第一編 長江三角洲地區城市政府合作體制創新研究

2008年12月15日—16日，在國務院2008年8月下發《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》之后的第四個月，長江三角洲地區江浙滬兩省一市主要領導座談會在寧波舉行。中共中央政治局委員、上海市市委書記俞正聲，上海市市委副書記、市長韓正，江蘇省省委書記梁保華，江蘇省省委副書記、省長羅志軍，浙江省省委書記趙洪祝，浙江省省委副書記、省長呂祖善出席會議。安徽省省委書記王金山，安徽省省委副書記、省長王三運應邀出席會議。安徽省省委、省政府主要領導應邀參與長三角主要領導座談會，標志著長三角從傳統的江浙滬兩省一市范圍拓展到江浙皖滬三省一市的新范圍，意味著長三角開始向泛長三角輻射與擴容。

在座談會上，三省一市的主要領導討論通過了《長三角地區貫徹國務院〈指導意見〉共同推進若干重要事項的意見》，商議了區域合作機制框架和新一輪重點合作專題等事項，以實現加快推進長三角地區一體化發展，保持長三角地區經濟平穩較快發展之目標。會議還提出，要共同推進重大基礎設施網絡化建設，高起點統籌交通、水運、航空、能源、信息等綜合基礎設施的無縫對接，加快形成長三角地區的“同城效應”，推進長三角地區一體化發展；要加快推進長三角地區高速鐵路網項目建設，協同推進高等級航道改造，積極推動沿海港口群建設，共同構建長三角機場體系，推動天然氣主干管網互連互通，加快推進太湖流域綜合治理，推進基礎地理空間信息共享平臺等社會信息一體化工程建設，實現互聯網交換中心互聯共享；要從區域整體出發，著力推進統籌規劃、重大改革、社會保障、“大通關”建設等方面的協調一致，更好地實現融合發展、聯動發展。此外，會議還強調，要深化區域合作，堅持政府引導、多方參與，以市場為基礎、以企業為主體，建立和完善“三級運作、統分統合、務實高效”的區域合作長效機制；要以交通、能源、信息、科技、環保、信用、社保、金融、涉外服務、工商管理為重點，深化合作課題研究；要引導和構筑一批區域合作交流平臺，不斷增強長三角地區的活力和影響①。

2010年6月，國家發展與改革委員會下發了《關于印發長江三角洲地區區域規劃的通知》。根據《長江三角洲地區區域規劃》的界定，長江三角洲地區的范圍包括上海市、江蘇省和浙江省，區域面積21.07萬平方公里。規劃以上海市和江蘇省的南京、蘇州、無錫、常州、鎮江、揚州、泰州、南通，浙江省的杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山、臺州16個城市為核心區，統籌兩省一市發展，輻射泛長三角地區。規劃期為2009—2015年，展望到2020年。此規劃是指導長三角地區未來一個時期發展改革的綱領性文件和編制相關規劃的依據。

在當年的12月底，國家發展與改革委員會在馬鞍山召開了推進“皖江示范區建設”工作座談會，蘇浙皖滬三省一市簽署共同推進皖江城市帶承接產業轉移示范區建設合作框架協議，共同推進產業轉移工作被列入“長三角地區合作與發展”重要議題。根據框架協議，三省一市將加大區域內旅游資源整合力度，鼓勵相互投資開發旅游資源，實現聯動發展，支持組合包裝旅游線路，聯合開展旅游宣傳促銷，拓展旅游路線的廣度和深度，進一步提升區域旅游資源的知名度和影響力。此外，三省一市還將加強資源開發利用，充分利用安徽省優質礦產資源優勢，加快推進區域原材料供應基地建設，繼續實施“皖電東送”工程。與此同時，三省一市還在信息互通平臺、人才交流合作等各個方面加強交流合作。推進科技要素、人力資源、信用體系、市場準入、質量互認和政府服務等方面的全面對接，建立區域內超級計算服務系統網絡，開展區域內電子商務一體化推廣應用。鼓勵區域型銀行拓展服務范圍和領域，積極推進區域信用網絡共享平臺建設；建設跨省市用工信息，社保（查詢、辦理）待遇水平信息共享平臺，推動流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續和異地就醫結算服務，鼓勵高等院校和科研院所在區域內設立分校分所，促進人力資源要素的合理流動和優化配置①。

根據框架協議，三省一市還建立工作推進機制，把共同推進產業轉移工作列入“長三角地區合作與發展”重要議題，增設“產業轉移組”，形成“10+2”格局。這一框架協議的簽訂，既標志著安徽在融入長江三角洲地區區域經濟一體化進程中邁出了新的步伐，又標志著長江三角洲地區的區域范圍從傳統上的江浙滬兩省一市拓寬為如今的滬蘇浙皖三省一市，傳統的長三角時代正式邁入如今的泛長三角時代，它也昭示著長江三角洲的區域治理戰略開始進入國家戰略層面。

實際上，早在2005年中共十六屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，就明確提出要以科學發展觀統領經濟社會發展全局，落實區域發展總體戰略，形成合理的區域發展格局，健全區域協調互動機制。珠江三角洲、長江三角洲、環渤海地區，要繼續發揮對內地經濟發展的帶動和輻射作用，加強區內城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。也就是說，在“十一五”規劃中，中央首次把以區域經濟發展為主要內容的區域規劃放在國家發展戰略的突出位置，充分說明了在全面建設小康社會進程中進一步加快區域經濟一體化進程、加強經濟社會協調發展、統籌區域治理發展的極端重要性。

長江三角洲以其雄厚的經濟實力保持著在全國的經濟中心地位，其自然條件優越，區位優勢明顯，經濟基礎良好，文化底蘊深厚。區域內擁有諸多不同層級的城市，有1個直轄市——上海，3個副省級城市——南京、杭州、寧波，12個地級城市包括江蘇省的蘇州、無錫、常州、鎮江、南通、揚州、泰州和浙江省的湖州、嘉興、紹興、舟山、臺州，還有許多縣級城市。由于先天的優勢和后天的積累，長江三角洲正成為我國新世紀經濟增長的樞紐區域之一。

但是，由于不同層級的城市政府所處行政區劃地位的不同、所代表的利益訴求的不一致以及區域經濟發展步伐的各異等因素的影響，各行政區之間產業結構雷同、生產要素流動困難、區域貿易壁壘森嚴、招商引資中的惡性競爭、生態保護上的惡意傾軋、負面競爭多于正面合作等現象日益嚴重，這種區域間的行政阻隔不僅影響了區域經濟一體化發展的步伐，妨礙了統一開放的大市場體系的形成，而且嚴重地削弱了各級政府管理社會公共事務的能力。因此，為保障長江三角洲地區的持續發展勢頭和提高區域國際競爭力，加強長江三角洲地區城市政府間合作無疑是解決問題的重要途徑之一。

隨著經濟全球化、區域經濟一體化進程的加快，區域協調發展問題引起了學術界和決策層的廣泛關注。在行政力量依然是資源配置重要方式的當今中國，基于一體化要求而形成的各個經濟區域，應該采取什么樣的政府合作體制才能有利于區域經濟一體化的發展？長江三角洲地區各城市政府在政府合作體制的構建方面存在哪些可資借鑒的經驗與教訓？在現有的文化、制度背景下，長江三角洲地區城市政府的行為模式怎樣才能更好地適應經濟空間地域形態日益網絡化的趨勢？構建跨區域政府合作組織形式能否在我國單一制國家結構形式背景下行得通，并對其產生什么樣的影響？基于區域經濟一體化的長江三角洲地區城市政府合作體制包括哪些內容？區域經濟一體化的發展趨勢將對中國的中央與地方的關系模式產生什么樣的重大影響？等等。對這些問題的探討，是研究長江三角洲地區城市政府合作體制應有的題中之意。

第一章 長江三角洲地區城市政府合作需要澄清的兩個基礎性命題

第一節 城市政府合作在多大程度上推動了長江三角洲區域經濟的高速發展

關于長江三角洲區域經濟高速發展的描述，學界往往從兩個不同的角度論述了其重要性：一是改革開放以來長江三角洲地區兩省一市利用其占全國2%左右的陸地面積、10%左右的人口所創造的國內生產總值，占全國國內生產總值的比重不斷提升，對全國經濟增長的貢獻越來越大。1978年，長江三角洲地區兩省一市國內生產總值為645.77億元，占全國GDP3624.1億元的17.82%，到2000年，該地區國內生產總值增加到19170.22億元，占全國GDP89403.6億元的21.44%，占全國國內生產總值的比重增加了3.6個百分點①。到2004年，長江三角洲地區兩省一市國內生產總值更是增加到34096.43億元，占全國GDP136584.3億元的24.96%①，如表1 1所示。

表1 1 1978—2004年長江三角洲地區國內生產總值占全國的比重

資料來源：《新中國五十年統計資料匯編》，中國統計出版社1999年版，轉引自洪銀興等：《長江三角洲地區經濟發展的模式和機制》，清華大學出版社2003年版，第7頁。中華人民共和國統計局編：《2003年中國統計年鑒》《2005年中國統計年鑒》，中國統計出版社2003年版、2005年版。

二是按照法國地理學家戈特曼關于“大都市圈”的定義，長江三角洲地區正在成長為繼紐約大都市圈、北美五大湖大都市圈、東京大都市圈、巴黎大都市圈、倫敦大都市圈五大都市圈后的第六大都市圈。長江三角洲都市圈的成長和最終形成將會發揮其高度的集聚效應和強大的輻射能力，它對中國經濟的發展將起到至關重要的推動作用。從世界經濟社會的發展進程看，大都市圈的形成與發展，是戰后全球城市化進程的集中體現，是在現代交通、通訊條件下人口、資金、物資、技術、信息高度集聚的必然結果，也是經濟全球化和區域經濟一體化背景下城市化發展的大趨勢。

然而，從這兩個不同角度對長江三角洲區域經濟高速發展的描述，并不能有效回答城市政府合作到底在多大程度上推動了長江三角洲地區經濟高速發展這一重要命題。換句話說，沒有任何可供驗證的實證資料來證明這一命題。更讓人感到不可思議的是，關于長江三角洲地區區域經濟高速發展的動因的分析，更是忽視了這一地區在建國后由于中國國家發展戰略的變遷而累積下來的雄厚資本的作用力，如產業結構基礎、資本與人才優勢、優越的自然地理區位等，以及由市場經濟這一自然歷史過程而推動的經濟社會發展格局所產生的強大推動力。

第二節 城市政府合作解決了多少有關長江三角洲地區經濟一體化的重要議題

1982年12月22日國務院發出了成立上海經濟區規劃辦公室的通知，決定上海經濟區以上海為中心，包括蘇州、無錫、常州、南通和杭州、嘉興、湖州、寧波（后來又增加紹興）等城市。上海經濟區的范圍為10個市、55個縣。全區土地面積74000平方公里，為全國土地面積的0.77%，人口5059萬人，為全國總人口的5%。按照國務院的要求，上海經濟區規劃辦公室的任務是制訂經濟區內的經濟、社會發展規劃，協調區內部門之間、地方之間和部門與地方之間的關系。區內的城市和企業都不改變行政隸屬關系①。而今，上海經濟區早已壽終正寢，但由上海經濟區而肇發的長江三角洲區域經濟一體化進程正在高歌猛進。

然而，由經濟區與行政區不一致、區域內各政府間關系的調適等引發的區域內各種矛盾和問題，在實踐中嚴重阻礙了長江三角洲區域經濟一體化發展進程。如果我們將30多年前成立上海經濟區所要解決的影響區域經濟一體化進程的有關重要議題（見表1 2）作一簡單梳理，并將其與30年后的今天長江三角洲區域經濟一體化所要解決的重要議題（見表1 3）作一個對比，我們就會發現兩個不同階段有關區域經濟一體化的重要議題呈現高度的雷同或驚人的相似，也就是說，30多年過去了，我們仍然在討論這些相同或相似的議題，還在原地踏步。盡管在有些方面可能取得了一些進展，但總的方面進展不大，而且涉及政府合作這一深層次的體制性問題至今尚未得到根本性解決，甚至在有些方面還存在倒退的傾向，如長江三角洲地區港口建設問題。

表1 2 1982年10月7日—1984年8月31日上海經濟區擬解決的有關重要議題

續表

續表

資料來源：《上海經濟區大事記（1982年10月7日—1984年8月31日）》。世界經濟導報、上海經濟區研究會編：《上海經濟區的建立與發展》，中國展望出版社1984年版。

表1 3 1992—2005年10月長江三角洲區域一體化擬解決的有關重要議題

續表

資料來源：馬斌：《長江三角洲地區一體化與區域政府合作機制的構建》, 《經濟前沿》,2004年第10期；《長江三角洲地區區域規劃開始編制 涵蓋江浙滬16個城市》, 《新聞晨報》,2005年10月23日。

盡管浙江、江蘇與上海兩省一市的有關港口管理部門召開了多次聯席協調會議，甚至在1983年12月9日，國家計委、交通部、上海經濟區規劃辦公室聯合舉行了上海新港選址可行性研究報告審查會，會議通過以羅涇港為新港選址，并上報國家計委，但是這一設想并沒有最終實現，港口建設爭奪戰自此愈演愈烈，并形成了今天的紛爭依然之局面。

① 《長三角地區主要領導座談會在甬舉行 俞正聲等出席》, 《文匯報》,2008年12月17日。

① 《滬蘇浙皖共同給力產業轉移 未來暢游三省一市更方便》, 《江淮晨報》, 2010年12月27日。

① 洪銀興等：《長江三角洲地區經濟發展的模式和機制》，清華大學出版社2003年版，第7頁。

① 中華人民共和國統計局編：《2005年中國統計年鑒》，中國統計出版社2005年版。

① 世界經濟導報、上海經濟區研究會編：《上海經濟區的建立與發展》，中國展望出版社1984年版，第1—8頁。