第二節 各地醫養結合專項政策現狀分析

截至2020年5月31日，課題組共收集到省級、地級、縣級（不含港澳臺地區）醫養結合專項政策843項。在對三級醫養結合專項政策總體現狀進行闡述后，采用政策指數方式對政策進行了定量分析。三項指數分別為政策的完善度、創新度、力度，其中創新度包括名稱創新和時間創新。由于力度方面，僅有遼寧發布的《遼寧省醫養結合促進條例（草案）公開征求意見》為法規層面，因此重點闡述了完善度和創新度。

一 政策總體現狀

1.2014年起各地政策不斷發布

2014年開始各地醫養結合專項政策相繼發布。其中2014年查詢數量最少，為9項，最早的政策是湖北武漢江漢區發布的《關于成立江漢區醫養融合康復養老服務工作領導小組的通知》。2014～2017年呈增加趨勢，隨后數量開始減少。2016年增速最快，由2015年的34項增至165項。2017年增至最高點，為288項。截至2020年5月31日共查詢到18項。另有1項未查到發布年份，即《石家莊市醫養結合機構醫療服務基礎工作指南（試行）》。醫養結合政策發布年份和數量詳見圖2-3。

圖2-3 各地醫養結合政策發布年份和數量統計

省級層面，從2014年開始持續發布至今，共查詢到152項政策。其中2014年僅查詢到1項，為江蘇發布的《關于全面推進醫養融合發展的意見》。2016年增速最快，由2015年的4項增加至53項。隨后每年查詢到的數量有所減少。截至2020年5月31日共查詢到12項。省級醫養結合專項政策發布年份及數量如圖2-4所示。

圖2-4 省級醫養結合政策發布年份和數量統計

地級層面，從2014年開始持續發布至今，共查詢到319項政策。2014～2017年呈增加趨勢，隨后至2020年5月31日呈減少趨勢。2014年查詢到3項，其中最早一項為浙江省杭州市發布的《關于推進醫養護一體化智慧醫療服務的實施意見》（杭政辦〔2014〕8號）。2016年增速最快，由2015年的13項增加至75項。2017年查詢到的數量最多，為116項。隨后查詢到的數量呈下降趨勢。另有1項地級專項政策未查詢到發布日期，為《石家莊市醫養結合機構醫療服務基礎工作指南（試行）》。地級醫養結合專項政策發布年份及數量如圖2-5所示。

圖2-5 地級醫養結合政策發布年份和數量統計

縣級層面，從2014年開始持續發布至今，共查詢到372項政策。2014～2018年數量呈上升趨勢，隨后至2020年5月31日呈減少趨勢。2014年查詢到5項，最早一項為湖北武漢江漢區發布的《關于成立江漢區醫養融合康復養老服務工作領導小組的通知》。2017年增速最快，由2016年的35項增加至139項。2018年查詢到的數量最多，為148項。2020年查詢到1項，為浙江杭州《關于印發〈杭州市拱墅區醫養護康教結合聯盟實施方案〉的通知》（拱衛健局〔2020〕34號）?？h級醫養結合專項政策發布年份及數量如圖2-6所示。

圖2-6 縣級醫養結合政策發布年份和數量統計

2.31個省級、60%的地級、11%的縣級發布專項政策

各地發布的醫養結合專項政策涉及省級、地級、縣級三個級別。其中省級政策152項涉及31個省份（不含港澳臺）。貴州、山東、陜西查詢到政策數量最多，各10項。福建、甘肅、青海各9項，河南、內蒙古各8項。廣西、天津、西藏、重慶查詢到的政策數量最少，各1項，其他19個省份查詢到的政策數量見圖2-7。

圖2-7 省級層面各行政區劃發布政策數量統計

60%的地級行政區劃單位發布了醫養結合專項政策。地級政策319項，涉及26個省份的200個地級市。除北京、天津、上海、重慶、新疆5個省份外，其他省份均有涉及。其中浙江杭州數量最多，為7項，山東棗莊和陜西安康和西安各6項。廣西賀州和山東濟寧各5項。甘肅蘭州、廣西百色等9個地級市各4項。福建寧德、甘肅慶陽等9個地級市各3項。安徽亳州、福建漳州等45個地級市各2項。安徽安慶、福建南平、甘肅甘南州等131個市各1項。

11%的縣級行政區劃單位發布了醫養結合專項政策?？h級政策372項，涉及28個省份148個市的319個縣（市、區）。除黑龍江、新疆、西藏外其他省份均有涉及。其中福建三明大田縣最多，共4項。福建泉州泉港區、貴州黔西南州望謨縣等7個縣（市、區）各3項。安徽池州貴池區、北京朝陽區等35個縣（市、區）各2項。安徽安慶太湖縣、福建南平松溪縣、甘肅定西渭源縣等276個縣（市、區）各1項。

綜合省級、地級、縣級，各省份發布的全部政策數量差別較大。山東查詢到的政策數量最多，為105項。其次是浙江61項。河南57項。新疆、海南、寧夏、北京、上海、重慶、天津、西藏均在8項以下。其中西藏最少，僅1項，為《關于印發〈關于推進醫療衛生與養老服務相結合的實施意見〉的通知》（藏衛流管發〔2018〕203號）。詳見圖8。從行政區劃級別分析，西藏僅發布過省級政策。黑龍江和新疆僅在省級和地級層面。北京、天津、上海、重慶4個直轄市的下轄區屬于縣級行政區劃級別，因此四個直轄市僅在省級和縣級層面發布過專項政策。

圖2-8 各省份發布政策總體數量統計

四級醫養結合專項政策的首次發布次序依次為：縣級—地級—省級—國家。湖北武漢市江漢區于2014年2月13日率先在縣級層面發布《區人民政府辦公室關于成立江漢區醫養融合康復養老服務工作領導小組的通知》。地級層面首次發布為浙江杭州于2014年5月30日發布的《關于推進醫養護一體化智慧醫療服務的實施意見》（杭政辦〔2014〕8號）。省級層面是為江蘇2014年8月29日發布的《關于全面推進醫養融合發展的意見》主題。國家層面最早的專項政策發布于2015年11月18日，為國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》。

3.十大主題實施醫養結合政策

現有政策涉及十大主題，分別為醫養結合相關的實施意見或方案，試點、示范及典型經驗，規范和管理，建立聯席會議制度、領導小組、專家庫，監測或監管，財政支持，相關機構建設，服務體系和機制建設，產業或事業、其他。

“實施意見或方案”主題政策包含醫養結合（含醫養護一體化）相關工作的實施意見/方案/辦法、工作方案/意見、指導意見、若干政策、實施細則、促進辦法/條例、發展規劃等。“規范和管理”主題政策，包含服務規范/指南和管理、機構許可工作、審批登記工作、責任分工、床位認定等相關政策?！氨O測或監管”主題政策包含監測工作（含報送相關工作情況、摸底調查）、整治（含問題整改）、績效考評、考核辦法、價格服務與監管、月報告制度、調研等?！柏斦С帧敝黝}政策包含相關補助標準或辦法、崗位津貼、醫保定點或結算等?！捌渌敝黝}政策包含開展相關培訓工作、新冠肺炎相關、宣傳推廣、商業護理保險參與醫養結合工作、相關機構組織（醫養結合管理分會、醫養結合質量控制中心）等。其他主題對應政策和主題名稱一致。

“實施意見或方案”主題政策數量最多，共482項，占各地政策總數的57%。其次是“試點、示范及典型經驗”，159項，占比19%?！柏斦С帧薄跋嚓P機構建設”“服務體系和機制建設”“醫養結合產業或事業”占比最小，各1%。各主題的政策占比如圖2-9所示。

圖2-9 各主題政策數量占比

綜合十大主題政策，僅遼寧發布的《遼寧省醫養結合促進條例（草案）公開征求意見》為法規層面，其他均為地方規章或規范性文件。

二 政策完善度分析

政策完善度分析包含兩個方面，一是政策完善度指數，主要是面向政策制定環節，研究對象為政策內容，而不考慮政策的執行情況與落實成效；二是區域協同醫養結合發展情況，主要涉及京津冀、長三角、珠三角、粵港澳大灣區四個區域。

1.31個省級、47%的地級、7.7%的縣級政策相對完善

依據國家發布的三項醫養結合專項政策，通過梳理各地是否發布對應政策，最終得出各地的政策完善度。政策完善度指數指的是某地是否發布了國家三項醫養結合專項政策的對應政策，若三項對應政策都發布，則完善度指數為1；若發布了其中兩項對應政策，則完善度指數為0.67；只發布其中一項對應政策為0.33。

國家發布的三項醫養結合專項政策分別為《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》（國辦發〔2015〕84號）（以下簡稱84號文件）、《關于開展醫養結合監測工作的通知》（國衛辦家庭函〔2017〕207號）（以下簡稱207號文件）、《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》（國衛老齡發〔2019〕60號）（以下簡稱60號文件）。

若某地只發布醫養結合相關指導意見、實施意見、實施辦法等，包含名稱中含“進一步加強或推進、促進”等，且政策發布時間在60號文件發布之前，只納入并發布了84號文件的對應政策。若該地既發布了84號文件的對應政策，也發布了進一步加強或推進、促進醫養結合等相關政策，不受60號文件發布時間限制，那么該地就發布了84號文件和60號文件的對應政策。

政策完善度共涉及31個省份、157個地級市和219個縣（市、區）。從三項政策在各地的完善度來看，84號文件的完善度最高。有31個省份、154個地級市和218個縣（市、區）發布了84號文件的對應政策。有5個省份和4個地級市發布了207號文件的對應政策，分別為甘肅、貴州、河南、寧夏、青海、甘肅甘南州、廣西欽州、內蒙古赤峰、山東棗莊；縣級層面暫未查詢到相關政策。有2個省份、4個地級市和1個縣（市、區）發布了60號文件的對應政策，分別為甘肅、河北、江蘇淮安、江蘇泰州、江蘇宿遷、浙江臺州、河北石家莊辛集市。其中，除甘肅落實了60號文件外，其余均為既發布了84號文件的對應政策，也發布了進一步加強或推進、促進醫養結合等相關政策。

從各省份的政策完善度指數來看，甘肅的政策完善度指數最高，為1。其次為貴州、河北、河南、寧夏、青海、江蘇淮安、江蘇泰州、江蘇宿遷、山東棗莊、浙江臺州和河北石家莊辛集市，政策完善度指數均為0.67。另有25個省份、152個地級市、218個縣（市、區）的政策完善度指數為0.33。其余176個地級市和2626個縣（市、區）的政策完善度指數為0。各地區政策完善度指數見附表2。

2.四大區域相關協同發展政策

在各地醫養結合專項政策中，僅北京市發布的政策中提出了醫養結合區域協同發展。在醫養結合相關政策中，涉及京津冀、長三角、珠三角、粵港澳大灣區醫養結合區域協同發展。

專項政策為北京市人民政府辦公廳轉發市衛生計生委等部門《〈關于推進醫療衛生與養老服務相結合的實施意見〉的通知》（京政辦發〔2016〕54號），涉及區域協同發展的條款為“重點任務”的第十一條“促進京津冀區域醫養結合工作協同發展”，具體內容為：“發揮首都衛生、養老、中醫藥、教育、金融等領域資源優勢，組建北京醫養聯盟，調動社會力量參與醫養結合模式創新。支持本市、天津市、河北省的醫養結合機構建立合作關系，搭建交流合作平臺，強化信息互通、人員交流和技術協作。本市戶籍老年人跨區域養老發生的醫藥費用可按規定享受基本醫療保險待遇?！?/p>

在醫養結合相關政策中，北京市民政局、天津市民政局、河北省民政廳、內蒙古自治區民政廳發布的《關于印發〈京津冀區域養老服務協同發展實施方案〉的通知》（京民福發〔2017〕451號）中“支持政策”的第四條提出了京津冀區域醫養結合協同發展，具體內容為：“針對養老機構養老服務中涉及的康復、護理項目以及和北京市市屬醫院的合作指導項目，各省級民政部門要積極協調衛生計生、醫藥管理、醫保管理和人力社保部門跟進業務指導，相互配合，做好協同區域異地醫保報銷政策的對接落實，有針對性地引導北京市市屬醫院和協同發展區域養老機構中的醫療服務單位開展合作和交流，探索將養老機構中符合條件的醫療服務設施納入北京市醫保范疇，推動醫保系統對接，實現養老機構內京籍老年人醫療報銷方便快捷。”

在長三角，涉及三項政策。上海市政府發布的《關于推進健康服務業高質量發展加快建設一流醫學中心城市的若干意見》（滬府發〔2018〕25號）提出以健康醫療服務及地區建設為依托，進一步提升上海及長三角健康服務業的能力與核心競爭力。上海市人民政府發布的《關于印發〈上海市深化養老服務實施方案（2019～2022年）〉的通知》（滬府規〔2019〕26號）和杭州市拱墅區人民政府辦公室印發的《〈關于推進養老服務事業高質量發展暨打造“全域沒有圍墻的養老院”實施方案〉的通知》（拱政辦發〔2019〕14號）中提出：“在長三角三省一市之間研究老年照護需求評估、養老服務相關標準和養老護理員隊伍評價體系等的互通互認，建立養老服務優質誠信品牌互認和推介機制，建立養老機構行政處罰和失信行為的定期通報機制。”。

在珠三角，廣東省民政廳印發的《〈關于推廣廣州市社區居家養老“大配餐”經驗做法的工作方案〉的通知》（粵民函〔2018〕1117號）中“工作目標”的內容為：“到2020年底，珠三角地區每個地級市至少培育1家及以上品牌化、連鎖化、規模化助餐企業，深入推進醫養結合服務建設，實現助餐配餐服務與醫養結合、生活照料、心理慰藉、文體娛樂等居家與社區養老服務疊加融合、協同發展?！?/p>

在粵港澳大灣區，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第八章第六節提出：“鼓勵港澳與內地社會福利界加強合作，推進社會工作領域職業資格互認，加強粵港澳社工的專業培訓交流。深化養老服務合作，支持港澳投資者在珠三角九市按規定以獨資、合資或合作等方式興辦養老等社會服務機構，為港澳居民在廣東養老創造便利條件。推進醫養結合，建設一批區域性健康養老示范基地?！?/p>

三 政策創新度分析

政策創新度是從政策的創新維度構建政策指數，一方面是有且只有某地發布的政策（以下簡稱名稱創新政策）；另一方面是同一主題政策從時間上看是最早發布的并且優先國家專項政策發布的政策（以下簡稱時間創新政策），但不包含名稱創新政策?；诟鞯匕l布的醫養結合專項政策，篩選出35項名稱創新政策（其中遼寧沈陽2項）、17項時間創新政策，涉及9個省份、28個地級市、12個縣（市、區）。各地區名稱創新指數和時間創新指數見附表2。創新指數指的是某地是否出臺創新政策，出臺為1，否則為0。

1.35項名稱創新政策

名稱創新政策涉及6個省份、19個地級市、9個縣（市、區），共有35項創新內容。例如，僅安徽提出了“醫養結合養老基本術語”，發布了《關于〈醫養結合養老基本術語（征求意見稿）〉等十項地方標準征求意見的公告》；安徽宿州提出了“計劃生育特殊困難家庭醫養結合”，發布了《關于宿州市計劃生育特殊困難家庭醫養結合的實施意見》（宿政辦秘〔2017〕61號）；福建三明尤溪縣提出“社區醫養結合衛生服務站”，發布了《關于印發〈尤溪縣社區醫養結合衛生服務站基本標準（試行）〉的通知》（尤衛〔2015〕124號）；等等。其他各地區提出的創新內容見表2-3。

表2-3 各地區創新內容一覽

表2-3 各地區創新內容一覽-續表

2.17項時間創新政策

時間創新政策涉及4個省份、9個地級市、4個縣（市、區）。按省份和時間順序排列，各項創新政策如下。

安徽蕪湖于2015年7月以“基層醫療衛生機構”為主要內容發布了《關于推進基層醫療衛生機構實施醫養結合服務的通知》（衛計基衛〔2015〕22號）。安徽合肥于2016年3月以“納入醫保定點”為主要內容發布了《關于醫養結合型養老服務機構納入我市基本醫療保險定點機構范圍的試行意見》。

福建三明三元區于2015年6月以“社區衛生服務機構”為主要內容發布了《關于印發〈三元區加強社區衛生服務機構建設做好醫養結合和分級診療工作的實施方案〉的通知》（元政辦〔2015〕62號）。福建三明梅列區于2015年7月率先以“成立工作協調小組”為主要內容發布了《關于成立醫養結合工作協調小組的通知》（梅政辦〔2015〕75號）。福建于2017年2月率先以“專家庫”為主要內容發布了《關于遴選推薦省級醫養結合專家庫成員的通知》（閩衛家庭函〔2017〕51號）。

廣東深圳于2017年3月率先發布了《醫養融合服務規范（SZDB/Z 231—2017）》，國家層面則于2019年12月發布相關政策《關于印發醫養結合機構服務指南（試行）的通知》（國衛辦老齡發〔2019〕24號）。

海南?？谟?014年6月最早以“醫養結合試點”為主要內容發布了《關于印發我市開展醫養結合試點促進養老服務業發展若干辦法的通知》（海府辦〔2014〕132號）。

河北邯鄲于2016年8月率先以“聯席會議制度”為主要內容發布了《關于建立邯鄲市醫養結合局際聯席會議制度的通知》（邯政辦字〔2016〕125號）。

河南于2015年9月先于國家開展了“醫養結合監測”工作，發布了《關于報送醫養結合相關數據的緊急通知》，國家層面則于2017年發布《關于開展醫養結合監測工作的通知》（國衛辦家庭函〔2017〕207號）。

湖北武漢江漢區于2014年2月率先以“工作領導小組”為主要內容發布了《關于成立江漢區醫養融合康復養老服務工作領導小組的通知》，國家層面暫未出臺相關政策。

江蘇于2014年8月率先發布了《關于全面推進醫養融合發展的意見》，先于國家層面的84號文件發布。江蘇常州于2014年9月率先以“醫養融合服務體系建設”為主要內容發布了《關于加快醫養融合服務體系建設的實施意見》（常政發〔2014〕124號）。

陜西安康于2016年3月率先發布了醫養結合相關規劃《關于印發〈安康市醫養結合發展規劃（2016～2020年）〉的通知》（安衛計發〔2016〕13號）。陜西楊凌示范區于2017年2月以“培訓”為主要內容發布了《關于印發養老機構從業人員醫養結合素養知識培訓方案的通知》（楊管社發〔2017〕16號）。陜西于2017年12月率先以“示范典型”為主要內容發布了《關于擬列為醫養結合示范典型養老機構的公示》；國家層面則于2019年12月開始開展典型經驗征集推廣工作，發布了《關于開展醫養結合典型經驗征集推廣活動的通知》（國衛辦老齡函〔2019〕583號）。

云南西雙版納州于2017年8月以“機制建設”為主要內容發布了《關于推進醫養結合機制建設進一步落實醫療衛生機構與養老服務機構協作簽約工作的通知》（西醫養辦〔2017〕2號）。

重慶南岸區于2014年率先發布了《關于“醫養結合”養老機構管理辦法（試行）》（南民發〔2014〕226號）。

四 綜合指數分析

綜合政策完善度、名稱創新、時間創新、力度4項指數，得出各地區的綜合指數。綜合指數涉及31個省份、172個地級市和228個縣（市、區），其他未涉及的地級市和縣（市、區）的綜合指數為0。各地區綜合指數見附表2。綜合指數的計算公式為：綜合指數=（政策完善度指數+名稱創新指數+時間創新指數+力度指數）/4。其中，力度指數從立法層面構建政策指數，當某地出臺的政策為法律法規時，力度指數為1，未出臺為0。

省級層面，河南的綜合指數最高，為0.67，涉及政策完善度、名稱創新、時間創新3項指數。甘肅的綜合指數為0.50，青海的綜合指數為0.42，安徽、福建、江蘇、遼寧、內蒙古、山西、陜西7個省份的綜合指數均為0.33。貴州、河北、寧夏3個省份的綜合指數均為0.17。重慶的綜合指數為0.10。其余18個省份的綜合指數均為0.08。貴州、河北、寧夏、重慶以及其余18個省份主要是通過政策完善度獲得的綜合指數值。

地級層面，山東棗莊的綜合指數最高，為0.42。安徽蕪湖、安徽宿州、甘肅蘭州、廣東廣州等12個地級市的綜合指數均為0.33。安徽合肥、廣東深圳、海南海口等15個地級市的綜合指數均為0.25，主要是通過名稱創新或時間創新獲得的綜合指數值。江蘇淮安、江蘇泰州、江蘇宿遷和浙江臺州4個地級市的綜合指數均為0.17。其余140個地級市的綜合指數均為0.08。江蘇淮安、江蘇泰州、江蘇宿遷、浙江臺州和其余140個地級市主要是通過政策完善度獲得的綜合指數值。

縣級層面，重慶南岸區的綜合指數最高，為0.58，政策完善度、名稱創新、時間創新都有涉及。山東青島李滄區、山東濰坊安丘市的綜合指數均為0.33，主要是通過政策完善度和名稱創新獲得的綜合指數值。福建三明大田縣、福建三明梅列區、福建三明三元區等9個縣（市、區）的綜合指數均為0.25，主要是通過名稱創新或時間創新獲得的綜合指數值。河北石家莊辛集市的綜合指數為0.17。其余215個縣（市、區）的綜合指數均為0.08。河北石家莊辛集市和其余215個縣（市、區）主要是通過政策完善度獲得的綜合指數值。

綜合省級、地級、縣級層面情況，綜合指數前三名依次為河南（0.67）、重慶南岸區（0.58）、甘肅（0.50）。其中，河南在政策完善度方面出臺了84號文件和207號文件的對應政策，并獲得了名稱創新指數和時間創新指數。重慶南岸區出臺了84號文件的對應政策，并獲得了名稱創新指數和時間創新指數。甘肅的政策完善度指數為1，并獲得了名稱創新指數。