第五節 推進醫養結合高質量發展的政策建議

伴隨社會主要矛盾的轉變，需要著力提升發展的質量和效益，更好地滿足人民群眾在醫療衛生和養老照護服務方面日益增長的需求。當前我國醫養結合養老服務體系建設依然面臨諸多挑戰，合理應對主要挑戰有助于維護基本權利，回應老齡需求，提升供給效率，拓展產業邊界，促進供需匹配，改善治理績效，建議主要包括幾個方面：加強頂層設計，營造良好的政策和營商環境；發揮平臺作用，擴大醫養類服務消費總量；加快新基建速度，加大數字智慧醫養支持力度；強化要素支撐，確保醫養結合可持續發展；發揮體制優勢，促進醫養結合體協同共治。

一 加強頂層設計，營造良好的政策和營商環境

把頂層政策理念轉變成一系列政策和制度，才能進行微觀層面的運作。醫養結合體現了老年人的現實需求，也是緩解我國老齡化社會問題的新思路，更是實現健康老齡化和積極老齡化的必由之路。

一方面，完善的頂層設計需要建立在經濟社會發展基礎之上。醫養結合養老服務體系作為一項社會保障制度，一旦超過經濟社會發展水平，就會成為經濟社會發展的障礙和負擔。經濟發展水平會制約社會保障的規模、結構和水平，因此，在進行醫養結合養老服務體系頂層設計時，必須考慮我國各地經濟發展水平，制定一套合理適度的醫療衛生與養老服務保障政策，避免泛福利化傾向。要逐步完善市場化建設，逐步提高籌資能力，促進醫養結合領域的競爭。

另一方面，立法是醫養結合體系進一步優化和完善的基礎。國際經驗表明，如果缺少必要的制度安排，就難以保證財政對醫療和養老領域的投入，很難建立起相應的醫養結合養老服務體系。2020年6月1日，我國衛生健康領域第一部基礎性、綜合性法律《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》正式施行。該法共包含十章、一百一十條，涵蓋了基本醫療衛生服務、醫療衛生機構、醫療衛生人員、藥品供應保障、健康促進、資金保障、監督管理和法律責任等多方面的內容。該法明確了我國醫療衛生與健康事業應當堅持以人民為中心，為人民健康服務，規定了醫療衛生事業應當堅持公益性原則，確立了健康優先發展的戰略地位。這為醫養結合養老服務體系的發展提供了法律保障。

二 發揮平臺作用，擴大醫養類服務消費總量

拓寬醫養結合機構的服務范圍，主要是針對醫養結合發展程度的不充分所提出的。面對不同的老年群體，醫養結合服務要不斷拓寬服務范圍。醫養結合需要增加服務項目，滿足老年人多元化需求，不斷完善服務方式，提供有針對性的醫養服務。醫養結合發展的不充分主要體現在醫養結合過于表面，沒有落到實處，因此，拓展醫養結合的服務范圍一方面要兼顧“醫”“養”兩項功能，防止醫養結合機構的定位模糊和功能偏離；另一方面，需要精準地為老年人提供多元化的服務。

不斷培育醫養結合服務平臺，放寬養老服務市場準入條件，支持社會力量建設、運營養老照料中心、社區養老服務驛站等專業養老機構，為老年人提供多樣化居家養老服務。規范居家養老入戶服務內容和標準，提高居家養老服務水平。通過倡導全生命周期的大健康管理理念，豐富健康咨詢、健康體檢和疾病預防消費服務，引導居民的健康消費由治療向預防轉變。重點保障流行病防控、婦幼保健、老年慢性病防控、康復、護理等健康需求，夯實居民健康消費基礎。提高基層醫療服務能力，推廣家庭醫生簽約服務，細化老年人急需的居家醫療衛生服務項目，完善基層用藥制度。深化國家級醫養結合試點區建設，支持醫養結合型養老機構發展。運用新技術、新模式，增加符合居民消費需求的遠程監護、健康保健、中醫養生、老年用品等養老產品和服務。建設一批休閑養生、特色醫療等養老服務項目，滿足個性化、品質化養老消費需求，擴大醫養類服務消費總量。

三 加快新基建，加大數字智慧醫養支持力度

中國醫療衛生服務供給結構失衡在一定程度上加劇了醫療衛生服務供給不足的問題，而城鄉之間老年人群分布差異，又進一步加深了老年人群醫療與養老服務資源的匹配矛盾。《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提出，要根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源。

醫療養老應當合理納入新基建，政府的投入能夠吸引更多的社會資本轉向醫養結合，從而為醫養結合高質量發展提供穩定的資金來源。政府應堅持主導地位，加大對醫養結合資金端的投入，以保障我國醫養結合項目的可持續發展。[26]同時，還有學者指出，面對我國人口基數大、老齡人口多且增長速度快的現狀，僅靠政府的力量很難高效解決日趨緊張的老年人醫療與養老的需求問題，因此提出我國政府在推進醫養結合工作中，應簡政放權，鼓勵社會資本進入，引入競爭機制，實現公共服務社會化。[27]

四 強化要素支撐，確保醫養結合可持續發展

中國的老齡人口分布不均，東西部、城鄉之間的差異較大，老齡化出現地區失衡。因此，有學者提出，我國可根據各地區的實際情況，在合理配置醫療與養老資源的基礎上構建區域養老醫療一體化護理體系。一方面有利于形成完善的醫養結合運行機制，另一方面有利于實現區域的服務均等化發展。信息一體化建設也是養老醫療一體化體系的重要組成部分。一體化的健康服務信息化建設的總體設計目標是實現社區服務、公共衛生等系統的動態整合與綜合管理，需要提供高效、統一、可靠的信息中心和交換平臺。[28]目前，醫養結合的信息化程度并不高，全面聯網的醫養平臺還未建立起來，信息化手段未得到有效利用，導致養老和醫療的相關信息不完善，提供的服務也比較有限。[29]建立一體化的信息平臺，便于區域內以及區域之間的醫養結合機構交流、分享，發揮發達地區尤其是城市地區的優勢，帶動相對落后地區醫養結合的發展，實現服務均等化。

人才是提高醫養結合服務質量和加快其發展進程的關鍵。醫養結合型養老機構的特殊性決定了其工作人員必須具有護理和醫療兩種知識和技能，而我國醫養結合起步較晚，國內缺乏相關的專業人才。醫養結合養老服務是一項專業化服務，需要不同專業層次、得到規范化培訓的專業護理人員，而目前專業醫護人才匱乏、照護人員服務水平有限、專業照護人才培養體系缺乏等現象嚴重。[30]因此，要實現醫養結合高質量發展，制定合理的人才引進機制是必不可少的。制定人才引進優惠政策，鼓勵相關專業優秀畢業生、離退休醫療工作人員到醫養結合養老服務機構工作，使優勢資源得到合理利用。

五 發揮體制優勢，促進醫養結合體協同共治

推動醫養結合，就在于實現醫療照護模式變革。歸根到底，是要從現在的“治已病”轉變到“治未病”，從現在的“養已老”轉變到“養未老”，使老年人在養老的同時能夠得到個性化、針對性醫療以及規范化健康管理服務，達到“有病治病，無病養老；應醫不養，應養不醫”的服務目的。醫學模式正在轉向一切為了全人類的醫學，總體思路與方法正在從對抗醫學轉為整體醫學，在“治未病”“養未老”的過程中，養老照顧本就擅長的預防性服務一定會起到積極作用。

唯有遵循建立系統理念和全景思維的醫養結合，構建完善日常體檢、預防保健、風險評估、慢病管理、康復保健、上門照護、生活照顧、短長期托養、安寧療護等全方位服務鏈條，才能消除預防、治療、康復、照顧之間的隔閡，實現整合協同，共同服務于健康老齡化行動。