第一編 長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制創(chuàng)新研究

2008年12月15日—16日，在國務(wù)院2008年8月下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》之后的第四個月，長江三角洲地區(qū)江浙滬兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會在寧波舉行。中共中央政治局委員、上海市市委書記俞正聲，上海市市委副書記、市長韓正，江蘇省省委書記梁保華，江蘇省省委副書記、省長羅志軍，浙江省省委書記趙洪祝，浙江省省委副書記、省長呂祖善出席會議。安徽省省委書記王金山，安徽省省委副書記、省長王三運(yùn)應(yīng)邀出席會議。安徽省省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)邀參與長三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會，標(biāo)志著長三角從傳統(tǒng)的江浙滬兩省一市范圍拓展到江浙皖滬三省一市的新范圍，意味著長三角開始向泛長三角輻射與擴(kuò)容。

在座談會上，三省一市的主要領(lǐng)導(dǎo)討論通過了《長三角地區(qū)貫徹國務(wù)院〈指導(dǎo)意見〉共同推進(jìn)若干重要事項(xiàng)的意見》，商議了區(qū)域合作機(jī)制框架和新一輪重點(diǎn)合作專題等事項(xiàng)，以實(shí)現(xiàn)加快推進(jìn)長三角地區(qū)一體化發(fā)展，保持長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展之目標(biāo)。會議還提出，要共同推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，高起點(diǎn)統(tǒng)籌交通、水運(yùn)、航空、能源、信息等綜合基礎(chǔ)設(shè)施的無縫對接，加快形成長三角地區(qū)的“同城效應(yīng)”，推進(jìn)長三角地區(qū)一體化發(fā)展；要加快推進(jìn)長三角地區(qū)高速鐵路網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，協(xié)同推進(jìn)高等級航道改造，積極推動沿海港口群建設(shè)，共同構(gòu)建長三角機(jī)場體系，推動天然氣主干管網(wǎng)互連互通，加快推進(jìn)太湖流域綜合治理，推進(jìn)基礎(chǔ)地理空間信息共享平臺等社會信息一體化工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)交換中心互聯(lián)共享；要從區(qū)域整體出發(fā)，著力推進(jìn)統(tǒng)籌規(guī)劃、重大改革、社會保障、“大通關(guān)”建設(shè)等方面的協(xié)調(diào)一致，更好地實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展。此外，會議還強(qiáng)調(diào)，要深化區(qū)域合作，堅持政府引導(dǎo)、多方參與，以市場為基礎(chǔ)、以企業(yè)為主體，建立和完善“三級運(yùn)作、統(tǒng)分統(tǒng)合、務(wù)實(shí)高效”的區(qū)域合作長效機(jī)制；要以交通、能源、信息、科技、環(huán)保、信用、社保、金融、涉外服務(wù)、工商管理為重點(diǎn)，深化合作課題研究；要引導(dǎo)和構(gòu)筑一批區(qū)域合作交流平臺，不斷增強(qiáng)長三角地區(qū)的活力和影響①。

2010年6月，國家發(fā)展與改革委員會下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的通知》。根據(jù)《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的界定，長江三角洲地區(qū)的范圍包括上海市、江蘇省和浙江省，區(qū)域面積21.07萬平方公里。規(guī)劃以上海市和江蘇省的南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、南通，浙江省的杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山、臺州16個城市為核心區(qū)，統(tǒng)籌兩省一市發(fā)展，輻射泛長三角地區(qū)。規(guī)劃期為2009—2015年，展望到2020年。此規(guī)劃是指導(dǎo)長三角地區(qū)未來一個時期發(fā)展改革的綱領(lǐng)性文件和編制相關(guān)規(guī)劃的依據(jù)。

在當(dāng)年的12月底，國家發(fā)展與改革委員會在馬鞍山召開了推進(jìn)“皖江示范區(qū)建設(shè)”工作座談會，蘇浙皖滬三省一市簽署共同推進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)合作框架協(xié)議，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作被列入“長三角地區(qū)合作與發(fā)展”重要議題。根據(jù)框架協(xié)議，三省一市將加大區(qū)域內(nèi)旅游資源整合力度，鼓勵相互投資開發(fā)旅游資源，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展，支持組合包裝旅游線路，聯(lián)合開展旅游宣傳促銷，拓展旅游路線的廣度和深度，進(jìn)一步提升區(qū)域旅游資源的知名度和影響力。此外，三省一市還將加強(qiáng)資源開發(fā)利用，充分利用安徽省優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，加快推進(jìn)區(qū)域原材料供應(yīng)基地建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施“皖電東送”工程。與此同時，三省一市還在信息互通平臺、人才交流合作等各個方面加強(qiáng)交流合作。推進(jìn)科技要素、人力資源、信用體系、市場準(zhǔn)入、質(zhì)量互認(rèn)和政府服務(wù)等方面的全面對接，建立區(qū)域內(nèi)超級計算服務(wù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，開展區(qū)域內(nèi)電子商務(wù)一體化推廣應(yīng)用。鼓勵區(qū)域型銀行拓展服務(wù)范圍和領(lǐng)域，積極推進(jìn)區(qū)域信用網(wǎng)絡(luò)共享平臺建設(shè)；建設(shè)跨省市用工信息，社保（查詢、辦理）待遇水平信息共享平臺，推動流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地就醫(yī)結(jié)算服務(wù)，鼓勵高等院校和科研院所在區(qū)域內(nèi)設(shè)立分校分所，促進(jìn)人力資源要素的合理流動和優(yōu)化配置①。

根據(jù)框架協(xié)議，三省一市還建立工作推進(jìn)機(jī)制，把共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作列入“長三角地區(qū)合作與發(fā)展”重要議題，增設(shè)“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移組”，形成“10+2”格局。這一框架協(xié)議的簽訂，既標(biāo)志著安徽在融入長江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中邁出了新的步伐，又標(biāo)志著長江三角洲地區(qū)的區(qū)域范圍從傳統(tǒng)上的江浙滬兩省一市拓寬為如今的滬蘇浙皖三省一市，傳統(tǒng)的長三角時代正式邁入如今的泛長三角時代，它也昭示著長江三角洲的區(qū)域治理戰(zhàn)略開始進(jìn)入國家戰(zhàn)略層面。

實(shí)際上，早在2005年中共十六屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，就明確提出要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局，健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機(jī)制。珠江三角洲、長江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)，要繼續(xù)發(fā)揮對內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動和輻射作用，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競爭力。也就是說，在“十一五”規(guī)劃中，中央首次把以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的區(qū)域規(guī)劃放在國家發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，充分說明了在全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中進(jìn)一步加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域治理發(fā)展的極端重要性。

長江三角洲以其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力保持著在全國的經(jīng)濟(jì)中心地位，其自然條件優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢明顯，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好，文化底蘊(yùn)深厚。區(qū)域內(nèi)擁有諸多不同層級的城市，有1個直轄市——上海，3個副省級城市——南京、杭州、寧波，12個地級城市包括江蘇省的蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南通、揚(yáng)州、泰州和浙江省的湖州、嘉興、紹興、舟山、臺州，還有許多縣級城市。由于先天的優(yōu)勢和后天的積累，長江三角洲正成為我國新世紀(jì)經(jīng)濟(jì)增長的樞紐區(qū)域之一。

但是，由于不同層級的城市政府所處行政區(qū)劃地位的不同、所代表的利益訴求的不一致以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的各異等因素的影響，各行政區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、生產(chǎn)要素流動困難、區(qū)域貿(mào)易壁壘森嚴(yán)、招商引資中的惡性競爭、生態(tài)保護(hù)上的惡意傾軋、負(fù)面競爭多于正面合作等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，這種區(qū)域間的行政阻隔不僅影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的步伐，妨礙了統(tǒng)一開放的大市場體系的形成，而且嚴(yán)重地削弱了各級政府管理社會公共事務(wù)的能力。因此，為保障長江三角洲地區(qū)的持續(xù)發(fā)展勢頭和提高區(qū)域國際競爭力，加強(qiáng)長江三角洲地區(qū)城市政府間合作無疑是解決問題的重要途徑之一。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題引起了學(xué)術(shù)界和決策層的廣泛關(guān)注。在行政力量依然是資源配置重要方式的當(dāng)今中國，基于一體化要求而形成的各個經(jīng)濟(jì)區(qū)域，應(yīng)該采取什么樣的政府合作體制才能有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展？長江三角洲地區(qū)各城市政府在政府合作體制的構(gòu)建方面存在哪些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)？在現(xiàn)有的文化、制度背景下，長江三角洲地區(qū)城市政府的行為模式怎樣才能更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)空間地域形態(tài)日益網(wǎng)絡(luò)化的趨勢？構(gòu)建跨區(qū)域政府合作組織形式能否在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式背景下行得通，并對其產(chǎn)生什么樣的影響？基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制包括哪些內(nèi)容？區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢將對中國的中央與地方的關(guān)系模式產(chǎn)生什么樣的重大影響？等等。對這些問題的探討，是研究長江三角洲地區(qū)城市政府合作體制應(yīng)有的題中之意。

第一章 長江三角洲地區(qū)城市政府合作需要澄清的兩個基礎(chǔ)性命題

第一節(jié) 城市政府合作在多大程度上推動了長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展

關(guān)于長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的描述，學(xué)界往往從兩個不同的角度論述了其重要性：一是改革開放以來長江三角洲地區(qū)兩省一市利用其占全國2%左右的陸地面積、10%左右的人口所創(chuàng)造的國內(nèi)生產(chǎn)總值，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不斷提升，對全國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)越來越大。1978年，長江三角洲地區(qū)兩省一市國內(nèi)生產(chǎn)總值為645.77億元，占全國GDP3624.1億元的17.82%，到2000年，該地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值增加到19170.22億元，占全國GDP89403.6億元的21.44%，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重增加了3.6個百分點(diǎn)①。到2004年，長江三角洲地區(qū)兩省一市國內(nèi)生產(chǎn)總值更是增加到34096.43億元，占全國GDP136584.3億元的24.96%①，如表1 1所示。

表1 1 1978—2004年長江三角洲地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的比重

資料來源：《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》，中國統(tǒng)計出版社1999年版，轉(zhuǎn)引自洪銀興等：《長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式和機(jī)制》，清華大學(xué)出版社2003年版，第7頁。中華人民共和國統(tǒng)計局編：《2003年中國統(tǒng)計年鑒》《2005年中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2003年版、2005年版。

二是按照法國地理學(xué)家戈特曼關(guān)于“大都市圈”的定義，長江三角洲地區(qū)正在成長為繼紐約大都市圈、北美五大湖大都市圈、東京大都市圈、巴黎大都市圈、倫敦大都市圈五大都市圈后的第六大都市圈。長江三角洲都市圈的成長和最終形成將會發(fā)揮其高度的集聚效應(yīng)和強(qiáng)大的輻射能力，它對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將起到至關(guān)重要的推動作用。從世界經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)程看，大都市圈的形成與發(fā)展，是戰(zhàn)后全球城市化進(jìn)程的集中體現(xiàn)，是在現(xiàn)代交通、通訊條件下人口、資金、物資、技術(shù)、信息高度集聚的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下城市化發(fā)展的大趨勢。

然而，從這兩個不同角度對長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的描述，并不能有效回答城市政府合作到底在多大程度上推動了長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展這一重要命題。換句話說，沒有任何可供驗(yàn)證的實(shí)證資料來證明這一命題。更讓人感到不可思議的是，關(guān)于長江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的動因的分析，更是忽視了這一地區(qū)在建國后由于中國國家發(fā)展戰(zhàn)略的變遷而累積下來的雄厚資本的作用力，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)、資本與人才優(yōu)勢、優(yōu)越的自然地理區(qū)位等，以及由市場經(jīng)濟(jì)這一自然歷史過程而推動的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局所產(chǎn)生的強(qiáng)大推動力。

第二節(jié) 城市政府合作解決了多少有關(guān)長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的重要議題

1982年12月22日國務(wù)院發(fā)出了成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室的通知，決定上海經(jīng)濟(jì)區(qū)以上海為中心，包括蘇州、無錫、常州、南通和杭州、嘉興、湖州、寧波（后來又增加紹興）等城市。上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍為10個市、55個縣。全區(qū)土地面積74000平方公里，為全國土地面積的0.77%，人口5059萬人，為全國總?cè)丝诘?%。按照國務(wù)院的要求，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室的任務(wù)是制訂經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)部門之間、地方之間和部門與地方之間的關(guān)系。區(qū)內(nèi)的城市和企業(yè)都不改變行政隸屬關(guān)系①。而今，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)早已壽終正寢，但由上海經(jīng)濟(jì)區(qū)而肇發(fā)的長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程正在高歌猛進(jìn)。

然而，由經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)不一致、區(qū)域內(nèi)各政府間關(guān)系的調(diào)適等引發(fā)的區(qū)域內(nèi)各種矛盾和問題，在實(shí)踐中嚴(yán)重阻礙了長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程。如果我們將30多年前成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)所要解決的影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的有關(guān)重要議題（見表1 2）作一簡單梳理，并將其與30年后的今天長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所要解決的重要議題（見表1 3）作一個對比，我們就會發(fā)現(xiàn)兩個不同階段有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要議題呈現(xiàn)高度的雷同或驚人的相似，也就是說，30多年過去了，我們?nèi)匀辉谟懻撨@些相同或相似的議題，還在原地踏步。盡管在有些方面可能取得了一些進(jìn)展，但總的方面進(jìn)展不大，而且涉及政府合作這一深層次的體制性問題至今尚未得到根本性解決，甚至在有些方面還存在倒退的傾向，如長江三角洲地區(qū)港口建設(shè)問題。

表1 2 1982年10月7日—1984年8月31日上海經(jīng)濟(jì)區(qū)擬解決的有關(guān)重要議題

續(xù)表

續(xù)表

資料來源：《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)大事記（1982年10月7日—1984年8月31日）》。世界經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報、上海經(jīng)濟(jì)區(qū)研究會編：《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立與發(fā)展》，中國展望出版社1984年版。

表1 3 1992—2005年10月長江三角洲區(qū)域一體化擬解決的有關(guān)重要議題

續(xù)表

資料來源：馬斌：《長江三角洲地區(qū)一體化與區(qū)域政府合作機(jī)制的構(gòu)建》, 《經(jīng)濟(jì)前沿》,2004年第10期；《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃開始編制 涵蓋江浙滬16個城市》, 《新聞晨報》,2005年10月23日。

盡管浙江、江蘇與上海兩省一市的有關(guān)港口管理部門召開了多次聯(lián)席協(xié)調(diào)會議，甚至在1983年12月9日，國家計委、交通部、上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室聯(lián)合舉行了上海新港選址可行性研究報告審查會，會議通過以羅涇港為新港選址，并上報國家計委，但是這一設(shè)想并沒有最終實(shí)現(xiàn)，港口建設(shè)爭奪戰(zhàn)自此愈演愈烈，并形成了今天的紛爭依然之局面。

① 《長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會在甬舉行 俞正聲等出席》, 《文匯報》,2008年12月17日。

① 《滬蘇浙皖共同給力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 未來暢游三省一市更方便》, 《江淮晨報》, 2010年12月27日。

① 洪銀興等：《長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式和機(jī)制》，清華大學(xué)出版社2003年版，第7頁。

① 中華人民共和國統(tǒng)計局編：《2005年中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2005年版。

① 世界經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報、上海經(jīng)濟(jì)區(qū)研究會編：《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立與發(fā)展》，中國展望出版社1984年版，第1—8頁。