是造成將來干旱的因素。在干旱發生期間，州政府往往很難在對災民補助問題上得到聯邦政府強有力的支持。在聯邦政府層面上，旱災雖然歷年來時常發生，并且災情嚴重，但聯邦政府歷來把旱災作為一種特殊的、分散的事件來處理，并情愿用特殊立法或者專門的法案來處理，也不愿將它與其他自然災害聯系在一起，用系統的、長期的程序來處理。因此，在旱災發生時，經常發生資金補助不到位或者提供不及時的情況。為了協調聯邦政府與州政府在旱災問題上的分歧，西部州長聯盟決定來自不同州的三位州長負責該項目，與國會和聯邦政府官員共同制定了“全國旱災準備法案”。這項法案不僅盡量避免在旱災高發地區有人群居住等準備性措施，更重要的是，西部州長聯盟被聯邦政府授權承辦“全國旱災信息系統”，并得到了此項目的承辦基金。這筆資金不僅有利于西部各州政府間的合作，而且有利于將該項目的研究結果切實應用到各個州長的實際工作之中。

西部州長聯盟還致力于火災易發地區的生態環境健康、西部航空合作、核廢料的運輸、高速公路等問題。這些問題依靠單個的州政府無力完成，聯邦政府又對西部問題不盡熟悉，如果插手解決的話必然造成不必要的人力、財力浪費。因此，西部州長聯盟不僅是州與聯邦政府之間的橋梁，而且是西部各州之間的橋梁。

通過西部州長聯盟，西部各州的政府高層形成了聯盟來集中表達他們在各種利益事件中的立場和觀點，同時，倡導西部的議事日程應該先于國會和聯邦政府。

第二節 五大湖州長委員會：經濟發展與環境保護雙輪共進①

一、背景介紹

北美五大湖跨越美國和加拿大兩國邊境，儲存了全球20%、北美95%的淡水資源，是世界上最大的單一地表淡水資源地帶，其相關水系與美、加兩國約十個地方政府的經濟發展與居民生活環境息息相關。20世紀中葉，五大湖周邊包括底特律、芝加哥、克蘭利夫、多倫多、蒙特利爾等在內的都市圈被法國地理學家戈特曼稱為世界第二大都市圈。

五大湖便捷的水運條件和周邊豐富的礦藏資源曾經鑄就了世界汽車制造業之都、鋼鐵和能源基地，這里曾經出產美洲大陸60%的鋼鐵和北美60%的汽車產量，在北美經濟發展史上寫下了輝煌一筆。然而，歲月流轉，傳統制造業帶來的工業污染極大地破壞了五大湖水資源環境。在迎接新經濟朝陽的熱潮中，大量舊工廠被拋棄于都市和郊區，五大湖風光不再。30年前，五大湖區被稱人們稱為生銹地帶（rustbelt），或棕色田野（brown fields）。

二、水資源保護：五大湖州長委員會成立的原動力

為保護和管理好五大湖的水資源，確保五大湖區周邊居民的身體健康以及促進經濟的可持續發展，1983年，五大湖州長委員會應運而生，其職責是協調湖區各州或省之間的利益關系。實際上，在歷史上美國和加拿大在1909年就簽訂了邊界水條約，條約規定加拿大和美國在利用五大湖水資源時不得給對方的水資源系統造成危害。由于此條約年代已久遠且帶有英帝國殖民地色彩，“在某些具體問題上不那么管用了。”

五大湖州長委員會最初的成員包括美國的伊利諾伊州、印第安納州、密歇根州、明尼蘇達州、俄亥俄州以及威斯康星州。1989年，美國的紐約州和賓夕法尼亞州也加入該委員會。此外，加拿大的安大略省和魁北克省也以準會員身份加入該委員會，但這兩個會員無需繳納基本會員費。

經過先期的談判和協商，美國方面的成員與加拿大兩省成員于1985年簽署了《五大湖憲章》（Great Lakes Charter），共同管理五大湖水資源，確保各地區內保持一定的水位和流量。2001年，五大湖州長委員會所有10個成員追加簽署了該憲章的補充條例，這一關鍵協議為湖區水資源的有效管理描繪了更加全面的藍圖，它涉及水資源保護、水質恢復、水量儲存利用，以及與此相關的五大湖生態系統保護等。

此外，該委員會還以1986年美國制定的《聯邦水資源發展行動綱領》（Federal Water Resources Development Act）為主要法則，共同協調湖區內外的水資源關系———湖區以外地域對五大湖的調水行為必須得到所有相關州州長的一致同意。

1986年，委員會內的州長們在保護水質的問題上達成《有害物質管理法》（Toxic Substance Control Act, TSCA），該協議直接促成了“大湖區保護基金會”在1989年正式設立，這是美國第一個跨州界的環保基金會。20世紀90年代，TSCA還促成了“大湖區水質行動”的開展，為水質管理制定了新的規定，并由各州州長負責在自己的職責范圍內監督實施。

三、不和政府爭權：五大湖州長委員會的角色定位

五大湖州長委員會的最高權力機構是董事會。董事會由八個州的州長組成，董事會主席一般每兩年通過選舉產生，無黨派之爭。州長們大致每年開兩次大會，其余則圍繞特定協議或項目由各方代表展開定期或不定期的會晤。五大湖州長委員會的宗旨是：“在環保前提下鼓勵和促進經濟發展”。

五大湖州長委員會是一個非官方的非盈利性機構。與筆者通過電視會議進行遠程交流的五大湖州長委員會資深項目經理彼得·約翰遜對此解釋道：“我們不是某個政府的一個機構，從這個角度講我們和其他所有公司沒有任何區別。”同時，他還補充說：“對，我們就是一個公司，我們為各個州的代表提供交流的論壇，只要是在某一問題中受到影響，他就可以發言。”

當然，五大湖州長委員會因為成員的特殊性而帶有一定的官方色彩。但是約翰遜多次強調機構的中立立場。他說：“我們促進大家集中交流，避免談論不同的問題，有重點地確立一些項目并促成他們簽訂協議。關鍵一點是，我們不作最后的決定，不和政府爭權，否則，那將是十分危險的。我們不是要替代政府，與政府競爭。如果要爭奪控制權的話，那互相就沒有合作利用的價值。”

五大湖州長委員會的運作資金有多方面來源：各州提供的基本資金，大約每年3萬美元；各項目所需資金由相關成員另外撥款；從不同的項目基金中籌資；還有來自各方的捐款等。

在五大湖州長委員會下還有各種獨立運作的機構。各州都在五大湖州長委員會常駐地建有辦公室，由州長派出的代表直接對州長負責，代表們可以向州長直接匯報工作。與地方政府最高行政長官建立起最直接的信息通道，這是五大湖州長委員會的一個創造，從而確保五大湖州長委員會在實際運行過程中創造了獨樹一幟的管理效能。約翰遜說告訴我們：“我們能夠將信息有效地傳到州長那里。”此外他補充道，根據美國聯邦的法律，各州之間簽署的協議得到法律保護，其施行也有連續性，一般不會因為州長更替而改變。

五大湖州長委員會各成員定期或不定期會晤的形式主要是論壇交流。通過論壇交流這一形式，可以達到相互理解和溝通之目的。“各方通過長時間的交流才知道大家的利益在哪里，很多細節都要通過談判達成協議，這是一個互相信任的過程，在論壇上討價還價的情況是避免不了的。”由此可見論壇交流的重要性。

四、新使命：經濟發展與環境保護雙輪共進

2003年秋，五大湖州長委員會倡議的“貿易辦公室共享計劃”在上海正式實施，該委員會在全球開辦的第七個貿易辦公室也在上海正式落戶。這一分支機構由委員會各成員分享，用以幫助五大湖區內的中小企業在開拓海外市場時節省起步時期的商務成本。在注重環境保護的基礎上進一步促進各成員地區的經濟發展，是五大湖州長委員會的新使命，這一新使命也推動了五大湖州長委員的運行方式發生了根本變化。

自20世紀80年代末開始，五大湖州長委員會的協調作用越來越得到各成員州的認同，同時，各方也認識到環境保護與經濟發展密切相關，從而達成進一步的共識：各州之間的合作不僅可以通過共同簽署協議來實現，也可以通過發起和實施各種合作項目來實現。于是，各州州長在1988年簽署了《經濟發展協議》，這標志著五大湖州長委員會以協議為基礎的運行模式發展成為以項目為基礎的運行模式。

1989年，在當時的委員會主席、威斯康星州州長湯姆遜（Tommy Thompson）的領導下，《經濟發展協議》促成了“北美大湖區委員會”（GLNA）的成立。GLNA這一常設機構致力于開發大湖區的整體旅游資源，特別針對英國和德國市場開拓入境游市場。在《經濟發展協議》的推動下，“貿易辦公室共享計劃”開始實施。1990年，美國第一個跨州界的貿易辦公室在加拿大多倫多成立，這為大湖區的中小企業打開出口市場、降低交易成本提供了極大的便利。由于在加拿大的首個貿易辦公室運行得非常成功，五大湖州長委員會又相繼在巴西、智利、阿根廷、南非以及澳大利亞等地開設了類似的貿易辦公室，最近的一個則是在上海。

1992年，五大湖州長委員會協同大學研究機構資助了一系列的調研項目，所有這些調研成果為大湖區整體區域經濟發展與環境的可持續發展奠定了科學的理論基礎，相關的實施項目也由此產生。比如，“大湖區認證”項目，鼓勵各地采用區域內共同認可的技術標準證書，現已有超過1000名金屬制造行業的從業者獲得了國際資質證書。這一舉措成為美國在全國范圍內推廣資質標準的模板。

在1992—2002年的十年間，五大湖州長委員會與區域內的眾多印刷廠共同實施了一項環保行動準則，目前已經有400多家印刷廠簽署了相關的環保協議。從1995年起，大湖區內的威斯康星州、伊利諾伊州和明尼蘇達州自愿在各自區域內繼續實施這一環保行動準則。

同時，五大湖州長委員會還發起了“汽車項目”運動，聯合克萊斯勒、福特、通用等汽車制造商和零配件供應商以及美國汽車行業協會，共同降低生產過程中有害物質排放。從1995年項目實施起，汽車制造行業企業向五大湖排放的持久性有毒物質已經降低了9%，有害物質殘留排放降低了57%，工業過程有害物質排放降低了64%。如今，湖區內各汽車制造商已經自愿繼續執行這些環保標準。

此外，五大湖州長委員會還相繼實施了諸如“漏油保護倡議”“大湖區資源回收利用”“棕色田野項目”等。其中，五大湖州長委員會于1996年倡議實施的“棕色田野項目”主要針對廢舊廠區清理和環境恢復，并于1998年出版了《棕色田野再發展藍圖》一書，向全美各地介紹、推廣他們的經驗和某些執行標準。

在對話時，針對我們的詢問，彼得·約翰遜承認了大湖區內各州同樣也存在著競爭關系，比如密歇根州和印第安納州在經濟發展上的競爭態勢非常明顯，密歇根州不希望被印第安納州趕上。但是他強調說，因為有這些總體協議和具體的項目，盡管存在一定的競爭關系，但是相互競爭的各州還是找到了共同關心的問題的解決途徑，所以，“在這一點上是完全合作的。”

另外，五大湖州長委員會目前正在進行多個協調政策的編制工作，并與另一重要的區域協調機構——國際聯合委員會（IJC，美國和加拿大的合作機構）開展合作。

第三節 基于自治的共治要求——聯邦制國家結構形式下跨區域政府合作組織形式的理論與實踐基礎

正如筆者在前文中所指出的那樣，多年來，來自經濟學、地理學、管理學等領域的專家學者極力鼓吹的通過構建諸如都市聯盟、大都市政府之類超省級的跨行政區域政府合作組織形式，來推動長江三角洲地區經濟一體化進程、加強長江三角洲地區不同層級城市政府之間有效合作的制度設計，經過大眾媒體的反復宣傳與輪番炒作，甚至變成了有關方面的共識①。應該說，這種有欠嚴肅的做法不僅存在誤導普通民眾和有關決策者的傾向，而且存在極大的隱患，其后果不堪設想。其根本原因在于，這種植根于西方國家聯邦制國家結構形式下的跨區域政府合作組織形式——都市聯盟或大都市區委員會，不僅孕育的理論基礎不一致，即它是一種基于聯邦制國家結構形式的自治基礎上的共治要求，而且其內在性質不是一個政府行政機構，而是一個非政府組織機構。而恰恰主張在長江三角洲地區組建跨區域政府合作組織形式的都市聯盟，盡管反映了一定的共治要求，但中國單一制的國家結構形式并沒有為之提供任何自治基礎；而且，這種跨區域政府合作組織形式在實踐中肯定會以一個正式的政府行政機構面貌出現，如果也采取非政府組織形式，則會像在20世紀80年代長江三角洲地區曾經存在的“上海經濟區規劃辦公室”那樣，再次墮入僅有協調職能，但無決策與執行權力，進而導致“議而不決”“決而不行”甚至無果而終的局面。

一、基于自治基礎上的共治要求：都市聯盟的理論基礎

都市聯盟的概念是一個典型的舶來品，其英文名稱為Metropolis Union，與之相近的稱謂有大都市政府、巨人政府、城市聯合體、大都市政府協會、地區協調委員會等。都市聯盟作為現代西方國家城市化進程中產生的一種新型政府合作組織形式，有著深厚的理論土壤——聯邦制的國家結構形式。在聯邦制的國家結構形式下，聯邦政府和州政府的權限由聯邦憲法規定，并在規定的各自范圍內享有最高權力，直接行使于人民，彼此不得相互干涉；同樣，州政府和地方政府的各自權限也由州憲法規定。但是，無論是聯邦憲法還是州憲法，其主旨無外乎三點：一是確定聯邦政府與州政府、州政府與地方政府的權力邊界；二是強調各自的特性，維護各自的獨立；三是推進不同層級政府或跨區域政府之間的相互融合，如聯邦政府與州政府、州政府之間、州政府與地方政府、地方政府之間的相互合作。這種不同層級政府或跨區域政府之間的相互合作又是建立在雙方或多方共識的基礎之上的，而這種共識的建立基礎則是靠雙方或多方共同的利益或目的來維系的。

在聯邦制國家結構形式下，不同層級政府或跨區域政府之間相互合作的理論基石是由特殊地區利益所決定的自治（self-rule）要求和某些共同利益或目的所推動的共治（shared-rule）要求而構成的（跨）區域政府合作體制①。也就是說，這種（跨）區域政府合作體制是一種基于聯邦制國家結構形式的自治基礎上的共治要求。在聯邦制國家結構形式下，由于需要政府有效率和更多的責任心，以及讓民眾有更多的服務和需求選擇，超級地方主義的、分散的地方治理便成為民眾選擇地方政府組織形式的主要因素；又由于需要解決民眾共同關心的公共問題，如平等、社會公正、環境治理、公共安全和公共衛生等，超越地方政府之上的、強調統一與集中的大都市政府或都市聯盟等跨區域政府合作組織形式，便成為不同層級地方政府相互合作的制度選擇。也就是說，超級地方主義的、分散的地方治理的基礎是競爭而非合作，而大都市政府或都市聯盟的基礎是合作而非競爭，當然，這種競爭與和合作的關系并不是決然排斥的①。如筆者在前面提到的五大湖州長委員會的成立基礎就是建立在多方共同需求的基礎之上，同時在合作中又體現一定的競爭關系。

二、以項目合作為紐帶的非政府組織運行模式：都市聯盟的實踐基礎

在實踐中，聯邦制國家結構形式下不同層級政府或跨區域政府之間的相互合作，其內容包括方方面面，如金融、法律、政治和行政等層面的合作。作為都市聯盟這一基于自治（self-rule）需求并反映共治（shared-rule）要求的跨區域政府合作組織形式，在實踐中的難題是如何整合不同地方政府的現實要求和以何種方式來謀求彼此之間的合作，進而達到滿足彼此需求之目的。

一方面，大都市區不同層級政府的共同利益需求，如教育問題、水資源分配與管理問題、交通問題、港口建設問題、能源問題、環境保護與公共衛生問題等，推動了跨區域政府自覺地走向了合作，這既是聯邦制國家結構形式應有的題中之意，又是生活在跨區域地區民眾的現實要求。如美國西部州長聯盟最初成立的動因就在于解決西部長期存在的能源供應緊缺問題，而五大湖州長委員會成立的緣由是為了保護和管理好五大湖的水資源，以及促進湖區環境保護與區域經濟發展雙輪共進。

另一方面，跨區域政府合作方式往往通過三種主要合作方式來體現：一種是項目合作方式，即針對跨區域的共同問題，如高速公路建設、教育產品的提供、水資源的分配與管理、能源問題的解決、環境保護問題的治理等，往往由聯邦政府或州政府直接給具有共同利益的地方政府提供財政撥款或援助，再由這些地方政府或都市聯盟采取協商一致的方法來共同解決問題，而聯邦政府和州政府只是負責監督這些項目資金落實與建設狀況以及決定是否再對這些項目追加財政撥款或援助。

一種是市場機制運作合作方式，即對于跨區域地方政府共同關注的問題，如公用事業的建設問題、環境保護和公共衛生問題、公共安全問題等，政府難以事事親力親為，轉而通過政府間服務合同、聯合服務協定、政府間服務轉移等形式，向私人公司、非政府組織、非營利組織等購買服務的方式來解決。

再一種是以項目合作為紐帶的非政府組織運行方式，即在跨區域地方政府之間建立跨區域政府合作組織形式，如都市聯盟、城市聯合體、州長委員會、地區政策發展委員會等，但這種跨區域政府合作組織形式的性質是非政府組織，其主要特征是合作組織成員地位平等、相互協商、立場中立，如美國西部州長聯盟就是一個代表美國西部18個州和3個美屬太平洋島嶼的獨立的、無黨派的州長組織，而五大湖州長委員會則是一個非官方的非盈利性機構。這種跨區域政府合作組織形式的架構一般實行董事會制，即由各個地方政府的最高行政長官出任董事，董事會下設各種工作機構，由中立的地方官員組成，負責執行董事會的決定，其運作資金來源主要有代議機關的法律撥款和項目撥款、聯邦政府和州政府及所屬政府部門的項目撥款、成員會費、社會捐助、經濟收入以及其他各項收入等。跨區域政府合作組織各個成員地位平等，定期開展活動，彼此就相關活動、議案和地區性事務進行交流、磋商和討論，既可作出有約束力的決策，又可對跨區域重大發展問題提出戰略性建議。

① 唐亞林等：《西部州長聯盟：民間組織促進行政融合》, 《東方早報》,2004年1月12日，公共管理專欄。

① 根據筆者參加美國駐上海總領事館新聞文化處組織的視頻會議（Video Conference）時有關記錄以及陳輔發表于《國際金融報》（2003年12月15日）上的《北美五大湖八州兩省合作廿載，經濟發展與環境保護雙輪共進》整理而成。

① 最典型的例子如筆者在第四章第一節提到的《南方周末》的深度報道、《光明日報》的連續報道以及2003年全國“兩會”上有關代表的提案。實際上，這些推進長江三角洲地區城市政府合作的解決方案的共同實質，就是用行政手段在長江三角洲地區再組建一個超省級的跨區域政府合作組織。

① 方聞：《民主、自治、聯邦主義及其制度》, 《博覽群書》,2003年第2期。

① ［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，項龍譯，華夏出版社2002年版，第376頁。