第二章 大都市區(qū)的發(fā)展及大都市區(qū)城市政府合作研究述評(píng)

第一節(jié) 城市化與大都市區(qū)的發(fā)展

人類(lèi)社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的歷史性轉(zhuǎn)變，其根本動(dòng)力在于現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，而其中工業(yè)化與城市化的互動(dòng)則起到了至關(guān)重要的作用。人類(lèi)社會(huì)的工業(yè)化與城市化進(jìn)程，不僅推動(dòng)了人類(lèi)社會(huì)生產(chǎn)方式的巨大變革，更是引發(fā)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的全方位變遷，進(jìn)而推進(jìn)了人類(lèi)社會(huì)自身的進(jìn)步與發(fā)展。這種人類(lèi)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，推動(dòng)了工業(yè)化的發(fā)展；表現(xiàn)在政治領(lǐng)域，推動(dòng)了政治民主化的發(fā)展；表現(xiàn)在社會(huì)領(lǐng)域，推動(dòng)了城市化的發(fā)展；表現(xiàn)在價(jià)值觀(guān)念領(lǐng)域，推動(dòng)了理性化過(guò)程的發(fā)展①。

城市化是一個(gè)變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)為現(xiàn)代的城市社會(huì)的自然歷史過(guò)程。城市化首發(fā)于率先產(chǎn)生工業(yè)革命的英國(guó)，而后相繼出現(xiàn)在其他國(guó)家，其主要表現(xiàn)是：農(nóng)村人口不斷地向城市地區(qū)集中，城市數(shù)目增多，城市人口在該國(guó)總?cè)丝谥械谋戎夭粩嗌仙?，同時(shí)農(nóng)村生活方式向城市生活方式轉(zhuǎn)變。城市化進(jìn)程基本遵循如下規(guī)律：當(dāng)城市人口達(dá)到總?cè)丝诘?0%以上為城市化起點(diǎn)，達(dá)到20%以上即進(jìn)入快速城市化階段，到了50%左右則成為城市化國(guó)家，在此階段開(kāi)始出現(xiàn)市區(qū)向郊區(qū)擴(kuò)展的現(xiàn)象，但此后城市化仍保持一段增長(zhǎng)時(shí)期，到70%左右開(kāi)始放慢下來(lái)。也就是說(shuō)，城市化過(guò)程要經(jīng)歷發(fā)生、發(fā)展和成熟三個(gè)階段。這三個(gè)階段的基本變化規(guī)律為：發(fā)生階段變化速度緩慢，發(fā)展階段變化速度加快，成熟階段變化速度又趨緩慢，全過(guò)程呈“S”形曲線(xiàn)運(yùn)動(dòng)①。

考察世界各國(guó)城市化發(fā)展歷史進(jìn)程，可以看出，在工業(yè)革命前，由于社會(huì)生產(chǎn)力水平不高，城市發(fā)展緩慢。奴隸社會(huì)的城市僅局限于行政、軍事、宗教和手工業(yè)中心，同時(shí)城內(nèi)還留有大片耕地。封建社會(huì)的城市，商品生產(chǎn)和商品交換比較發(fā)達(dá)，交通比較便利，人口比較稠密，如歐洲的威尼斯等城市。到了18世紀(jì)，歐洲工業(yè)革命帶來(lái)了城市的迅速發(fā)展，世界各主要工業(yè)國(guó)家的城市化進(jìn)程大大加快。由于大工業(yè)城市數(shù)量的急劇增加，以及城市人口增長(zhǎng)速度的加快，形成了一批近代城市，如英國(guó)的曼徹斯特、倫敦、法國(guó)的巴黎等。自20世紀(jì)20年代后，尤其是第二次世界大戰(zhàn)后，世界各主要發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入了現(xiàn)代城市發(fā)展階段，城市人口迅速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，出現(xiàn)了許多人口超千萬(wàn)的特大城市，如紐約、倫敦、巴黎、東京等。

在現(xiàn)代城市發(fā)展階段，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)向，即從聚集階段向分散階段演變，也就是勞動(dòng)力、資本、物流、信息、技術(shù)、資源等生產(chǎn)要素向城市高度聚集狀態(tài)轉(zhuǎn)向了向大城市周邊地區(qū)或曰城市郊區(qū)轉(zhuǎn)移的狀態(tài)，這種狀況推動(dòng)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市空間結(jié)構(gòu)的變化，即在大城市周?chē)纬闪瞬煌?guī)模的城市連綿地帶——大都市區(qū)或大都市圈。按照美國(guó)預(yù)算總署（后該為美國(guó)管理與預(yù)算總署）在1910年人口統(tǒng)計(jì)中使用的概念①，大都市區(qū)（metropolitandistrict）是指人口在10萬(wàn)及10萬(wàn)以上的城市，及其周?chē)?0英里范圍內(nèi)的郊區(qū)人口或與中心城連綿不斷、人口密度達(dá)150人/平方英里的地區(qū)，均可合計(jì)為大都市區(qū)人口。具體統(tǒng)計(jì)以縣為單位，標(biāo)準(zhǔn)的大都市區(qū)，起碼擁有一個(gè)縣。少量規(guī)模較大的大都市區(qū)，可以跨越幾個(gè)縣，在這種情況下，中心城市所在的縣被稱(chēng)為中心縣。1949年，大都市區(qū)正式名稱(chēng)改為“標(biāo)準(zhǔn)大都市區(qū)”概念。1959年，“標(biāo)準(zhǔn)大都市區(qū)”改為“標(biāo)準(zhǔn)大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”（standard metropolitan statisticalarea, SMSA），它包括一個(gè)擁有5萬(wàn)人口或5萬(wàn)人口以上的中心城市，及擁有75%以上非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的郊縣。1990年，美國(guó)統(tǒng)一使用了“大都市區(qū)”，泛指所有的大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)、主要大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)和聯(lián)合大都市區(qū)。2000年，美國(guó)管理與預(yù)算總署又提出了一個(gè)全新的“核心基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)區(qū)”概念，并下設(shè)“大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”和“小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”兩大類(lèi)。

在美國(guó)，大都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段②。第一個(gè)階段為1920—1940年，在這個(gè)階段中，大都市區(qū)的規(guī)模和數(shù)量普遍增長(zhǎng)，大都市區(qū)成為“全國(guó)所有地區(qū)的主要發(fā)展模式”和社會(huì)生活的主體。1920年，美國(guó)有58個(gè)大都市區(qū)，其人口占美國(guó)總?cè)丝诘?3.9%,1940年，美國(guó)大都市區(qū)增加到140個(gè)，占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?7.6%，接近全國(guó)總?cè)丝诘囊话搿６?，大都市區(qū)在地域分布上也成為全國(guó)性的現(xiàn)象。第二個(gè)階段為1940—1990年，主要表現(xiàn)為大型大都市區(qū)的優(yōu)先增長(zhǎng)。在這50年中，大都市區(qū)數(shù)量上升到268個(gè)，其人口達(dá)2億，相當(dāng)于全國(guó)總?cè)丝诘?9.6%。其中，人口在百萬(wàn)以上的大型大都市區(qū)發(fā)展速度更快，其數(shù)量由11個(gè)增加到40個(gè)，人口由3490萬(wàn)猛增到1.329億。

20世紀(jì)60年代以后，美國(guó)出現(xiàn)了大都市連綿帶（也稱(chēng)巨大城市帶）。所謂大都市連綿帶，是指由數(shù)千英里高速公路連接的、綿延不斷的數(shù)個(gè)大都市復(fù)合體，它標(biāo)志著大都市區(qū)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)更高的層次。目前，美國(guó)公認(rèn)的大都市連綿帶有3個(gè)，分別是：東北部大西洋沿岸大都市連綿帶，以紐約為中心，北起波士頓，中經(jīng)紐黑文、紐瓦克、費(fèi)城、巴爾的摩，南至華盛頓特區(qū)，沿大西洋沿岸跨越10個(gè)州；中西部大湖區(qū)大都市連綿帶，以芝加哥為中心，東起匹茲堡、布法羅、克利夫蘭、底特律，西達(dá)圣路易斯，中有密爾沃基、哥倫布、辛辛那提，南繞五大湖呈半月形；太平洋沿岸大都市連綿帶，以舊金山和洛杉磯兩大都市區(qū)為主體，從北部的圣克拉克門(mén)托一直延伸到圣迭戈。這3大都市連綿帶的人口幾乎相當(dāng)于全國(guó)總?cè)丝诘囊话擘佟?/p>

在中國(guó)，經(jīng)過(guò)30年余的改革開(kāi)放，東南部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化進(jìn)程取得了巨大的成效，城市化率基本在50%左右，并逐漸形成了3大都市區(qū)——京津冀北大都市區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)大都市區(qū)和珠江三角洲地區(qū)大都市區(qū)。這3大都市區(qū)的總體情況見(jiàn)表21②。

表2 1我國(guó)三大都市區(qū)綜合指標(biāo)比較簡(jiǎn)表

續(xù)表

無(wú)論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市區(qū)的形成，還是中國(guó)的大都市區(qū)的形成，在實(shí)踐中都遇到一個(gè)難以解決的問(wèn)題，即隨著城市化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，人口的增多，大都市區(qū)內(nèi)各城市單位因行政轄區(qū)的分割造成了治理體系的分割，各城市單位均從自身利益出發(fā)，而對(duì)大都市區(qū)的共同事務(wù)問(wèn)題，如供水、垃圾處理、公共交通、金融等都缺乏有效的規(guī)劃與統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，使大都市區(qū)在發(fā)展過(guò)程中遇到了諸多困難。在中國(guó)，逐漸形成的三大都市區(qū)域由于區(qū)域間的行政分割，在實(shí)踐中不僅影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的步伐，妨礙了統(tǒng)一開(kāi)放的大市場(chǎng)體系的形成，而且嚴(yán)重地削弱了各級(jí)政府管理社會(huì)公共事務(wù)的能力。

第二節(jié) 大都市區(qū)城市政府合作體制研究狀況評(píng)析

隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，傳統(tǒng)的城市政府因自身行政區(qū)域管理權(quán)限的限制，所代表的利益訴求的不同以及長(zhǎng)期形成的分割的治理體系，難以獨(dú)自處理涉及大都市區(qū)各城市政府之間的共同事務(wù)。有鑒于此，加強(qiáng)大都市區(qū)不同層級(jí)城市政府之間的協(xié)調(diào)與合作，形成新的區(qū)域空間的政府治理理念，成為中外理論界和世界各國(guó)城市政府共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

針對(duì)大都市區(qū)政府分割的治理體系所帶來(lái)的政府協(xié)調(diào)與合作上的種種不便，20世紀(jì)40年代，美國(guó)學(xué)者維克托·瓊斯（VictorJones）和英國(guó)學(xué)者威廉·羅伯森（William Robson）從影響政府治理效率的角度提出了在都市區(qū)建立統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)的建議。20世紀(jì)六七十年代，國(guó)外不同學(xué)科的學(xué)者相繼從各自學(xué)科的角度對(duì)大都市政府的治理問(wèn)題提出了自己的看法：政治學(xué)家揭示了大都市區(qū)政治分治的效果和本質(zhì)（Bollens, Sonmandt1965; R.C Wood1967）；經(jīng)濟(jì)學(xué)家探討了部分大都市區(qū)提供公共服務(wù)設(shè)施的有關(guān)財(cái)政方面的問(wèn)題（Hirsh1968;Tiebout1961）；地理學(xué)家則闡述了都市區(qū)空間范圍和分治的內(nèi)涵（Cox1973; Soja1971）①。

20世紀(jì)80年代在西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起的治理理論，對(duì)傳統(tǒng)上以城市政府為唯一管理主體的城市管理模式提出了挑戰(zhàn)。該理論主張建立以城市政府、非政府組織、社會(huì)公眾等多元主體共同參與的城市治理新模式，并在大都市區(qū)治理的過(guò)程中確立大都市協(xié)管治理（metropolitan governance）的理念。另一方面，在實(shí)踐上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都市政府、都市聯(lián)合組織或都市聯(lián)盟大量涌現(xiàn)，如英國(guó)的倫敦大都市政府（都市郡），美國(guó)的各種大都市管理委員會(huì)（城市聯(lián)合協(xié)會(huì)），其中以舊金山灣區(qū)政府協(xié)會(huì)最為著名，法國(guó)的城市共同體，德國(guó)的城市區(qū)域管理組織，加拿大首府多倫多都市區(qū)等，它們?cè)诮鉀Q城市政府面臨的諸多共同問(wèn)題等方面發(fā)揮了積極的作用。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)大都市區(qū)政府合作體制或曰政府間關(guān)系或曰府際關(guān)系的分析，主要從各自學(xué)科的角度來(lái)進(jìn)行探討，并集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一是經(jīng)濟(jì)學(xué)界從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的模式、動(dòng)力及區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題。洪銀興、劉志彪等對(duì)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)耗問(wèn)題和發(fā)展的外部性問(wèn)題的原因進(jìn)行了深刻分析，指出：“從理論上說(shuō)，在中央政府的主導(dǎo)下，一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合可能要更加容易操作，所涉及的問(wèn)題也要簡(jiǎn)單得多。但從操作上說(shuō)，目前在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)建立一體化協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，受到地方政府行政邊界利益的強(qiáng)力的制約，無(wú)論是由中央政府來(lái)協(xié)調(diào)還是由地方政府之間自組織協(xié)調(diào)，都有一定的困難。目前長(zhǎng)江三角洲地區(qū)難以建立一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的格局的最根本原因，是因?yàn)樵谀壳暗牡胤秸鲗?dǎo)發(fā)展的格局中，缺乏一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的有效的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。”其根本解決之路，在于“在中央政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下，通過(guò)協(xié)調(diào)各地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，建立一個(gè)不被行政關(guān)系和壟斷力量扭曲的區(qū)域共同市場(chǎng)，使區(qū)域內(nèi)真正的市場(chǎng)主體進(jìn)行充分的、有效的、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同市場(chǎng)內(nèi)資源的高效率配置”。這種統(tǒng)一協(xié)調(diào)的有效的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和發(fā)展模式包括以下內(nèi)容：一是建設(shè)統(tǒng)一的、具體門(mén)類(lèi)的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)體系；二是建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地；三是建立大的工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目的聯(lián)合體；四是綜合性旅游金三角項(xiàng)目的建設(shè)；五是綜合交通體系的建設(shè)；六是某些制造業(yè)項(xiàng)目的分工與合作①。

第二是地理學(xué)界從行政區(qū)劃的角度，對(duì)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)二者的關(guān)系以及行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行實(shí)證研究。劉君德等認(rèn)為，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是指由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是我國(guó)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時(shí)期出現(xiàn)的具有過(guò)渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類(lèi)型。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的主要特征包括：一是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中滲透著強(qiáng)烈的地方政府經(jīng)濟(jì)行為，這表現(xiàn)為地方政府通過(guò)有效的行政直接干預(yù)來(lái)影響競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致各地競(jìng)相發(fā)展稅高利大的產(chǎn)業(yè)，重復(fù)建設(shè)、重復(fù)布局的發(fā)展態(tài)勢(shì)嚴(yán)重制約了資源的優(yōu)化配置。二是生產(chǎn)要素跨行政區(qū)流動(dòng)受到很大阻隔。這種生產(chǎn)要素跨行政區(qū)流動(dòng)受限的因素在于幾個(gè)方面：其一，各省區(qū)工業(yè)自成體系的原有基礎(chǔ)，為新時(shí)期生產(chǎn)要素的橫向流動(dòng)起到了緩解作用；其二，重復(fù)建設(shè)減弱了生產(chǎn)要素跨行政區(qū)的流動(dòng)；其三，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)呈穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)；其四，行政中心與經(jīng)濟(jì)中心的高度一致性；其五，行政區(qū)邊界經(jīng)濟(jì)的衰竭性。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展有著其特定的邏輯。首先，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的形成與歷史上地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。由于我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地域差異較大，加之過(guò)于單一、狹窄的組織，阻礙了有組織市場(chǎng)的發(fā)育，從而導(dǎo)致全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)難以形成，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈“小封閉”“大封閉”的狀態(tài)，一旦由于某種力量導(dǎo)致行政區(qū)劃界限成為區(qū)域聯(lián)系的阻隔，地方經(jīng)濟(jì)便囿于行政區(qū)域的范圍內(nèi)，呈“封閉”式運(yùn)行。其次，新中國(guó)成立后，由于我國(guó)實(shí)行的是高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在行政體制上逐漸形成以部門(mén)管理為主的管理體制。在國(guó)家實(shí)行“條條”高度集中管理的過(guò)程中，地方經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不很突出，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)往往以潛在形式存在。而一旦“條條”與“塊塊”關(guān)系的平衡點(diǎn)向“塊塊”一方略有傾斜時(shí)，就成為行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)加強(qiáng)過(guò)程。最后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)逐步瓦解，如政府職能由直接控制向間接控制為主的轉(zhuǎn)化將削弱地方政府作為投資主體的地位，市場(chǎng)體系的發(fā)育將大大增強(qiáng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)性，削弱地區(qū)經(jīng)濟(jì)的封閉性和獨(dú)立性，企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的地位確立后，投資活動(dòng)將日趨活躍，效益偏好大大增強(qiáng)，投資的區(qū)位選擇也將突破地區(qū)行政區(qū)劃界限，尤其是金融體制、投資體制、計(jì)劃體制、外貿(mào)體制等重大改革不斷深化，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的瓦解過(guò)程也必然同步展開(kāi)。當(dāng)然，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的瓦解過(guò)程將是一個(gè)長(zhǎng)期的艱難過(guò)程，其發(fā)展趨勢(shì)將逐步向以橫向系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)為主的區(qū)域經(jīng)濟(jì)過(guò)渡①。

魯勇也認(rèn)為，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”與“行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)”概念的內(nèi)涵有很大的不同：“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”主要探討國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中區(qū)位因素對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響等問(wèn)題，而“行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)”則是立足于行政區(qū)域政府的轄區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限限制，探討行政區(qū)域政府如何促進(jìn)本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與管理等問(wèn)題。這二者的劃分原則也各不一樣：“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”劃分的主要原則為國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展與地域條件可能相結(jié)合，地域經(jīng)濟(jì)專(zhuān)門(mén)化與綜合發(fā)展相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)中心與吸引范圍相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的界限盡可能與行政區(qū)域的界限相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)的歷史特點(diǎn)與遠(yuǎn)景發(fā)展相結(jié)合，國(guó)內(nèi)區(qū)域分工與國(guó)際分工相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)原則與民族原則相結(jié)合等。而“行政區(qū)域”劃分和調(diào)整主要依據(jù)的原則為區(qū)域民主管理、促進(jìn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、暢通政府行政和保證國(guó)家統(tǒng)一②。

第三是管理學(xué)界對(duì)西方大都市主要管理模式的分析與總結(jié)③。一是合力制衡的北美管理模式。該模式主要基于一種機(jī)制，在大都市政府或組織的內(nèi)部與外部達(dá)到一種分工協(xié)作和牽制平衡，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率的提高。北美模式力圖協(xié)調(diào)下列兩組關(guān)系：其一是外部政府關(guān)系，即聯(lián)邦、州和地方之間絕對(duì)分散和相對(duì)集中的關(guān)系，使聯(lián)邦政府、州和地方政府間的權(quán)利保持互相牽制和平衡，既提高政府管理社會(huì)事務(wù)的效率，又保證了國(guó)民經(jīng)濟(jì)在全球化下的綜合發(fā)展和全局平衡；其二是結(jié)成共同的發(fā)展聯(lián)盟，以換取彼此認(rèn)同的游戲規(guī)則，求得各自權(quán)力擴(kuò)張的空間，從而達(dá)到大都市行政系統(tǒng)運(yùn)作效率的最優(yōu)。顯而易見(jiàn)，在北美管理模式下的區(qū)域規(guī)劃中，公眾、私營(yíng)企業(yè)和政府之間的權(quán)力是彈性的，它們之間的關(guān)系是一種“契約式”民主。

二是主張城際結(jié)盟的歐洲模式。歐洲社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的全球化對(duì)城市化進(jìn)程產(chǎn)生了強(qiáng)烈的影響，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)主宰了城市的興衰和大都市的各項(xiàng)發(fā)展，彼此之間的聯(lián)系和交往變得日益密切。由于便捷的通信技術(shù)，城市之間傳統(tǒng)的毗鄰優(yōu)勢(shì)逐漸消失，勞動(dòng)力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城市之間的流動(dòng)加速，從而減緩了城市社會(huì)的兩極分化。這樣，一個(gè)以大都市為中心，包括中小城市在內(nèi)的較為均衡的城際網(wǎng)絡(luò)逐漸形成，成為歐洲大都市管理的主要特征。該策略以歐洲區(qū)域共同市場(chǎng)為先導(dǎo)，利用歐盟統(tǒng)一的區(qū)域政策，發(fā)揮區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化的優(yōu)勢(shì)，促使城市積極結(jié)盟與合作，推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)、政府與公眾相互關(guān)系的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而達(dá)到整合歐洲大都市整體實(shí)力，形成綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的目標(biāo)。歐洲大都市管理實(shí)踐的管理之處在于：找到一種能將政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)相結(jié)合，將各種影響因素轉(zhuǎn)換為互相促進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制，并使這種機(jī)制能夠最大限度地滿(mǎn)足基層民眾的需求，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，從而最終促進(jìn)城市的持續(xù)發(fā)展。

三是逐步分權(quán)的東亞模式。擯棄官僚層級(jí)制度，尋求市場(chǎng)和社會(huì)力量成為當(dāng)今許多亞洲國(guó)家大都市管理的主要改革動(dòng)向，如何在地方政府、私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)，甚至非政府組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)的紛紛介入下，既保持中央政府的管理能力——尤其是一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大決策方面的主管能力，又發(fā)揮各方力量的主動(dòng)性、平衡各自利益，是亞洲國(guó)家長(zhǎng)期探索和實(shí)踐的主要趨向。亞洲傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)天人合一、以德為本、兼愛(ài)交利等，因此注重群體和諧發(fā)展、強(qiáng)調(diào)國(guó)家從宏觀(guān)角度干預(yù)經(jīng)濟(jì)是亞洲傳統(tǒng)文化下的價(jià)值觀(guān)。適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)和運(yùn)用公眾參與有助于政治的透明和行政的有效。由于歷史和文化傳統(tǒng)的不同，在公眾參與方面，亞洲大都市政府多運(yùn)用各種傳媒幫助公眾理解政府的各項(xiàng)決策意圖，以讓公眾信任、支持和協(xié)助政府的各類(lèi)舉措。因此，亞洲的公眾參與更加注重強(qiáng)調(diào)公眾的集體利益而非公眾的個(gè)人自由。

近年來(lái)，以北美、西歐和東亞開(kāi)展的聲勢(shì)浩大的大都市管理運(yùn)動(dòng)為代表，世界大都市呈現(xiàn)了許多的共同改革趨勢(shì)，如將大都市政府組織中決策與行政分離，以形成制衡關(guān)系；革新組織機(jī)構(gòu)以尋求大都市政府運(yùn)作效率的提高；將公眾參與引向深入；構(gòu)建大都市層面的區(qū)域政府；革新區(qū)域內(nèi)城市群之間的合作和交流關(guān)系，等等。

此外，還有學(xué)者從行政聯(lián)合的角度對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市政府合作模式進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)借鑒其做法的利弊進(jìn)行了初步的分析：行政聯(lián)合是沒(méi)有行政隸屬關(guān)系的城市、地區(qū)政府為處理區(qū)際公共事務(wù)和加強(qiáng)橫向聯(lián)系，協(xié)調(diào)區(qū)域范圍內(nèi)利益關(guān)系而組建的正式和非正式的區(qū)際聯(lián)合組織或類(lèi)似的協(xié)調(diào)機(jī)制，是適應(yīng)城市發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和發(fā)揮規(guī)模效益并實(shí)現(xiàn)資源有效配置的一種行政行為模式，大致可以分為以下四種基本模式①。

一是組建綜合性的城市聯(lián)合政府。在歐美一些大都市地區(qū)，各自地方城市在設(shè)有自己的城市政府之外，在更大的范圍內(nèi)，還設(shè)有一個(gè)聯(lián)合政府，這種政府組織的職能是在都市區(qū)范圍內(nèi)行使類(lèi)似于地方政府的綜合職能，用來(lái)協(xié)調(diào)各城市之間的相關(guān)事務(wù)。多倫多、倫敦、曼徹斯特、巴黎等大都市區(qū)政府與自治市之間既有職能上的分工，又有雙層共管，從而形成了雙層次政府體制。都市政府職能是管理超出一個(gè)地方政府轄區(qū)的有關(guān)公共服務(wù)事務(wù)；而地方政府管理職能范圍只包括規(guī)劃、消防、治安、教育、城市衛(wèi)生、道路交通、福利與文化娛樂(lè)等。大都市政府建立后，在處理行政分割問(wèn)題方面是很有力的，尤其在交通建設(shè)、城市供水、污水排放等方面取得顯著成效。但由于這些國(guó)家地方自治的傳統(tǒng)，從大都市政府建立之始，都市政府與地方政府之間的矛盾沖突就存在，使大都市聯(lián)合政府只能是一個(gè)政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏穩(wěn)定性。如果我國(guó)借鑒這種形式，那么這類(lèi)組織要區(qū)別于真正的政府組織機(jī)構(gòu)，職責(zé)只能是管理和服務(wù)功能，不能過(guò)多干預(yù)地域和城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但其財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源要得到充分保證。

二是設(shè)置非政府性質(zhì)的城市協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一些西方國(guó)家有著根深蒂固的地方自治傳統(tǒng)，市與市之間或者與市與郡（縣）之間具有相對(duì)的獨(dú)立性，特別是跨界的城市還存在各州實(shí)施不同法律的問(wèn)題，大都會(huì)的城市群體存在許多矛盾，為了妥善處理好這個(gè)群體相互間的關(guān)系，一般每個(gè)大都會(huì)地區(qū)都設(shè)置有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在更廣泛的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各城市、郡（縣）之間的關(guān)系。以美國(guó)的堪薩斯市為例，該市連續(xù)建成區(qū)跨越8個(gè)郡（縣），內(nèi)有112個(gè)市，每個(gè)市都有各自的市政府，負(fù)責(zé)收稅和提供社區(qū)服務(wù)等等。我國(guó)當(dāng)前從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，各地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)日益擴(kuò)大和強(qiáng)化，借鑒堪薩斯市的成功經(jīng)驗(yàn)，在長(zhǎng)江三角洲各城市之間設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是現(xiàn)實(shí)和務(wù)實(shí)的選擇。在一些跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，在具體領(lǐng)域建立自主合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，消除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的摩擦，使隸屬于不同行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)單位之間的合作關(guān)系更加穩(wěn)定，以利于共同發(fā)展。

三是建立城市之間的合作組織。這種行政聯(lián)合的模式以法國(guó)的城市共同體為代表。城市共同體是法國(guó)大都市區(qū)中心城市與周邊市鎮(zhèn)的合作組織，把大都市區(qū)作為一個(gè)行政單元來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。城市共同體利用聯(lián)合的各市鎮(zhèn)授予的地方行政管理權(quán)，主持管理區(qū)域內(nèi)一些較重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，提高區(qū)域及地方行政管理的有效性，淡化狹隘的地方保護(hù)主義，推動(dòng)區(qū)域的全面發(fā)展。城市共同體的職能由兩部分組成：第一部分職能屬共同體內(nèi)部各成員市鎮(zhèn)自愿讓渡的職能，一定條件下市鎮(zhèn)有收回委托職能的權(quán)力，不同的城市共同體讓渡的職能不同；第二部分職能是源于各成員市鎮(zhèn)的法定職責(zé)包括區(qū)域空間規(guī)劃與城市開(kāi)發(fā)、住宅區(qū)規(guī)劃、城區(qū)改造與開(kāi)發(fā)、工業(yè)區(qū)及港區(qū)管理、公共住房建設(shè)、基礎(chǔ)教育、公共交通運(yùn)輸、公交線(xiàn)路的監(jiān)督管理、城市環(huán)保、公共治安以及國(guó)家級(jí)市場(chǎng)管理等。城市共同體與地方行政機(jī)關(guān)同級(jí)設(shè)置，相互之間不存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，兩者通過(guò)咨詢(xún)中介、金融工具等密切相連，城市共同體不能強(qiáng)迫各市鎮(zhèn)執(zhí)行某項(xiàng)措施。這種共同體的權(quán)能讓渡，對(duì)我國(guó)建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)合法權(quán)力來(lái)源有一定啟示。

四是建立承擔(dān)專(zhuān)門(mén)職能的地方政府。這種單一職能的地方政府以美國(guó)的特別區(qū)為代表。與日、法、英等國(guó)的特別區(qū)的不同之處是，前者主要從職能上突出特別區(qū)，后者則從地位和歷史沿革上突出該地區(qū)的特殊性。特別區(qū)是美國(guó)承擔(dān)專(zhuān)門(mén)職能的地方政府，直接受州政府的領(lǐng)導(dǎo)，在其轄區(qū)內(nèi)行使某種單一職能，以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域性公共設(shè)施和公共服務(wù)的管理。這種行政聯(lián)合模式是建立一級(jí)政府實(shí)體，與前幾種模式有所不同，是行政聯(lián)合的特例，不太適合我國(guó)借鑒。

第四是政治學(xué)和行政學(xué)界對(duì)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)政府合作體制問(wèn)題進(jìn)行探討，主要代表有林尚立、王川蘭。林尚立教授提出①：長(zhǎng)江三角洲國(guó)際化大都市圈最終還是需要一個(gè)統(tǒng)一治理系統(tǒng)，顯然這個(gè)治理系統(tǒng)是等級(jí)結(jié)構(gòu)的治理系統(tǒng)。建立這個(gè)治理體系的關(guān)鍵在于如何突破現(xiàn)有的兩省一市的行政體制框架，這其中的難點(diǎn)在于：現(xiàn)有的城市不是自治體，在行政上直接或間接隸屬于省級(jí)政府，并受省級(jí)政府的規(guī)劃與安排；而省級(jí)政府的存在，也離不開(kāi)這些城市的建設(shè)和發(fā)展。據(jù)此，他提出了從現(xiàn)有的地方管理與組織體制出發(fā)，對(duì)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)國(guó)際大都市圈建設(shè)的政府合作體制的安排可分為三個(gè)層面：第一層面，成立一個(gè)上海大行政區(qū)政府，其核心功能是代表國(guó)家協(xié)調(diào)兩省一中心市的發(fā)展，使它們成為一個(gè)有機(jī)整體；第二層面，在上海大行政區(qū)層面上，設(shè)立直屬上海大行政區(qū)政府的大都市圈城市合作發(fā)展聯(lián)盟，其核心功能是具體規(guī)劃和協(xié)調(diào)整個(gè)大都市圈的建設(shè)和發(fā)展，是大都市圈發(fā)展的決策中心，該機(jī)構(gòu)在大行政區(qū)首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)工作；第三層面，設(shè)立三個(gè)等級(jí)的城市政府：一是建立都市圈核心城市政府，即上海市政府；二是中心城市政府，這主要是城市群中心的城市政府，如南京、蘇州、杭州、寧波、溫州等城市政府；三是建立一般城市政府，這主要是城市群周邊的城市政府。這三個(gè)等級(jí)的城市政府都應(yīng)該是上海大都市圈城市合作發(fā)展聯(lián)盟的成員。這三個(gè)等級(jí)城市政府的功能是一致的，即治理城市、發(fā)展城市、推進(jìn)城市間的合作與交流。這種體制安排的最大特點(diǎn)在于三個(gè)方面：一是要求中央政府參與大都市圈的組織和建設(shè)；二是保持現(xiàn)有行政區(qū)劃架構(gòu)和行政管理體制的穩(wěn)定；三是將城市發(fā)展的規(guī)劃?rùn)?quán)和治理權(quán)分開(kāi)，將規(guī)劃?rùn)?quán)限集中到城市合作發(fā)展聯(lián)盟，但保持城市治理的自主權(quán)，前者符合大都市圈建設(shè)要求，后者符合城市自治化發(fā)展的要求。

王川蘭提出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化推動(dòng)了地方行政向區(qū)域行政的范式轉(zhuǎn)型，從長(zhǎng)江三角洲地區(qū)當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r的前提出發(fā)，借鑒西方區(qū)域治理模式，可以采取多元復(fù)合架構(gòu)中的區(qū)域行政管理體制來(lái)推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市政府合作體制的發(fā)展。其基本內(nèi)容主要包括：首先，區(qū)域行政主要表現(xiàn)為一定區(qū)域內(nèi)的兩個(gè)或兩個(gè)以上地方政府，為了促進(jìn)本地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，以區(qū)域?yàn)樽饔梅秶嗷f(xié)調(diào)合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理的一種行政管理活動(dòng)與制度安排。其次，“多元復(fù)合體制”中的“多元”是指區(qū)域行政的主體并非只有地方政府單級(jí)，而是包括了中央政府、地方政府及各類(lèi)社會(huì)組織、團(tuán)體、企業(yè)、公民等在內(nèi)的多主體化的參與者。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)一定形式的整合，逐漸形成一個(gè)府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)格局。再次，“多元復(fù)合體制”中的“復(fù)合”是指區(qū)域行政的實(shí)現(xiàn)形式并非是一個(gè)現(xiàn)成的固定不變的公式或套路，其實(shí)現(xiàn)形態(tài)必然是根據(jù)實(shí)際的需要而不斷演變與改進(jìn)，可以采取一種主要的形式也可以是幾種形式的自由組合、疊加與變化。最后，區(qū)域行政的實(shí)現(xiàn)形式可以從介于柔性協(xié)商性體制與剛性行政性體制之間進(jìn)行選擇，如專(zhuān)題項(xiàng)目式合作、區(qū)域/流域治理、區(qū)域行政專(zhuān)區(qū)、經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、城市聯(lián)盟、區(qū)域聯(lián)合政府①。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從各自的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域?qū)Υ蠖际袇^(qū)政府合作體制以及政府間關(guān)系的探討，極大地拓展了大都市區(qū)政府合作體制的研究?jī)?nèi)容和視野，同時(shí)對(duì)在實(shí)踐中推進(jìn)大都市區(qū)政府合作體制的建立與發(fā)展具有一定的指導(dǎo)與借鑒意義。

① ［美］西里爾·E·布萊克編：《比較現(xiàn)代化》，楊豫等譯，上海譯文出版社1996年版，第7頁(yè)。

① 王旭：《美國(guó)城市史》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第3頁(yè)。

① 王旭：《美國(guó)城市發(fā)展模式——從城市化到大都市區(qū)化》，清華大學(xué)出版社2006年版，第304—305頁(yè)。

② 同上書(shū)，第307頁(yè)。

① 王旭：《美國(guó)城市發(fā)展模式——從城市化到大都市區(qū)化》，清華大學(xué)出版社2006年版，第310—311頁(yè)。

② 同濟(jì)大學(xué)：“大都市圈比較研究”，內(nèi)部資料。

① 劉君德等：《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，華東師范大學(xué)出版社1996年版，第447頁(yè)。

① 洪銀興等：《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式和機(jī)制》，清華大學(xué)出版社2003年版，第7—10頁(yè)。

① 劉君德等：《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，華東師范大學(xué)出版社1996年版，第93—107頁(yè)。

② 魯勇：《行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)》，人民出版社2002年版，第3—4頁(yè)。

③ 黃儷：《國(guó)外大都市的城市管理模式比較研究》，轉(zhuǎn)引自伊繼佐主編：《城市管理與市民素質(zhì)——2002年上海社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2002年版，第68—69頁(yè)。

① 參見(jiàn)卓越、邵任薇：《當(dāng)代城市發(fā)展中的行政聯(lián)合趨向》, 《中國(guó)行政管理》, 2002年第7期。

① 參見(jiàn)林尚立：《國(guó)際大都市圈與中國(guó)現(xiàn)代制度成長(zhǎng)》，轉(zhuǎn)引自華民主編：《長(zhǎng)江邊的中國(guó)——大上海國(guó)際都市圈建設(shè)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略》，學(xué)林出版社2003年版，第366—368頁(yè)。

① 王川蘭：《多元復(fù)合體制：區(qū)域行政實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想》, 《社會(huì)科學(xué)》,2006年第4期。