第三節　新《食品安全法》的主要特點[3]

2015年4月24日，十二屆全國人大常委會十四次會議以160票贊成、1票反對、3票棄權，表決通過了新修訂的《食品安全法》，頒布實施近五年的《食品安全法》首次被修改完善。新修訂的法律共10章154條，與原法的10章104條相比，修改內容非常多，包括農藥使用、保健食品、農產品銷售、特殊醫學用途配方食品等熱點問題。人們普遍認為，修訂后的《食品安全法》將為系統解決食品安全問題提供更加嚴格的法律制度保障，并將推動我國食品安全監管水平再上新臺階。

新修訂的《食品安全法》主要有以下特點：

完善統一權威的食品安全監管制度。2013年以前，衛生、質檢、食藥監、工商、農業等不同部門在食品安全監管領域都有相應的職權，并有不同的法規和行業標準作為執法依據。2013年全國人大通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，將食品生產經營活動由原來的分段監管調整為由食藥監部門進行統一監管。為適應新的體制變化，為監管部門執法提供法律依據，新法規定：“國務院食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，負責對食品生產經營活動實施監督管理，并承擔國務院食品安全委員會的日常工作”（第5條），將原來的“ 縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任”改為“縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門和其他有關部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任”（第8條），并在法律制度上作出了相應完善。新法還補充和完善了食品安全事故調查處置機制（第102條至第108條），首次提出了縣級以上地方人民政府建立食品安全信息共享機制的要求（第6條）。這是新法以法律形式固定監管體制改革成果、完善監管制度機制的體現。

強化預防為主、風險防范的食品安全法律制度。新法進一步完善了食品安全風險監測制度（第14至第16條），明確應當開展風險評估的六種情形：1.通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品、食品添加劑、食品相關產品可能存在安全隱患的；2.為制定或者修訂食品安全國家標準提供科學依據需要進行風險評估的；3.為確定監督管理的重點領域、重點品種需要進行風險評估的；4.發現新的可能危害食品安全因素的；5.需要判斷某一因素是否構成食品安全隱患的；6.國務院衛生行政部門認為需要進行風險評估的其他情形（第18條）。建立了風險信息交流制度，規定“省級以上人民政府衛生行政、農業行政部門應當及時相互通報食品、食用農產品安全風險監測信息。國務院衛生行政、農業行政部門應當及時相互通報食品、食用農產品安全風險評估結果等信息”等（第20條）。建立了生產經營者自查制度，要求其定期自查食品安全狀況，發現有發生食品安全事故潛在風險的，立即停止生產經營并向監管部門報告（第47條）。建立了責任約談制度，規定食品生產經營者未及時采取措施消除安全隱患的，監管部門可對其負責人進行責任約談；監管部門未及時發現系統性風險、未及時消除監管區域內的食品安全隱患的，本級政府可對其主要負責人進行責任約談（第114、117條）。建立了食品安全風險分級管理制度，規定監管部門根據食品安全風險監測、評估結果等確定監管重點、方式和頻次，實施風險分級管理。加強食品安全誠信管理，規定縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門應當建立食品生產經營者食品安全信用檔案，記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處等情況，依法向社會公布并實時更新（第109、113條）。

強化依據標準監管。新法規定，食品安全國家標準由國務院衛生行政部門會同國務院食品藥品監督管理部門制定、公布（第27條）。對地方特色食品，沒有食品安全國家標準的，省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門可以制定并公布食品安全地方標準，報國務院衛生行政部門備案（第29條）。食品生產企業可以制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準（第30條）。在制定食品安全國家標準時，新法規定要依據食品安全風險評估結果并充分考慮食用農產品安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果，并將食品安全國家標準草案向社會公布，廣泛聽取食品生產經營者、消費者、有關部門等方面的意見。此外，新法還提出加快標準整合、跟蹤評價標準實施情況等要求（第32條）。

明確建立最嚴格的全過程監管制度。一是在食品生產環節，增設原料、半成品及成品檢驗等關鍵事項的控制要求，規定嬰幼兒配方食品的配方應當經國務院食品藥品監督管理部門注冊，不得以分裝方式生產嬰幼兒配方乳粉（第46、81條）。二是在食品流通環節，建立了批發企業的銷售記錄制度，強化了網絡食品交易相關主體的食品安全責任（第54、62條）。三是在餐飲服務環節，增設餐飲服務提供者的原料控制義務，強化了學校等集中用餐單位的食品安全管理（第55、57條）。四是完善食品追溯制度，細化生產經營者索證索票、進貨查驗記錄等制度，建立了食品和食用農產品全程追溯協作機制（第42條），補充和完善了食品召回制度（第63條）。五是進一步明確進出口食品管理制度，重在把好進口食品的口岸管理關（第六章）。

加強對農藥和食用農產品及食品添加劑的管理。食用農產品是食品安全的源頭，所以，農藥的管理對于保障食品安全至關重要。在農藥管理方面，新法作了更具針對性的規定，明確要求對農藥的使用實行嚴格的監管，加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農藥，推動替代產品的研發應用，鼓勵使用高效低毒低殘留的農藥，特別強調劇毒、高毒農藥不得用于瓜果、蔬菜、茶葉、中草藥材等國家規定的農作物（第49條）。規定對違法使用劇毒、高毒農藥的，除依照法律法規處罰外，可以由公安機關予以拘留（第123條）。新法還將食用農產品的市場銷售納入食品安全法的調整范圍，對批發市場的抽查檢驗、食用農產品進貨查驗記錄制度等進行了完善（第64、65條）。此外，新法還細化了食品添加劑的生產經營規范和食品相關產品的生產管理制度（第39、40、41、59、60條）。這些規定在一定程度上回應了現實情況與公眾期待。

細化了對保健食品的監督管理。 一是明確了對保健食品實行注冊與備案分類管理的方式，改變了過去單一的產品注冊制度（第76條）。二是明確了保健食品原料目錄和功能目錄的管理制度，通過制定保健食品原料目錄，明確原料用量和對應的功效，對使用符合保健食品原料目錄規定原料的產品實行備案管理。三是明確了保健食品企業應落實主體責任，生產必須符合良好生產規范，并實行定期報告等制度（第83條）。四是明確了保健食品廣告發布必須經過省級食品藥品監管部門的審查批準（第79條）。五是明確了保健食品違法行為的處罰依據。

強化了對小作坊、食品攤販、網絡食品交易第三方平臺等的監管。新《食品安全法》要求地方應該制定食品生產加工小作坊和食品攤販的管理辦法（第36條）。按照新出臺的《立法法》的規定，法律規定明確要求國家機關對專門事項作出配套具體規定的，有關國家機關應在法律實施一年內作出規定。修改后的《食品安全法》將于2015年10月1日起實施，也就是說，在2016 年10月1日之前，各個省、自治區、直轄市都要制定公布對小加工作坊和小攤販管理的具體辦法。新法還詳細地規定了網絡食品交易第三方平臺的食品安全監管責任（第62條）。

建立最嚴格的法律責任制度。一是突出民事賠償責任。規定實行首負責任制，要求接到消費者賠償請求的生產經營者應當先行賠付，不得推諉；同時完善了消費者在法定情形下可以要求10倍價款或者3倍損失的懲罰性賠償金制度（第148條）。二是加大行政處罰力度。比如，對生產經營添加藥品的食品，生產經營營養成分不符合國家標準的嬰幼兒配方乳粉，經營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產動物肉類，或者生產經營其制品等違法行為，原法規定最高可以處罰貨值金額10倍的罰款，但新法規定最高可處貨值金額30倍的罰款；對明知從事上述嚴重違法行為，仍為其提供生產場所或者向其銷售違禁物質的主體，規定了最高20萬元的罰款（第123條）；對在1年內累計3次因違反本法規定受到責令停產停業、吊銷許可證以外處罰的食品生產經營者，食品藥品監督管理部門可以責令其停產停業，直至吊銷許可證（第134條）；對被吊銷許可證的食品生產經營者及相關責任人員，自處罰決定作出之日起5年內不得申請食品生產經營許可，也不得從事食品生產經營管理工作、擔任食品生產經營企業食品安全管理人員（第135條）。三是明確了對廣告經營者、發布者發布虛假廣告的責任，規定了社會團體或者其他組織、個人進行虛假廣告宣傳的責任。新《食品安全法》規定，廣告經營者、發布者設計、制作、發布虛假食品廣告，使消費者的合法權益受到損害的，應當與食品生產經營者承擔連帶責任。社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告或者其他虛假宣傳中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，應當與食品生產經營者承擔連帶責任（第140條）。四是細化并加重對失職的地方政府負責人和食品安全監管及檢驗人員的處分，依照規定的職責逐項設定相應的法律責任，細化處分規定；增設地方政府主要負責人應當引咎辭職的情形；設置監管“高壓線”，對有瞞報、謊報重大食品安全事故等三種行為，情節嚴重的，直接給予開除處分（第142條至第146條），對因食品安全違法行為受到刑事處罰或者出具虛假檢驗報告受到開除處分的食品檢驗機構人員，規定終身禁止從事食品檢驗工作（第138條）。五是做好與刑事責任的銜接。分別規定生產經營者、監管人員、檢驗人員等主體有違法行為構成犯罪的，依法追究刑事責任（第149條）。

實行社會共治。一是明確食品行業協會的職責。食品行業協會是食品行業的專業協會，在社會共治方面應該發揮重要的作用。新法規定食品行業協會應當依照章程建立健全行業規范和獎懲機制，提供食品安全信息技術等服務，引導和督促食品生產經營者依法生產經營（第9條）。二是規定消費者協會和其他消費者組織對違反食品安全法規定，侵害消費者合法權益的行為，要依法進行社會監督（第9條）。三是規定食品安全有獎舉報制度。明確對查證屬實的舉報，應給予舉報人獎勵（第115條）。四是規范食品安全信息發布。強調監管部門應當準確、及時、客觀公布食品安全信息，鼓勵新聞媒體對食品安全違法行為進行輿論監督，同時規定有關食品安全的宣傳報道應當客觀、真實、公正，任何單位和個人不得編造、散布虛假食品安全信息（第23、118、120條）。五是增設食品安全責任保險制度。規定國家鼓勵食品生產經營企業參加食品安全責任保險（第43條）。