第三章 長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府合作體制研究的理論基礎(chǔ)

對(duì)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府合作體制進(jìn)行研究，其理論基礎(chǔ)包括六個(gè)方面的內(nèi)容。一是國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論。中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是中央集權(quán)型單一制。在這種獨(dú)特的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府采取何種政府合作模式，都受這一獨(dú)特國(guó)情的影響和制約。因此，要特別注意單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下分別孕生的區(qū)域政府合作組織形式的內(nèi)在差異，這是討論長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府合作體制創(chuàng)新的一個(gè)至關(guān)重要的前提。二是行政區(qū)劃理論。行政區(qū)劃是國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的一種具體形態(tài)。按照何種原則，將一國(guó)領(lǐng)土劃分為不同層次的行政區(qū)域，并建立相應(yīng)的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)來實(shí)施行政管理，是行政區(qū)劃理論首先要解決的問題。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)不同層級(jí)的地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，應(yīng)該構(gòu)筑一種什么樣的合作關(guān)系，這種合作關(guān)系對(duì)現(xiàn)有的行政區(qū)域?qū)a(chǎn)生哪些沖擊和影響，不僅事關(guān)行政區(qū)劃理論在實(shí)踐中的發(fā)展，更關(guān)系到中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式在未來的發(fā)展與走向。三是行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系理論。行政區(qū)的劃分與經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成具有不同的內(nèi)在邏輯。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展日趨一體化的態(tài)勢(shì)迫切要求解決在實(shí)踐中行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的二元重疊、相互制約的問題。四是博弈理論。博弈理論研究的是不同利益主體在利益博弈過程中所采取的選擇策略及其相互影響。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)兩省一市的各級(jí)地方政府作為獨(dú)立的利益主體，為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，為推進(jìn)自身發(fā)展所作出的戰(zhàn)略抉擇、所采取的各種政策、措施，必然對(duì)其他各方所采取的行動(dòng)和抉擇產(chǎn)生十分深刻的影響，甚至連中央政府也要被牽扯進(jìn)來，這是一種典型的政治博弈。這種政治博弈的影響在實(shí)踐中對(duì)推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程是呈現(xiàn)正面的還是負(fù)面的影響，是否具有一定的合理性，這是研究長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府合作體制問題時(shí)不可回避的一個(gè)重要方面。五是壓力型體制理論。壓力型體制理論最早是由榮敬本等人在分析中國(guó)地方政府體制時(shí)提出的一個(gè)有效解釋框架，它對(duì)于分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府合作體制的建構(gòu)同樣具有十分重要的指導(dǎo)意義。六是治理理論。治理理論最為突出的特點(diǎn)就是要求人們重新理解政府，科學(xué)合理地界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織與公民之間的關(guān)系，通過合作、協(xié)商、互動(dòng)、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理。對(duì)于長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府合作體制創(chuàng)新問題，應(yīng)用治理理論最為重要的一點(diǎn)就是在政府、市場(chǎng)、非政府組織、公民之間建立一種互動(dòng)的伙伴關(guān)系。

第一節(jié) 國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論

一般來說，國(guó)家是統(tǒng)治階級(jí)運(yùn)用政治權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行組織、管理、控制的工具，國(guó)家政權(quán)掌握在哪個(gè)統(tǒng)治階級(jí)手中，這一國(guó)家政權(quán)就體現(xiàn)該統(tǒng)治階級(jí)的本質(zhì)特征。然而，無論哪一種屬性的國(guó)家政權(quán)，都要通過一定的國(guó)家形式來體現(xiàn)，即通過國(guó)家政權(quán)組織形式（政體）、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式來體現(xiàn)。

國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是指國(guó)家的各個(gè)組成部分如何整合成為一個(gè)整體，具體表現(xiàn)為國(guó)家整體與部分（包括地域的、行政的、民族的等）之間的權(quán)力關(guān)系①。而國(guó)家結(jié)構(gòu)形式又分為單一制和聯(lián)邦制兩類。單一制是指由若干分層級(jí)的行政區(qū)域或自治區(qū)構(gòu)成的統(tǒng)一主權(quán)國(guó)家。在單一制下，全國(guó)只有一個(gè)最高立法機(jī)關(guān)和中央政府；國(guó)家有統(tǒng)一的憲法和統(tǒng)一的最高權(quán)力機(jī)關(guān)；國(guó)民具有統(tǒng)一的國(guó)籍；在國(guó)家內(nèi)部按地域劃分行政區(qū)域，各行政區(qū)域的地方政府都受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；在對(duì)外關(guān)系以及國(guó)際事務(wù)中，中央政權(quán)代表國(guó)家行使主權(quán)，地方政權(quán)不具有獨(dú)立性。按照中央與地方權(quán)力分配的程度差異，單一制又可分為中央集權(quán)單一制和地方自治型單一制兩種。在中央集權(quán)單一制國(guó)家中，地方政府完全受中央政府的控制和監(jiān)督，中央政府對(duì)地方政府實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家權(quán)力高度集中于中央政府，地方政府由中央委派官員或由地方選出的官員代表中央管理地方行政事務(wù)，地方政府沒有自治權(quán)或地方雖設(shè)有自治機(jī)關(guān)，但自治機(jī)關(guān)受中央政府的嚴(yán)格控制。聯(lián)邦制則是指由若干享有相對(duì)主權(quán)的完整的政治實(shí)體（共和國(guó)、邦、州、省等）組成的統(tǒng)一國(guó)家。在聯(lián)邦制下國(guó)家整體與組成部分之間的關(guān)系不是中央與地方的關(guān)系，而是權(quán)限范圍不同的中央與中央的關(guān)系，它們各自的權(quán)限范圍由聯(lián)邦憲法規(guī)定，并在規(guī)定的范圍內(nèi)享有最高的權(quán)力，直接行使于人民。

一個(gè)國(guó)家采取何種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，取決于該國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及地理、民族和歷史等多種因素。從學(xué)理上分析，中國(guó)是一個(gè)典型的中央集權(quán)單一制國(guó)家。中國(guó)早在公元前3世紀(jì)，就建立起了統(tǒng)一的、中央集權(quán)的多民族國(guó)家。盡管曾經(jīng)發(fā)生過短暫的割據(jù)與分裂，但統(tǒng)一是大趨勢(shì)。新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行了單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，同時(shí)，又根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，創(chuàng)造了獨(dú)具特色的民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)制度。因此，對(duì)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府合作體制的任何制度安排，都必須考慮這一基本的政治制度的獨(dú)特生成背景，都必須從這一基本政治制度出發(fā)來考察任何制度設(shè)計(jì)的可能后果。

第二節(jié) 行政區(qū)劃理論

行政區(qū)劃是國(guó)家的結(jié)構(gòu)體系安排。它是國(guó)家根據(jù)政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理的需要，遵循有關(guān)的法律規(guī)定，充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、人口、民族、文化、風(fēng)俗等客觀因素，按照一定的原則，將全國(guó)領(lǐng)土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域，并在各級(jí)行政區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，實(shí)施行政管理①。

行政區(qū)劃與行政區(qū)域、地方行政單位、地方行政建制等概念緊密聯(lián)系在一起。行政區(qū)域是國(guó)家為推行政務(wù)而劃分的有確定界線區(qū)域。特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法在特定的區(qū)域內(nèi)履行其職責(zé)，推行其政務(wù)，這一特定的區(qū)域即為該行政機(jī)關(guān)管轄的區(qū)域。地方行政單位由治理同一地域各地方國(guó)家機(jī)關(guān)組成的整體，即指一級(jí)地方政權(quán)。而地方行政建制是國(guó)家設(shè)置的組成國(guó)家的結(jié)構(gòu)單元，是一種地域性政治實(shí)體。從組成一個(gè)地域性政治實(shí)體的要素來看，行政區(qū)域僅包含地域和居民兩個(gè)要素，地方行政單位包含權(quán)力和政府兩個(gè)要素，而地方行政建制則包括了所有的4個(gè)要素：國(guó)家建立地方行政建制，按地方行政建制設(shè)置一級(jí)地方政權(quán)，并劃定其治理的地域范圍。地方行政建制的變動(dòng)必然會(huì)導(dǎo)致地方行政單位和行政區(qū)域作相應(yīng)的改變①。因此，行政區(qū)劃是一個(gè)在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式之下且包含三者在內(nèi)的制度體系。

長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的地方政府在行政區(qū)劃安排上，不僅有最高層級(jí)的地方政府——兩省一市（江蘇省、浙江省、上海市），而且有中間層級(jí)的地方政府——15個(gè)地級(jí)市（內(nèi)含3個(gè)副省級(jí)城市），還有更多的縣級(jí)城市，同時(shí)，從更寬泛意義上尤其是從經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密程度角度上來界定長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的話，還有其他省份如安徽、江西等的許多不同層級(jí)的城市可以納入這一體系。這些不同層級(jí)的地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，應(yīng)該構(gòu)筑一種什么樣的合作關(guān)系，這種合作關(guān)系對(duì)現(xiàn)有的行政區(qū)域?qū)a(chǎn)生哪些沖擊和影響，不僅事關(guān)行政區(qū)劃理論在實(shí)踐中的發(fā)展，更關(guān)系到中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式在未來的發(fā)展與走向。

第三節(jié) 行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系理論

行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)是兩種具有不同特點(diǎn)的區(qū)域類型，其具體表現(xiàn)在如下。第一，行政區(qū)是與一定等級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合體；而經(jīng)濟(jì)區(qū)則是與一定等級(jí)的經(jīng)濟(jì)中心（中心城市）相對(duì)應(yīng)的自然、地理和經(jīng)濟(jì)綜合體。第二，行政區(qū)具有完整而發(fā)達(dá)的自上而下的縱向行政系統(tǒng)，行政區(qū)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和職能實(shí)現(xiàn)就是依托這些行政管理系統(tǒng)；而經(jīng)濟(jì)區(qū)憑借的是發(fā)育不均衡的橫向經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)是在經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下主要通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)運(yùn)行的。第三，行政區(qū)具有決策權(quán)、調(diào)控權(quán)和自己的利益追求，政府是區(qū)內(nèi)最高層次的決策主體和利益主體；而經(jīng)濟(jì)區(qū)不存在全區(qū)性的決策主體和利益主體。第四，行政區(qū)具有明確的和相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)域界定，并有法律效應(yīng)；而經(jīng)濟(jì)區(qū)的界線在現(xiàn)實(shí)生活中往往具有示意性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，沒有法律效應(yīng)。所以，相鄰的經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界并不一定就涇渭分明，而往往形成一個(gè)過渡帶①。

而且，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的本質(zhì)差異也非常明顯。行政區(qū)是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政管理、治理與建設(shè)國(guó)家，對(duì)領(lǐng)土進(jìn)行合理的分級(jí)劃分而形成的區(qū)域或地方。它的劃分著眼點(diǎn)以政治為主，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然等因素，其范圍大小及層次多少取決于行使職權(quán)的需要，故行政區(qū)的劃分帶有明顯的政治色彩，是一種有意識(shí)的國(guó)家行為，屬于上層建筑范疇；而經(jīng)濟(jì)區(qū)是為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)因地制宜合理發(fā)展，對(duì)領(lǐng)土進(jìn)行的戰(zhàn)略性劃分而形成的具有全國(guó)意義的專業(yè)化的地域生產(chǎn)綜合體，它是商品經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的條件下，社會(huì)生產(chǎn)地域分工的空間表現(xiàn)形式。它的劃分著眼點(diǎn)以經(jīng)濟(jì)為主，其大小規(guī)模主要取決于中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、交通條件等，故經(jīng)濟(jì)區(qū)是一種不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在，屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇②。

在實(shí)踐中，由行政區(qū)而產(chǎn)生了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特格局和發(fā)展模式。這種以行政區(qū)域?yàn)閱卧牡貐^(qū)經(jīng)濟(jì)利益格局是中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要特征。從表3 1我們可以看出行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式之差異①。

表3 1 行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式比較

出于自身利益的考慮，各級(jí)地方政府經(jīng)常按照行政區(qū)來組織和調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的最大問題在于兩個(gè)方面：一是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)源于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，同時(shí)也強(qiáng)化了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)；二是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展。在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，由于區(qū)域之間的利益摩擦不斷加深，各地方政府為了追求和保護(hù)自身利益，往往以行政區(qū)為依托，構(gòu)筑貿(mào)易壁壘，實(shí)行市場(chǎng)封鎖，阻礙經(jīng)濟(jì)要素資源的自由流動(dòng)①。

行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的內(nèi)在發(fā)展邏輯，讓我們清楚地明了要推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，就必須解決實(shí)踐中行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的二元重疊、相互制約的問題，或者說，在尊重既有的行政區(qū)劃的背景下，如何為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)設(shè)更好的體制條件，是一個(gè)值得深入研究的重大問題。

第四節(jié) 博 弈 理 論

博弈論，英文為gametheory，是研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)候的決策以及這種決策的均衡問題，也就是說，當(dāng)一個(gè)主體，好比說一個(gè)人或一個(gè)企業(yè)的選擇受到其他人、其他企業(yè)選擇的影響，而且反過來影響到其他人、其他企業(yè)選擇時(shí)的決策問題和均衡問題。因此，博弈論又稱為“對(duì)策論”②。

一般來說，政治博弈包含以下要素：局中人（參加者）、資源、對(duì)策、規(guī)則及目標(biāo)，即局中人運(yùn)用他們的資源，在一定范圍內(nèi)制定政策以達(dá)到他們的目標(biāo)③。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)兩省一市的各級(jí)地方政府作為獨(dú)立的利益主體，為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，為推進(jìn)自身發(fā)展所作出的戰(zhàn)略抉擇、所采取的各種政策、措施，必然對(duì)其他各方所采取的行動(dòng)和抉擇產(chǎn)生十分深刻的影響，甚至連中央政府也要被牽扯進(jìn)來，這是一種典型的政治博弈。這種政治博弈的影響在實(shí)踐中對(duì)推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程是呈現(xiàn)正面的還是負(fù)面的影響，是否具有一定的合理性，這是研究長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府合作體制問題時(shí)不可回避的一個(gè)重要方面。

博弈可以分為合作博弈（cooperative game）和非合作博弈（non-cooperative game）。合作博弈與非合作博弈之間的區(qū)別主要在于人們的行為相互作用時(shí)，當(dāng)事人能否達(dá)成一個(gè)具有約束力的協(xié)議。如果有，就是合作博弈；反之，則是非合作博弈。合作博弈強(qiáng)調(diào)的是團(tuán)體理性，以效率（efficiency）、公正（fairness）、公平（equality）為目標(biāo)；非合作博弈強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人理性、個(gè)人最優(yōu)決策，其結(jié)果可能是有效率的，也有可能是無效率的①。

博弈理論的一個(gè)經(jīng)典模型，就是人們通常所說的“囚徒困境”。在一次嚴(yán)重的倉(cāng)庫(kù)縱火案后，警察在現(xiàn)場(chǎng)抓住了兩個(gè)犯罪嫌疑人。事實(shí)上正是他們?yōu)榱藞?bào)復(fù)而一起放火燒了這個(gè)倉(cāng)庫(kù)，但是警方并沒有掌握足夠的證據(jù)。于是，警方將他們隔離囚禁起來，要他們坦白交代。如果他們都承認(rèn)縱火，每人將入獄3年；如果他們都不坦白，由于證據(jù)不充分，每人將只入獄1年；如果一個(gè)抵賴而另一個(gè)坦白并且愿意作證，那么抵賴者將入獄5年，而坦白者將得到寬大釋放，免予處罰。這樣，兩個(gè)囚徒面臨的博弈格局如下，每個(gè)格子中左下角的數(shù)字是甲的贏利或得益，右上角的數(shù)字是乙的贏利或得益，現(xiàn)在都不是正數(shù)（見圖4 1）。

如果兩個(gè)囚徒都是只為自己利益打算的所謂“理性主體人”（rational agent），對(duì)策可能的結(jié)果會(huì)怎樣呢？如果乙抵賴，甲坦白，則甲可以得到寬大釋放；如果乙坦白，甲也坦白，則甲要坐3年牢，但是甲抵賴可要坐5年牢。可見對(duì)于甲來說，不管乙采取什么策略，他坦白總是比較有利的。所以兩相比較，坦白是他的全面的嚴(yán)格的優(yōu)勢(shì)策略。全面，指的是不論對(duì)方采取哪種策略，我的這個(gè)策略總顯示優(yōu)勢(shì)：對(duì)方坦白，我坦白比抵賴好；對(duì)方抵賴，也是我坦白比抵賴好。嚴(yán)格，指的是這個(gè)優(yōu)勢(shì)策略的結(jié)局確實(shí)要好一些：對(duì)方坦白，我坦白得可以得－3，確實(shí)比抵賴得－5好；對(duì)方抵賴，我坦白得0，也確實(shí)比抵賴得－1好。這里，嚴(yán)格是說：－3不僅僅是不差于－5，而且要嚴(yán)格好于－5;0不僅是不差于－1，而且是嚴(yán)格好于－1。當(dāng)然，優(yōu)勝與劣勢(shì)是比較而言的。在這個(gè)博弈中，既然坦白是嚴(yán)格優(yōu)勢(shì)策略，那么抵賴就是相應(yīng)的嚴(yán)格劣勢(shì)策略。同樣，坦白也是乙的嚴(yán)格優(yōu)勢(shì)策略，抵賴是乙的相應(yīng)的嚴(yán)格劣勢(shì)策略①。

圖4 1 囚徒困境模型

如果用“囚徒困境”模型來分析長(zhǎng)江三角洲地區(qū)各城市政府在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中所作出的各種策略（包括保護(hù)性策略和非保護(hù)性策略）對(duì)于各行政區(qū)域自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展與整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的效果，我們會(huì)看到區(qū)域地方政府利益博弈中選擇保護(hù)性與非保護(hù)性策略的不同結(jié)果（單位收益為億元，見圖42）。

圖4 2 長(zhǎng)三角市政府間博弈模型①

由于甲、乙兩個(gè)地區(qū)城市政府都是獨(dú)立的利益主體，都是追求自身利益最大化，所以在利益的博弈過程中，他們所作出的各種保護(hù)性與非保護(hù)性策略都是基于“理性主體人”的選擇，且這些選擇都是對(duì)自身發(fā)展最有利的策略。從這種博弈策略出發(fā)，甲、乙兩個(gè)地區(qū)城市政府的利益博弈過程為：如果甲、乙雙方均選擇非保護(hù)性策略，在區(qū)域內(nèi)共同協(xié)商發(fā)展，制定統(tǒng)一的政策和規(guī)則，那么甲地區(qū)城市政府可得收益12個(gè)單位的收益，乙地區(qū)城市政府可得收益10個(gè)單位的收益（雙方收益的差額取決于雙方的資源稟賦和基礎(chǔ)設(shè)施等條件）；如果甲、乙雙方均選擇保護(hù)策略，各自為政，只追求自身利益最大化，則甲、乙雙方分別得9個(gè)和7個(gè)單位的收益；如果甲方選擇非保護(hù)性策略，而乙方選擇保護(hù)性策略，則甲、乙雙方分別得6個(gè)和13個(gè)單位的收益；如果甲方選擇保護(hù)性策略，而乙方選擇非保護(hù)性策略，則甲、乙雙方分別得14個(gè)和5個(gè)單位的收益。

在行政力量依然是資源配置的重要方式，且行政干預(yù)仍然是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段的背景下，如果選擇保護(hù)性策略的成本是3個(gè)單位（選擇保護(hù)性策略所付出的代價(jià)），且一方選擇非保護(hù)性策略而另一方選擇保護(hù)性策略，同時(shí)假設(shè)選擇保護(hù)性策略的一方可以利用行政干預(yù)的手段，將對(duì)方50%的利益爭(zhēng)取過來，那么，甲地與乙地的利益博弈過程為：在甲地選擇非保護(hù)性策略而乙地區(qū)選擇保護(hù)性策略的情況下，乙地的收益為13個(gè)單位（10+12×50%－3），甲地的收益為6個(gè)單位（12－12× 50%）；同樣，如果甲地選擇保護(hù)性策略而乙地選擇非保護(hù)性策略的情況下，乙地的收益為5個(gè)單位（10－10×50%），甲地的收益為14個(gè)單位（12+10×50%－3）；如果甲、乙雙方都選擇保護(hù)性策略，則雙方都損失3個(gè)單位的收益，甲地的收益為9個(gè)單位，而乙地的收益為7個(gè)單位。

從上述甲、乙兩地的利益博弈結(jié)果，我們可以看出，如果雙方均選擇非保護(hù)性策略，則甲乙雙方所在區(qū)域的總福利是最大的，其收益總和為22個(gè)單位。但是，由于甲、乙兩地都存在選擇保護(hù)性策略的自利動(dòng)機(jī)，如果一方選擇非保護(hù)性策略，都有可能導(dǎo)致另一方選擇保護(hù)性策略的可能。在乙方選擇非保護(hù)策略的情況下，而自己選擇保護(hù)性策略，則甲地可獲得14個(gè)單位的收益，其收益要大于自己選擇非保護(hù)性策略的12個(gè)單位的收益，更要大于乙方選擇保護(hù)性策略時(shí)的6個(gè)單位的收益；同樣，在甲方選擇非保護(hù)策略的情況下，而自己選擇保護(hù)性策略，則乙方可獲得13個(gè)單位的收益，其收益要大于自己選擇非保護(hù)性策略的10個(gè)單位的收益，更要大于甲方選擇保護(hù)性策略時(shí)的7個(gè)單位的收益。

由此可見，當(dāng)甲、乙兩地政府在選擇自己的行動(dòng)時(shí)，同時(shí)也不知道對(duì)方的選擇時(shí)，雙方都會(huì)從自身利益最大化來考慮自己的選擇，從而不約而同地選擇保護(hù)性策略，雙方利益博弈的最終結(jié)果就是都采取嚴(yán)格優(yōu)勢(shì)策略，即都選擇保護(hù)性策略。然而，這種嚴(yán)格優(yōu)勢(shì)策略的最終結(jié)果卻導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域總福利的大幅下降，即收益總和只有16個(gè)單位，遠(yuǎn)小于雙方均選擇非保護(hù)性策略時(shí)整個(gè)區(qū)域的總福利——22個(gè)單位。從此角度上看，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)各城市政府如果僅從自身利益最大化角度來選擇保護(hù)性策略，可能就自身而言是最優(yōu)選擇，但對(duì)于整個(gè)區(qū)域來說，卻是最差的選擇，其結(jié)果是導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域的總福利的下降。這是長(zhǎng)江三角洲地區(qū)各城市政府在推進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，尤其是存在惡意競(jìng)爭(zhēng)時(shí)不可避免會(huì)遇到的又一“囚徒困境”。

第五節(jié) 壓力型體制理論

所謂壓力型體制，是指一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，各級(jí)政治組織（以黨委和政府為核心）把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是“一票否決”制（即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱悖坏媒o予各種先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)），所以各級(jí)組織實(shí)際上是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的①。

壓力型體制的實(shí)質(zhì)是上級(jí)組織利用行政權(quán)力給下級(jí)組織下達(dá)任務(wù)和指標(biāo)，并通過層層分解和量化的方式來推動(dòng)體制的實(shí)際運(yùn)作。然而，這些任務(wù)和指標(biāo)有的能被量化，有的不能被量化。而能量化的指標(biāo)多為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、計(jì)劃生育、社會(huì)綜合治理等技術(shù)性事物性指標(biāo)。它們不僅可以計(jì)量，而且在政績(jī)考核中占據(jù)重要地位，從而構(gòu)成了壓力很大的“硬指標(biāo)”。而那些關(guān)涉干部的作風(fēng)、態(tài)度，與群眾利益聯(lián)系緊密的約束性指標(biāo)，由于其考核內(nèi)容的主觀性而難以量化，即使可以通過一些二級(jí)指標(biāo)來量化，也由于實(shí)施成本高或地位低而難以操作或不受重視，從而構(gòu)成了約束力弱的“軟指標(biāo)”①。因此，在實(shí)際生活中，壓力型體制往往催生了政府績(jī)效評(píng)估的“硬指標(biāo)化”傾向。

從理論上講，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是一個(gè)包含“硬指標(biāo)”和“軟指標(biāo)”在內(nèi)的綜合指標(biāo)體系，不僅包括可以通過量化的方式來衡量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、收入增長(zhǎng)、社會(huì)就業(yè)率、計(jì)劃生育控制率、社會(huì)治安發(fā)案率等“硬指標(biāo)”，而且包括難以通過量化的方式來衡量的生態(tài)環(huán)境狀況、政府服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)文明意識(shí)、公民參與狀況、社會(huì)秩序與安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利水平等“軟指標(biāo)”。這種“硬指標(biāo)”與“軟指標(biāo)”在結(jié)構(gòu)上的有機(jī)平衡，是一種理想的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系配置狀況。但在壓力型體制下，這種綜合的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系被簡(jiǎn)約為以經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)或GDP增長(zhǎng)為核心、輔之以社會(huì)治安、計(jì)劃生育、社會(huì)就業(yè)率等關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的“硬指標(biāo)”，必然導(dǎo)致在實(shí)際操作過程中以經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)作為衡量一個(gè)地區(qū)或一個(gè)部門乃至其領(lǐng)導(dǎo)人工作績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致壓力型體制下政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系在結(jié)構(gòu)上的失衡狀況，即光講“硬指標(biāo)”，忽視“軟指標(biāo)”，二者不能有機(jī)統(tǒng)一。

多年來，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程在實(shí)踐中并沒有取得多大進(jìn)展的一個(gè)重要原因，就在于各行政區(qū)域的地方政府一直處在壓力型考評(píng)指標(biāo)體系下不能自拔，對(duì)于有利于區(qū)域合作的事項(xiàng)往往只能是心有余而力不足，甚至作出一些背道而馳的重大抉擇，這不能不說是一件令人遺憾的事情。

第六節(jié) 治 理 理 論

治理一詞（governance）源于拉丁文的gouvernail，原意是掌舵、引導(dǎo)和操縱①。長(zhǎng)期以來，它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。但是，自20世紀(jì)90年代以后，西方學(xué)者賦予governance以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其含義也與government相去甚遠(yuǎn)。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大權(quán)威性和代表性。“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”②治理作為一種政治管理過程，也像統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，其最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序，這是二者的共同點(diǎn)所在。治理與統(tǒng)治有兩點(diǎn)基本的區(qū)別。首先，也是本質(zhì)性的區(qū)別，就是治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。其次，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理①。

筆者曾對(duì)治理理論的基本特征作了以下概括。第一，治理的主體從一元走向多元，即從以政府為唯一治理主體的治理模式轉(zhuǎn)向以政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民為多元主體的共同參與治理模式。傳統(tǒng)上，人們通常認(rèn)為社會(huì)公共事務(wù)的治理主要由政府承擔(dān)，即治理的主體是一元的，而治理則認(rèn)為社會(huì)公共事務(wù)的治理是一個(gè)多元的、多向度的互動(dòng)過程，它由政府、市場(chǎng)、企業(yè)、市民社會(huì)、社會(huì)中介組織以及公民等多個(gè)主體來共同分擔(dān)，并由此形成一個(gè)以合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系為特征的縱橫交錯(cuò)、多向互動(dòng)的治理網(wǎng)絡(luò)體系。因此，治理意味著政治國(guó)家與公民社會(huì)的持續(xù)互動(dòng)合作過程，政府組織與非政府組織的持續(xù)互動(dòng)合作過程，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的持續(xù)互動(dòng)合作過程，強(qiáng)制與自愿的持續(xù)互動(dòng)合作過程。第二，治理的結(jié)構(gòu)從垂直型走向扁平化，即從科層制的垂直治理結(jié)構(gòu)向扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)過分強(qiáng)調(diào)等級(jí)制，權(quán)力過于集中，上下級(jí)機(jī)構(gòu)與同級(jí)職能部門之間缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)，權(quán)力運(yùn)作的向度是自下而上的，這種缺乏彈性的垂直型治理結(jié)構(gòu)不僅影響行政效率，而且大大增加行政機(jī)構(gòu)的交易成本，進(jìn)而影響到政府機(jī)構(gòu)對(duì)民眾的有效需求的及時(shí)回應(yīng)。因此，通過重新界定政府的權(quán)限范圍及其行使方式，以分權(quán)的方式重塑政府治理結(jié)構(gòu)，并借助于網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)作為對(duì)垂直型治理結(jié)構(gòu)的有效補(bǔ)充，是當(dāng)今世界各國(guó)治理結(jié)構(gòu)變遷的一大特點(diǎn)，以此來達(dá)到權(quán)力的雙向互動(dòng)以及社會(huì)主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的廣泛參與之目標(biāo)。第三，治理的運(yùn)作機(jī)制從壟斷走向競(jìng)爭(zhēng)，即在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供方面，打破政府一家獨(dú)自壟斷的局面，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行社會(huì)化與市場(chǎng)化改革，通過合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、委托、補(bǔ)助、出售、放松規(guī)制等方式，將一部分社會(huì)公共事務(wù)交由企業(yè)、非政府組織、中介組織、公民等其他主體經(jīng)營(yíng)，用企業(yè)家精神改造政府，重新確立以效率、效能、回應(yīng)性和責(zé)任性為導(dǎo)向的價(jià)值準(zhǔn)則，追求實(shí)現(xiàn)“良好治理”或“善治”之目標(biāo)①。

長(zhǎng)江三角洲地區(qū)不同層級(jí)政府之間的合作多年來難以取得突破性進(jìn)展，與人們對(duì)政府作用的認(rèn)識(shí)，尤其是對(duì)非政府組織、公民在區(qū)域政府合作中的地位和作用等的認(rèn)識(shí)存在很大的偏差，有很大的關(guān)系。一方面，要么迷信政府的作用，認(rèn)為發(fā)揮政府的干預(yù)作用，就可以包治百病，解決一切困擾長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的各種難題；另一方面，對(duì)非政府組織、公民在區(qū)域政府合作中的地位和作用等的估量存在不足，過于夸大政府的干預(yù)作用，忽視非政府組織、公民在聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)政府與企業(yè)關(guān)系、維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供公共服務(wù)、滿足社會(huì)需求等方面的重要作用。

① 王惠巖等：《政治學(xué)原理》，高等教育出版社2004年版，第103—104頁(yè)。

① 劉君德等：《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，華東師范大學(xué)出版社1996年版，第4頁(yè)。

① 田穗生等：《中國(guó)行政區(qū)劃概論》，北京大學(xué)出版社2005年版，第8—10頁(yè)。

① 參見劉君德等：《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，華東師范大學(xué)出版社1996年版，第31頁(yè)。

② 同上書，第31—32頁(yè)。

① 連玉明等：《2004中國(guó)城市報(bào)告》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第71頁(yè)。

① 連玉明等：《2004中國(guó)城市報(bào)告》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第71頁(yè)。

② 張維迎：《博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海三聯(lián)書店2004年版，第2頁(yè)。

③ 楊光斌：《政治學(xué)導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第10—11頁(yè)。

① 張維迎：《博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海三聯(lián)書店2004年版，第3頁(yè)。

① 王則柯：《新編博弈論平話》，中信出版社2003年版，第7—8頁(yè)。

① 全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》，轉(zhuǎn)引自潘小娟、張辰龍主編：《當(dāng)代西方政治學(xué)新詞典》，吉林人民出版社2001年版，第223頁(yè)。

① 榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第28頁(yè)。

① 唐海華：《“壓力型體制”與中國(guó)的政治發(fā)展》, 《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》, 2006年第1期。

① ［法］皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主——試論治理的革命》，高凌瀚譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2005年版，第4—5頁(yè)。

② 全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》，轉(zhuǎn)引自潘小娟、張辰龍主編：《當(dāng)代西方政治學(xué)新詞典》，吉林人民出版社2001年版，第223頁(yè)。

① 俞可平：《權(quán)利政治與公益政治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第143—144頁(yè)。

① 唐亞林：《長(zhǎng)三角城市政府合作體制反思》, 《探索與爭(zhēng)鳴》,2003年第8期。