第一節 國家級醫養結合相關政策現狀分析

針對國家級醫養結合政策，本章對政策發展脈絡和政策等主要內容進行了分析。

一 政策發展脈絡分析

國家級政策分為兩大類，一類是專項政策，另一類是非專項政策。專項政策指的是政策名稱中含“醫養結合”等關鍵詞的政策。非專項政策是政策名稱中不含“醫養結合”等關鍵詞，但政策內容中包含政策這一關鍵詞。

1.自2013年起政策發布持續化

截至2020年5月31日，共查詢到93項國家級醫養結合政策。最早的政策是2013年國務院發布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》。2013～2017年呈增加趨勢，2018年數量有所減少，查詢到5項。2019年政策數量增至最高點，查詢到28項相關政策。2020年查詢到5項，涉及內容均與醫養結合機構新冠肺炎疫情防控工作相關（見附表1）。

國家級醫養結合專項政策共計15項。我國第一項醫養結合專項政策發布于2015年11月18日，即國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，自2015年開始持續發布至今。其中2016年數量最多，為6項，2019年查詢到5項，2015年、2017年、2018年、2020年截至目前各查詢到1項。

醫養結合政策和專項政策的發布年份及數量統計如圖2-1所示。

圖2-1 國家級醫養結合政策和專項政策發布年份及數量統計

2.專項政策主題發展趨精細化

自2015年開始，醫養結合專項政策相繼發布，涉及12個主題。12個主題分別為指導意見、重點任務分工、服務機構許可、遴選試點單位、確定試點單位、監測工作、機構審批登記、典型經驗征集推廣、深入推進、典型經驗名單、機構服務指南、疫情防控。醫養結合專項政策主題和政策基本信息如表2-1所示。

表2-1 醫養結合不同主題首次發布專項政策基本信息

專項政策主題日趨精細化發展。國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》兩項政策，從整體上對醫養結合做出了相關規定，其他13項政策分別從各個細分主題做出了相關規定。我國醫養結合專項政策各主題首次出現的發展脈絡如圖2-2所示。

圖2-2 我國醫養結合專項政策各主題首次出現的發展脈絡

3.非專項政策內容逐漸豐富化

現有政策關于“醫養結合”還有兩種表達方式，分別為“醫療衛生與養老服務相結合”“醫養融合”。三種表述首次出現均在正文中，即非專項政策中?！搬t療衛生與養老服務相結合”和“醫養融合”同時最早出現在《關于加快發展養老服務業的若干意見》中。在此政策中，“二、主要任務”之一為“（六）積極推進醫療衛生與養老服務相結合”，包含“推動醫養融合發展”內容。

“醫養結合”的表述首次出現在國家發改委聯合民政部、財政部等9個部門于2014年9月12日共同發布的《關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》中。在此項政策“（一）主要任務”中，提出“養老服務體系主要任務包括為老年人提供膳食供應、個人照顧、保健康復、娛樂和交通接送等日間服務的社區老年人日間照料中心，主要為失能、半失能老人提供生活照料、健康護理、康復娛樂等服務的老年養護院等專業養老服務設施，具備餐飲、清潔衛生、文化娛樂等服務的養老院和醫養結合服務設施，以及為農村老年人提供養老服務的農村養老服務設施建設”。在“（二）有關項目”中，提出“養老服務體系包括社區老年人日間照料中心、老年養護院、養老院和醫養結合服務設施、農村養老服務設施等4類項目”。

在頂層設計方面，“醫養結合”相關表述也被相關部門納入相關“十三五”規劃之中。涉及《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《民政事業發展第十三個五年規劃》等7項規劃。相關規劃基本信息和涉及內容如表2-2所示。

表2-2 醫養結合相關規劃基本信息和涉及內容

表2-2 醫養結合相關規劃基本信息和涉及內容-續表

二 政策主要內容分析

基于查詢到的醫養結合政策內容，采用內容歸類分析法，將我國醫養結合政策內容主要分為以下九大類。

1.醫養結合機構概念界定

已有政策對醫養結合機構概念進行了明確界定。醫養結合機構是指同時具備醫療衛生資質和養老服務能力的醫療機構或養老機構。[1]醫養結合機構主要為入住機構的老年人提供養老、醫療、護理、康復、輔助與心理精神支持等服務。服務項目包括但不限于：基本服務（生活照料服務、膳食服務、清潔衛生服務、洗滌服務、文化娛樂服務）、護理服務、心理精神支持服務；可根據設立醫療機構的類型與資質有所側重地提供本章所述的其他服務，如設立綜合醫院、中醫醫院的醫養結合機構應當提供老年人常見病、多發病中西醫診療、定期巡診、危重癥轉診、急診救護等服務，設立安寧療護中心的醫養結合機構應當提供安寧療護服務。[2]

2.相關政府部門責任分工

醫養結合工作由國家衛健委負責推進。2018年，《國家衛生健康委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》明確規定了醫養結合工作由國家衛健委負責推進。國家衛健委設老齡健康司，負責組織擬定醫養結合的政策、標準和規范，建立和完善老年健康服務體系。

醫養結合具體工作涉及16家單位。2016年國家衛生計生委辦公廳、民政部辦公廳《關于印發醫養結合重點任務分工方案的通知》發布了36項工作任務，涉及16家單位。其中有5家為牽頭單位（也是配合單位或負責單位），分別為國家衛計委、國家中醫藥管理局、民政部、人力資源和社會保障部、科技部。其他11家單位是為配合單位或負責單位，分別為國家發改委、教育部、財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部、新聞出版廣電總局、食藥監總局、銀監會、保監會、全國老齡辦、國家開發銀行。

各單位根據自己的職能負責對應的工作任務。國家發改委要將推動醫療衛生與養老服務相結合納入國民經濟和社會發展規劃；國家衛計委、民政部和國家發改委要做好養老機構和醫療衛生機構建設的規劃銜接，加強在規劃和審批等環節的合作，制定完善醫養結合機構及為居家老年人提供醫療衛生和養老服務的標準規范并加強監管；財政部要落實相關投入政策，積極支持醫養結合發展；人力資源和社會保障部、國家衛計委要將符合條件的醫養結合機構納入城鄉基本醫療保險定點范圍；國土資源部要切實保障醫養結合機構的土地供應；住房和城鄉建設部要統籌規劃醫養結合機構的用地布局；全國老齡辦要做好入住醫養結合機構和接受居家醫養服務老年人的合法權益保障工作；國家中醫藥管理局要研究制定中醫藥相關服務標準規范并加強監管，加強中醫藥適宜技術和服務產品推廣，加強中醫藥健康養老人才培養，做好中醫藥健康養老工作等。[3]

3.四種主要醫養結合形式

醫養結合可分為四種主要形式，分別為養老機構設立或內設醫療機構，開展醫療衛生服務；醫療機構設立養老機構或開展養老服務；養老機構與醫療機構合作；醫療衛生服務延伸至社區或家庭。

養老機構設立或內設醫療機構，開展醫療衛生服務。養老機構可根據服務需求和自身能力，按相關規定申請開辦老年病醫院、康復醫院、護理院、中醫醫院、臨終關懷機構等，也可內設醫務室或護理站，提高養老機構提供基本醫療服務的能力。養老機構內設的具備條件的醫療機構，可作為醫院（含中醫醫院）收治老年人的后期康復護理場所。執業醫師到養老機構設置的醫療機構多點執業，有相關專業特長的醫師及專業人員在養老機構規范開展疾病預防、營養、中醫調理養生等非診療行為的健康服務。

醫療機構設立養老機構或開展養老服務。有條件的醫療衛生機構可以通過多種形式、依法依規開展養老服務。有條件的二級及以上綜合醫院要開設老年病科，做好老年慢性病防治和康復護理相關工作。公立醫院資源豐富的地區可積極穩妥地將部分公立醫院轉為康復、老年護理等接續性醫療機構。提高基層醫療衛生機構康復、護理床位占比，鼓勵其根據服務需求增設老年養護、臨終關懷病床。

養老機構與醫療機構合作。養老機構與周邊的醫療衛生機構開展多種形式的協議合作。醫療衛生機構為養老機構開通預約就診綠色通道，為入住老年人提供醫療巡診、健康管理、保健咨詢、預約就診、急診急救、中醫養生保健等服務，確保入住老年人能夠得到及時有效的醫療救治。二級及以上綜合醫院（含中醫醫院）與養老機構開展對口支援、合作共建。養老機構與周邊的康復醫院（康復醫療中心）、護理院（護理中心）、安寧療護中心等接續性醫療機構緊密對接，建立協作機制。養老機構中具備條件的醫療機構可與簽約醫療衛生機構建立雙向轉診機制，嚴格按照醫療衛生機構出入院標準和雙向轉診指征，為老年人提供連續、全流程的醫療衛生服務。通過建設醫療養老聯合體等多種方式，整合醫療、康復、養老和護理資源，為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料以及臨終關懷一體化的健康和養老服務。

醫療衛生服務延伸至社區或家庭。發揮衛生計生系統服務網絡優勢，結合基本公共衛生服務的開展為老年人建立健康檔案?；鶎俞t療衛生機構和醫務人員與社區、居家養老結合，與老年人家庭建立簽約服務關系，為老年人提供連續性的健康管理服務和醫療服務。為社區高齡、重病、失能、部分失能以及計劃生育特殊家庭等行動不便或確有困難的老年人，提供定期體檢、上門巡診、家庭病床、社區護理、健康管理等基本服務。實施社區醫養結合能力提升工程，社區衛生服務機構、鄉鎮衛生院或社區養老機構、敬老院利用現有資源，內部改擴建一批社區（鄉鎮）醫養結合服務設施，重點為社區（鄉鎮）失能（含失智）老年人提供集中或居家醫養結合服務。城區新建社區衛生服務機構可內部建設社區醫養結合服務設施。[4]

4.醫養結合相關標準規范

現有規范標準主要涉及三類。一是養老機構內部設置診所、衛生所（室）的基本標準按照衛生部《關于印發〈診所基本標準〉的通知》執行；二是養老機構內部設置醫務室、護理站的基本標準按照國家衛生計生委辦公廳《關于印發〈養老機構醫務室基本標準（試行）〉和〈養老機構護理站基本標準（試行）〉的通知》執行；三是醫養結合機構基本要求、服務內容與要求、服務流程與要求，參考《醫養結合機構服務指南（試行）》的相關規定。

5.醫養結合機構審批登記

推進“放管服”改革簡化審批登記。2015年2月，《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》規定“養老機構設立醫務室、護理站等醫療機構要按規定進行設置審批和執業登記”。

2016年4月，民政部、國家衛計委印發《關于做好醫養結合服務機構許可工作的通知》。通知主要包含做好醫養結合服務機構許可政策宣講工作、做好醫養結合服務機構籌建指導工作、支持醫療機構設立養老機構、支持養老機構設立醫療機構四項內容。

2017年8月，為加快推進醫療領域“放管服”改革，養老機構內部設置診所、衛生所（室）、醫務室、護理站，取消行政審批，實行備案管理。同年11月，國家衛計委辦公廳專門發布了《關于養老機構內部設置醫療機構取消行政審批實行備案管理的通知》，簡化了辦理流程，有利于為養老人員提供醫療服務。不同形式的醫養結合機構相關審批備案登記在《關于做好醫養結合機構審批登記工作的通知》《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》中有了更詳細的說明。

6.醫養結合工作監測內容

2017年，國家衛計委辦公廳和民政部辦公廳聯合印發了《關于開展醫養結合監測工作的通知》。為進一步提高醫養結合監測數據質量，經商民政部社會福利和慈善事業促進司，對監測表格進行了修改完善，2018年由國家衛計委家庭司印發了《關于進一步做好醫養結合監測工作的通知》。監測內容包含：本地基本情況、醫養結合工作機制建立情況、醫養結合服務情況、相關配套政策措施情況，以及醫養結合機構基本情況和醫養結合機構開展服務情況。

7.人才隊伍建設六大方式

我國目前主要通過以下六種方式進行人才隊伍建設。一是做好職稱評定、專業技術培訓和繼續醫學教育等方面的制度銜接，對養老機構和醫療衛生機構中的醫務人員同等對待。二是完善薪酬、職稱評定等激勵機制，鼓勵醫護人員到醫養結合機構執業。三是建立醫療衛生機構與醫養結合機構人員進修輪訓機制，促進人才有序流動。將老年醫學、康復、護理人才作為急需緊缺人才納入衛生計生人員培訓規劃。四是加強專業技能培訓，大力推進養老護理員等職業技能鑒定工作。五是支持高等院校和中等職業學校增設相關專業課程，加快培養老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面專業人才。六是鼓勵醫養結合服務機構參與人才培養全過程，為學生實習和教師實踐提供崗位。[5]

8.六類主要政府支持措施

政府支持措施可主要分為財政、稅費減免、土地、金融、保險、信息技術六個方面。其中財政方面通過相關補貼或補助、中央預算內投資支持、福彩公益金、政府購買服務等方式給予支持。稅費減免方面，按相關規定對符合條件的機構或企業給予免征企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅優惠、財稅優惠、稅費減免、水電氣熱價格優惠、行政事業性收費優惠等不同程度的扶持。土地方面，通過加強規劃布局和用地保障進行支持。金融支持主要通過信貸支持和拓寬投融資渠道進行支持。保險支持措施有納入醫保定點和實施長期護理保險制度兩項。信息技術方面，通過依托社區各類服務和信息網絡平臺，實現基層醫療衛生機構與社區養老服務機構的無縫對接；遠程醫療服務；探索開展基于互聯網的醫養結合服務新模式等措施支持。[6]

9.醫養結合試點示范典型

我國目前開展了兩批共90個國家級醫養結合試點。2016年，國家衛計委辦公廳 民政部辦公廳發布了《關于遴選國家級醫養結合試點單位的通知》，先后發布了兩批國家級醫養結合試點單位，共涉及90個市（區）。除已公布試點之外，還鼓勵建設一批中醫藥特色醫養結合示范基地。為總結推廣醫養結合好的經驗和做法，進一步加強合作交流，國家衛健委2019年公布了200例醫養結合典型經驗。通過開展醫養結合工作試點，促進試點地區先行先試，積極探索，率先構建覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡，探索建立符合國情的醫養結合體制機制，發布一批可持續、可復制的體制機制和創新成果，創新醫養結合管理機制和服務模式，為全國醫養結合工作提供示范經驗。