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第三節我國醫養結合政策存在的主要問題及其對策建議

通過對我國四級醫養結合政策現狀的研究發現，我國醫養結合政策主要存在六大問題。充分考慮我國醫養結合政策現狀、未來發展預測以及已有創新經驗，本報告提出了我國醫養結合政策未來發展的六項建議。

一主要問題

1.醫養概念缺乏清晰界定

自2013年起醫養結合相關政策陸續發布，但截至目前國家級政策尚未對醫養結合的概念做出明確界定。在學術界，不同學者對此概念的內涵和外延也有不同的界定，并沒有達成一致意見。2019年遼寧省發布的《遼寧省醫養結合促進條例（草案）（征求意見稿）》中提到，“醫養結合，是指醫療衛生和養老服務相結合，滿足老年人健康養老服務需求的供給方式（活動）”。但是對醫療衛生和養老服務的內涵和外延沒有清晰界定。因此，有必要對醫養結合概念的基本內涵和外延進行明確界定，在同一語境下達成一致，否則很難達成共識并形成清晰的工作思路，一線實踐者會走很多彎路。

2.已有政策扶持力度有待加大

當前我國的醫養結合法律法規體系尚未建立，大多數政策以“意見”“通知”“辦法”等規范性文件的形式出現，部委規章和管理條例、行政法規、法律層面的產業幾乎為空白。國家尚未出臺醫養結合專項發展規劃，缺乏規范且完整的發展標準。在培育、制定可操作性強的具體措施上還有待豐富，在土地、稅收、金融等方面的具體扶持政策和資金支持政策力度還有待加大。

3.各地政策完善度相對較低

政策完善度是對國家已出臺的專項政策落實情況或相關政策出臺情況的分析。通過對已有政策分析發現，我國的政策完善度相對較低，有176個地級市和2626個縣（市、區）的政策完善度指數為0，即53%的地級行政區劃單位和92%的縣級行政區劃單位未出臺國家84號文件、207號文件和60號文件的對應政策。

政策公開度較低可能也是政策完善度較低的一個重要原因。縣級層面僅查詢到319個縣（市、區）已發布372項相關政策，即僅有11%的縣級行政區劃單位發布了醫養結合專項政策，而且每個縣（市、區）的發布數量為1～2項。

4.政策創新力度相對較小

各地專項政策中僅48%的省級行政區劃單位、11%的地級行政區劃單位、0.8%的縣級行政區劃單位發布了相對創新的政策。其中，“實施意見或方案”“試點、示范項目”較多，占各地政策總量的57%。尤其是“實施意見或方案”的政策內容基本與國家衛生計生委辦公廳《關于印發醫養結合重點任務分工方案的通知》（國衛辦家庭發〔2016〕340號）中的各項工作任務一致。類似于黑龍江結合當地特色推出的“推進候鳥式旅游居住養老與醫療保健和中醫養生相結合”的內容較少。

5.區域協調發展政策缺失

現有政策中未查詢到與醫養結合相關的區域協同發展專項政策，個別政策內容中提及“區域協同發展”，如北京市人民政府辦公廳轉發市衛生計生委等部門《〈關于推進醫療衛生與養老服務相結合的實施意見〉的通知》（京政辦發〔2016〕54號）提出了區域協同發展，涉及京津冀三個區域。另外，我國區域經濟發展不協調，各地區政府的支持力度存在明顯的差異，也導致醫養結合發展出現了不協調性問題。

6.社區/農村專項政策缺失

社區居家和農村醫養結合相關政策缺失，相關工作是一個“短板”。現有政策中僅廣東廣州、重慶南岸區等3個地級市和4個縣（市、區）發布了社區居家、社區或居家醫養結合的相關政策，如廣州市衛生和計劃生育委員會、廣州市民政局、廣州市財政局、廣州市工業和信息化委員會《關于進一步深化社區居家養老醫養結合服務實施意見的通知》（穗衛家庭〔2018〕6號）；陜西、山西、湖北隨州、四川廣元蒼溪縣4個地區發布了農村醫養結合相關政策，如山西省衛生計生委辦公室《關于推進農村醫養結合服務工作的通知》（晉衛辦家庭發〔2017〕5號）。另外，福建三明下轄的6個縣（市、區）發布了《加強社區衛生服務機構建設做好醫養結合和分級診療工作的實施方案》。其他地區甚至國家層面暫未查詢到社區居家和農村醫養結合相關政策。

二未來發展建議

1.深入開展理論研究

針對醫養結合開展深度理論研究，爭取在理論上有所突破和發展，并在實踐中創新和完善。建議國家層面組織多方面人員，進行專題研究討論，對醫養結合的內涵和外延做出明確規定，且要具體化、清晰化，不能過于寬泛。各地政府應針對醫養結合的政策扶持情況開展深度的實證調查分析，全面了解醫養結合政策的落實情況，為政府科學決策提供可靠的支撐。構建醫養結合的信息統計制度，對醫養結合的發展狀況進行統計、分析、研究。

2.加強法律法規制定工作

在法律法規層面要加快立法的進程，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為“醫養結合”的行政決策法定程序。通過立法，對“醫養結合”的服務對象、服務標準、服務內容、服務機構資質、服務形式等做出明確規定，通過法律手段提高政策執行的質量和效率。各地方政府也要結合地方實際情況完善“醫養結合”的相關內容，不斷提升“醫養結合”的服務水平，為國家層面制定法律政策提供實踐數據。在政策制定過程中，要多聽取養老機構、醫療機構的建議，了解其不同訴求，將公眾的意愿、多數人的合理利益反映到政策的制定和完善過程中。同時，建議地方發布相關法規，因地制宜對醫養結合具體事項做出明確規定，為醫養結合發展提供法律保障。

3.加大政策公開力度

依托信息化手段，加大政策公開力度，以公開促落實、促規范、促服務。建議構建統一的“醫養結合”政策服務信息網絡平臺，無論是尋找醫養結合相關政策與資源，還是尋求線上線下的醫養結合相關服務，都能快速便捷地查找到相關信息，在平臺上“一站式”完成。同時，將各地方出臺的相關政策及時更新至平臺中，方便政策執行者了解、解決乃至反饋執行過程中出現的問題和困難。

研究制定“醫養結合”考核評估體系，強化政策的落實情況，提高政策的完善度。將落實“醫養結合”政策情況、“醫養結合”服務覆蓋率、醫療衛生機構和養老機構無縫對接程度、老年人護理服務質量、老年人滿意度等內容納入考核指標，加強績效考核。

4.加大政策創新力度

創新是歷史進步的動力、時代發展的關鍵，居我國“五大發展理念”之首。政策創新是政府提供公共服務和開展公共治理的重要手段。建議創新醫養結合政策體系，出臺系列配套政策，整合政策互融共建；在體制機制創新上求突破，堅持問題導向，圍繞制約醫養結合發展的突出矛盾和問題，大膽嘗試、勇于探索，以制度創新促進科技創新；在金融支持方面，鼓勵金融機構根據醫養結合特點，創新金融產品和金融服務，拓展多元化投融資渠道；等等。

5.強化區域協同發展

推動區域醫養結合機制建立。發揮本地優勢，推進合作，促進資源共建共享、優勢互補，實現有機融合、錯位銜接、一體化和差異化發展，促進區域協同，不斷優化醫養結合發展布局。建議由國家衛健委牽頭負責，盡快解決醫師異地執業、醫保異地結算等難題；破解跨區域老年福利和養老服務方面的身份與戶籍障礙，特別要在社會保障、養老保險、救助補貼等方面做好政策制度對接；落實養老保險跨區域轉移政策，加快社會保障一卡通建設，進一步完善醫療保險轉移接續和異地就醫服務政策措施。以京津冀為例，發布相關扶持政策，鼓勵三地通過共建養老醫療機構、推動養老院和護理院對接等方式，充分利用北京醫療資源優勢，加強三地醫療機構之間的合作，推動醫養結合機制的建立，為全國和其他區域提供示范經驗。

6.延伸至家庭和社區

除養老機構或醫療機構外，建議將醫養結合工作向家庭和社區延伸。著力補齊“短板”，加強社區居家和農村醫養結合服務設施建設，提高服務質量。發布社區居家養老醫養結合的具體政策并督促落到實處，通過實施社區醫養結合能力提升工程，在社區，依托社區衛生服務中心以及養老機構，改擴建一批醫養結合服務設施，重點是為社區失能老年人提供集中或者居家的健康養老服務；在農村，統籌鄉鎮衛生院和敬老院、村衛生室和農村幸福院等資源，統籌規劃，毗鄰建設，融合醫養結合服務。

附表1 國家級醫養結合政策一覽