1　中國新型城鎮化發展的演進及現狀分析

1.1　中國新型城鎮化發展的歷史演進

新型城鎮化作為“新四化”戰略的重要載體，是我國在社會主義事業深入發展的過程中提出來的一個新命題和新戰略。現代意義的城市化雖然較早地產生于歐洲，但是新型城鎮化是在城鎮化基礎上發展起來的一個頗具中國特色的經濟學概念，是對小城鎮、城鎮化以及城市化概念的揚棄，是具有“城鎮化”概念的“中國化”。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》闡釋了新型城鎮化的內涵，就是“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城市綜合承載能力”。推進新型城鎮化發展無疑是我黨立足全局、著眼未來、與時俱進的重大戰略決策，也是中國現代化建設發展到一定階段中對現階段突出矛盾的一次求解。

1.1.1　新型城鎮化概念的提出

新型城鎮化來源于城鎮化及小城鎮建設，沒有城鎮化就沒有新型城鎮化。1949—1978年，我國的城市化率從10.6%提高到17.9%，同時，城市發展布局有了較大改善，城市管理水平有了較大提高，但也同時存在城鎮結構不合理、城市經濟結構失衡等問題，導致城市容納勞動力空間不足。加上20世紀70年代末出現的大批上山下鄉的知識青年回城現象，導致城市就業形勢嚴峻。改革開放初期，面對當時城市就業困難的狀況，鄧小平提出要研究兩個問題，即城市結構問題、城市里開辟新的領域的問題。1980年10月召開的全國城市規劃工作會議初步確立了我國城鎮發展的基本方針：堅定不移地控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市。改革開放期間，我國蘇南農村地區依托良好的工商業文化基礎，憑借臨近上海、毗鄰杭州的區位優勢，采取“三來一補”方式發展經濟，一批批鄉鎮拔地而起，吸引了本地農村人口“離土不離鄉，進廠不進城”前來就業，從而帶動了農村人口、農村經濟與農村社會的轉型與變遷。1983年，費孝通把這種以集體經濟和鄉鎮企業為核心、追求共同富裕的城鎮化發展道路概括為“蘇南模式”。

20世紀80年代，小城鎮的蓬勃發展是我國城鎮化的一大亮點。1984年，國務院先后放寬農民進鎮落戶限制和建制鎮設置標準，為小城鎮的發展創造了寬松的政策環境。在商品經濟發展和鄉鎮企業異軍突起的推動下，傳統的小城鎮逐步得到恢復，許多新興小城市和集鎮也在商品集散地基礎上發展起來。鄧小平指出：鄉鎮企業的發展，“解決了占農村剩余勞動力百分之五十的人的出路問題。農民不往城市跑，而是建設大批小型新型鄉鎮”，“大量農業勞動力轉到新興的城鎮和新興的中小企業，這恐怕是必由之路”。與此同時，城市經濟政策的調整和經濟體制改革的展開，特別是對外開放步伐的不斷擴大，也極大地帶動了我國大中城市特別是沿海地區城市的發展，城市化水平不斷提高。

20世紀90年代后期，小城鎮建設從一般的工作任務上升到整個經濟社會發展戰略的高度。經過改革開放20年的發展，我國經濟發展進入新的階段，總體上已經從賣方經濟轉變為買方經濟，開始出現結構性產品過剩和內需不足的情況；隨著國企改革的深入推進和農業比較收益的不斷降低，國企下崗工人和農村富余勞動力兩路就業大軍匯合，使得城市就業形勢十分嚴峻。同時，1997年爆發的亞洲金融危機也使我國經濟發展面臨嚴峻的外部形勢。在此背景下，黨中央適時地提出擴大內需的戰略決策，同時決定實施小城鎮、西部大開發和“走出去”戰略，以拓展我國經濟的發展空間。

1998年7月，李克強到河南工作開啟了城鎮化探尋新路。2000年，李克強在組織研究全省經濟社會發展第十個五年計劃時，把實施城鎮化發展戰略、帶動河南跨越式發展的問題擺在了一個十分重要的位置。2002年12月，李克強在省委經濟工作會議講話中，首次完整地提出了“加快工業化、城鎮化，推進農業現代化”的思路，要求推動數以千計的農業勞動力轉向非農產業，使數以千計的農民從農村走向城市，大幅增加農民收入，提高全省整體發展水平。

2000年6月13日，中共中央、國務院印發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》。世紀之交，我國經濟發展面臨一些突出矛盾和深層次問題，最主要的是經濟結構不合理，表現為產業結構不合理、地區發展不協調、城鎮化水平低、工農業生產技術水平落后、國民經濟整體素質不高。對此，江澤民明確提出：“發展要有新思路”。新思路的一個重要方面，就是要實行經濟結構的戰略性調整，推動兩個根本性轉變，即經濟體制從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉變；經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。江澤民認為，這是“新世紀之初我國經濟發展的大思路”。貫徹這個大思路的戰略舉措之一就是實施城鎮化戰略，以解決城鎮化滯后于工業化的突出矛盾，促進城鄉經濟協調發展。

2000年10月召開的黨的第十五屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建設》（以下簡稱《“十五”計劃建設》）提出：“我國推進城鎮化條件已漸成熟，要不失時機地實施城鎮化戰略，積極穩妥地推進城鎮化。”《“十五”計劃建議》還提出了推進城鎮化的方向：“要從各地的實際情況出發推進城鎮化，逐步形成合理的城鎮體系。注意發展城市間的經濟聯系，發揮中小城市對小城鎮發展的帶動作用”，“走出一條符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路”。“城鎮化”一詞正式被使用，這是中國在最高官方文件中首次使用“城鎮化”。時任國務院總理朱镕基特別強調：“中國的城鎮化不能照搬別國的模式，必須從自己的國情出發，積極穩妥地推進城鎮化，走有中國特色的城鎮化道路。”2001年，我國公布了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》進一步強調，“要不失時機地實施城鎮化戰略”。《綱要》指出：“推進城鎮化要以黨的十五屆五中全會精神為指導，遵循客觀規律，與經濟發展水平和市場發育程度相適應，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路，逐步形成合理的城鎮體系。”

2002年，黨的十六大進一步明確了我國推進城鎮化的根本方向，即堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走有中國特色的城鎮化道路。黨的十六大以后，城鎮化在統籌城鄉、區域協調發展中加快深入推進。2005年建設社會主義新農村的戰略任務提出之后，社會上產生了一些疑問：既然提城鎮化，為什么又要提新農村建設？新農村建設與推進城鎮化位置如何擺？黨中央明確指出：穩妥推進城鎮化和扎實推進社會主義新農村建設，是統籌城鄉發展的兩個“重要方面”，“我們推進的城鎮化，是能夠帶動農村發展的城鎮化；我們要建設的新農村，是城鎮化進程中的新農村”，強調要把兩者結合起來，使之相輔相成、相互促進，“成為我國現代化進程的雙輪驅動”。具體原則和主體形態不斷明確，成為這個時期推進城鎮化的新亮點。黨的十六屆五中全會通過的“十一五”規劃建議第一次明確提出了推進城鎮化的具體原則。

黨的十七大報告對新型城鎮化作了進一步補充：“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、合理布局、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”2007年12月，時任國家主席胡錦濤在新進中央委員、候補委員學習貫徹黨的十七大精神研討班上，將“中國特色城鎮化道路”作為構成“中國特色社會主義道路”這條“總道路”的諸多具體道路之一加以論述，充分表明了其重要地位。

2007年以來，中央數次提出要“推進以人為核心的新型城鎮化”建設，發布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，下發了“新型城鎮化綜合試點方案”，力爭到2020年全面推廣試點地區的成功經驗。這些政策實踐為我們深化新型城鎮化研究提供了現實根據。

黨的十八大報告中明確提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業化互相協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”這些政策的實踐為我們深化新型城鎮化研究提供了現實依據。

黨的十八大以來，中央根據中國經濟社會發展的形勢，從人的城鎮化、現代化角度出發，致力于“創新、協調、綠色、開放、共享”的新型城鎮發展理念，提出以人為本的新型城鎮化發展戰略與發展道路，扎實推進我國從“城鎮化”向“新型城鎮化”方向的轉型與升級。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。走“四化”同步發展道路，是全面建設中國特色社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的必然要求。推動“四化”同步發展，必須牢牢把握新時代新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的新特征，找準“四化”同步發展的著力點。新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化不是孤立的，需要相互融合、相互促進。要推進信息化與新型工業化深度融合，著力培育戰略性新興產業，大力發展智能制造和現代服務業，積極培育新產業、新業態和新商業模式，構建現代產業發展新體系。其中，特別要推進互聯網和實體經濟深度融合，加快傳統產業數字化、智能化，做大做強數字經濟，拓展經濟發展新空間。要推進信息化與城鎮化融合，實施“互聯網＋教育”“互聯網＋醫療”“互聯網＋文化”等，促進基本公共服務均等化。要推進信息化與農業現代化的融合，加快農村互聯網建設步伐，擴大光纖網、寬帶網在農村的有效覆蓋，以信息化提高農業生產智能化、經營網絡化水平。要促進新型工業化、城鎮化與農業現代化融合，堅持以工補農、以城帶鄉，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

1.1.2　新型城鎮化建設的歷史必然性

中國是世界上最大的發展中國家，也是一個社會主義經濟大國。推進新型城鎮化發展，既是我國實現現代化的關鍵之舉、深化改革的內在要求、解決“三農”問題的重要途徑、實現全面建成小康社會的歷史選擇，又是當前我國擴大內需和重塑經濟增長的主要方式，體現了歷史發展的必然性。

（1）新型城鎮化是我國實現現代化的關鍵之舉

18世紀以來，特別是工業革命以后，世界上許多國家的城鎮化都進入了加速推進階段。當前，西方發達國家的城市化率已經達到80%以上，世界城鎮化平均水平也已超過50%，全球有一半以上的人生活在城鎮。一個國家或地區隨著其社會生產力、科學技術及產業結構的不斷發展，農村人口居住地點逐漸向城鎮遷移，從事農業生產的勞動力也逐漸向城鎮第二、第三產業轉移。隨著人口向大中小城鎮轉移，城鎮在數量上不斷增加，城鎮規模也不斷擴大。

近年來，城市化成為衡量一個國家現代化程度的重要標志。改革開放以來，中國的社會經濟發展取得了舉世矚目的成就，國際競爭力和綜合國力不斷提高，人民生活水平也不斷提高。這是因為我們的社會結構首先開始變革，也就是從推進新型城鎮入手，通過破除社會領域的二元結構，來進一步激活經濟發展潛力。這是因為城鎮化是整合綜合資源并提高資源配置效率、推進打造中國經濟升級版、承載中國未來發展紅利的重大戰略平臺。

（2）新型城鎮化是深化改革的必然之路

新型城鎮化不僅僅是增長和發展戰略，實際上是一個系統改革戰略。要深化改革，推進城鎮化發展。加快新型城鎮化的發展轉型，是我國實現公平可持續發展的大戰略。因為新型城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等由“鄉”到“城”的重要轉變。就改革的具體內容而言，首先，要樹立經營城市的理念，推動農村產權制度改革，引入市場機制，盤活土地資源，實現以城建城、以城養城、以城興城。其次，要改革城市建設管理體制，健全和完善與城鎮化相適應的戶籍、社保、財稅、用地、行政管理和公共服務等管理制度，完善和落實城鎮化的各項政策保障機制、工作運行機制和協調機制，推動城鎮化健康發展。最后，要加快政府職能轉變。各級政府要加快建設服務型政府，切實把著力點放在積極服務、主動服務上來，避免走政府主導型“造城運動”道路，而應該走一條政府調控與市場機制相結合的城鎮化建設之路。

（3）新型城鎮化是解決我國“三農”問題的根本路徑

“三農”問題是事關國民經濟大局的大問題。解決“三農”問題的根本路徑就在于走中國特色的新型城鎮化道路、統籌城鄉社會經濟協調發展。新型城鎮化不僅是物質文明進步的體現，而且伴有精神文明的進步。它起源于工業化，可以促進現代化，帶動農村自然經濟轉化為城鎮社會化大生產。要解決“三農”問題，必須跳出傳統的就農業論農業、就農村論農村的局限，統籌城鄉社會經濟發展，打破城鄉分割的二元格局，實現工業與農業、城市與農村發展的良性互動與協調發展。

（4）新型城鎮化是全面建成小康社會的強力支撐

黨的十八大明確提出了全面建成小康社會的奮斗目標，就是把我國由目前較低水平的小康社會建設成一個惠及十幾億人口的，經濟、政治、文化、社會、生態文明等“五大文明”全面發展的，為實現中華民族偉大復興的“中國夢”奠定了堅實基礎的小康社會。推進新型城鎮化戰略是全面建成小康社會的重要途徑和強力支撐，也是全面建成小康社會的一項重要目標和任務。新型城鎮化的核心問題是經濟發展，以經濟發展帶動社會全面發展。當前，我國發展不平衡的最大表現是城鄉差距拉大、小康水平整體較低。城鎮化滯后、城鎮化質量不高，造成我國產業結構不合理、第三產業發展滯后，以及勞動生產率偏低、環境污染、發展難以持續等諸多問題，因此，這些問題也必須依靠推進城鎮化才能解決。

（5）新型城鎮化是當前我國經濟最大發展潛力和擴大內需的主要方式

一國的經濟增長潛力主要取決于需求的潛力、生產要素的供給和成本等，而擴大內需主要是通過擴大國內投資和國內消費帶動國民經濟增長。李克強曾指出：“中國已進入中等收入國家行列，但發展還很不平衡，中國城鄉差距量大面廣，差距就是潛力，未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。我們推進城鎮化，是要走工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的路子。要保證糧食安全，中國的糧食要立足自身，不可能靠世界市場解決，要更加注重綠色發展，加強環保節能，還要深化改革，加強社會建設，推進完善基本公共服務等。”這里充分強調了新型城鎮化是中國未來的經濟引擎，將為中國經濟增長提供中長期動力。中國城鎮化率還沒有達到與經濟發展水平相適應的高度，中國新型城鎮化有很大潛力可發掘。