第二節 醫養結合發展成就與機理

一 維護基本權利

公民基本權利作為法治國家內部整合憲法理論與實踐的基石，強調公民基本權利的保障。我國《憲法》第四十五條規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。2018年12月修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》規定，老年人依法享有的養老金、醫療待遇和其他待遇應當得到保障，有關機構必須按時足額支付，不得克扣、拖欠或者挪用。這為老年人享受醫養結合服務提供了法律依據。因此，推進醫養結合發展，不斷滿足老年人日益增長的美好生活需求，是維護我國憲法和法律的基本要求，有助于維護老年人的基本權利。

新冠肺炎疫情（COVID-19）暴發以來，各國在應對疫情過程中表現不一。已有多項研究顯示，在這場重大公共衛生危機中，有基礎疾病的老年群體易感染新冠病毒且易發展為重癥。任何危機干預都有很強的倫理意義。當下，我們應當避免這類悲劇重演，需要制定新的國際治理框架保障老年人和極度貧困等弱勢群體的生存權和健康權等基本人權。為此，我國政府頒布了《關于做好新冠肺炎疫情防控一線醫務人員老年親屬關愛服務工作的通知》《關于進一步做好醫養結合機構新冠肺炎疫情防控工作的通知》《養老機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》，切實維護老年人醫療與養老等基本權利。

二 回應老齡需求

隨著人口老齡化進程加快的是不斷變化的老齡需求。滿足老年人的養老需求成為政府和社會需要解決的長期而又迫切的課題。一方面，老年慢性病群體的擴大和社會壓床等諸多亂象的出現，無形中催生了醫療衛生與養老服務相結合的社會需求。老年人醫療服務需求旺盛，但是又往往面臨醫療服務供給不足的現狀。另一方面，雖然中國經濟持續穩定高速增長，但整體購買力提升相對較慢，尤其是老年人長期養成勤儉節約的習慣，公立養老院或療養院條件也較差，只能滿足基本生活需求，醫養結合缺乏連續整合的品質化服務。

北京大學2014年的“中國老年健康影響因素跟蹤調查（CLHLS）”數據顯示，居家社區養老人群對醫療保健類社區服務需求最高，精神慰藉類服務其次，對日常生活照料類的養老服務需求相對較低。當前，大部分居家社區養老服務提供者未能有效匹配這些需求，反而將重點放在了生活照料上，醫療保健類服務的細分和差異化程度不足。醫養結合的老齡化需求使現實中大多數養老機構都有意愿或已經配備醫療人員和醫療設施，提升整體的服務質量滿足老人的醫療需要。未來的養老產業將打通居家、社區、機構三位一體的養老服務體系，實現三者融合協調發展。

三 提升供給效率

醫養結合養老模式集“養”和“醫”于一體，對于多病甚至失能或半失能的老年人來講，是十分理想的養老方式。在醫療衛生領域，醫養結合服務服務模式可以精準對接老年人的醫療需求，通過分級診療、雙向轉診和醫養結合機構的建設，可以有效緩解壓床等過度消費醫療資源的情況，將康復護理、慢病管理、安寧療護等服務內容下沉到下一級醫療衛生機構，提高醫療系統運行效率。在養老服務領域，醫養結合服務體系可以提升養老機構對失能、半失能老年人的護理能力和水平，與執業醫師、執業護士建立聯系，建立雙向轉診綠色通道，極大地滿足老年人醫養康護服務需求，提升整體服務供給效率。

截至2019年底，全國設有國家老年疾病臨床醫學研究中心6個；設有老年醫學科的醫療衛生機構3459個，其中，設有老年醫學科的二級及以上綜合性醫院2175個；設有臨終關懷（安寧療護）科的醫療衛生機構354個。在91個市（區）開展國家安寧療護試點。截至2019年底，全國報告兩證齊全的醫養結合機構4795家，其中養老服務機構舉辦醫療衛生機構的有3172家，醫療衛生機構開展養老服務的有1623家；醫療衛生機構與養老服務機構開展簽約合作的有5.64萬對。可以看出，相對需求端，供給空間依然巨大。

四 拓展產業邊界

產業是由提供類似的產品或服務，在相同或者相關價值鏈上活動的企業組成。醫療產業與養老產業與其他行業存在著相似的“創造需求、滿足需求、升級需求”。

養老產業，是以保障和改善老年人生活、健康、安全以及參與社會發展，實現老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂、老有所安等為目的，為社會公眾提供各種養老及相關產品（貨物和服務）的生產活動集合，包括專門為養老或老年人提供產品的活動，以及適合老年人的養老用品和相關產品制造活動。健康產業是指以醫療衛生和生物技術、生命科學為基礎，以維護、改善和促進人民群眾健康為目的，為社會公眾提供與健康直接或密切相關的產品（貨物和服務）的生產活動集合（見表1-3）。

表1-3 養老產業與健康產業統計分類

表1-3 養老產業與健康產業統計分類-續表1

表1-3 養老產業與健康產業統計分類-續表2

表1-3 養老產業與健康產業統計分類-續表3

當前，醫養結合主要包括三大體系：一是政策與資金體系；二是醫養人才與技術體系；三是醫養服務體系。并且，由這三大體系去回應社會的養老照護需求、醫療衛生需求和健康服務需求，如圖1-5所示。

圖1-5 醫養結合產業體系與服務需求

醫療衛生行業與養老服務產業，二者之間存在有機關聯。從養老產業與健康產業統計分類表中，能夠看到養老產業與健康產業都涉及照護服務、醫療衛生服務、健康促進與社會參與等內容。醫養結合養老服務模式將打破以往第一、第二、第三產業及所屬行業劃分的界限，以生態化和復雜網絡的形式呈現，重新塑造出一個整合式、全景式的服務生態體系。一方面，我國正在加快推進緊密型縣域醫共體建設工作，醫療改革是一個多方協調和妥協的過程，而醫療保險改革作為醫療改革的重要組成部分，最終目標是實現參保患者得到性價比最高的醫療服務和醫療保障。將醫養結合納入緊密型縣域醫共體建設工作中，加快推進分級診療，將二級醫療機構納入醫養結合養老服務體系中，有助于拓展產業服務邊界。

五 促進供需匹配

醫養結合既是剛需，也是未來醫療衛生與健康養老的發展趨勢。隨著我國居民收入水平的提升，人均可支配收入與消費支出穩步增長，人均醫療保健支出也隨之增加。據統計，我國居民人均醫療保健支出由2015年的1165元（占居民消費總支出的7.4%）提高至2019年的1902元（占居民消費總支出的8.8%）。

圖1-6 我國人均可支配收入、消費支出與醫療保健支出

資料來源：《中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報（2015～2019年）》。

老齡化程度的逐漸加深，居民疾病譜的轉變，需要多元服務主體對老年人不良的生活習慣、慢性病進行前置預防和控制。在供給側產生了嵌入式養老服務機構，醫養康養結合機構等以新型的網點分布形式和業態組合形式提供服務。該模式是對傳統養老服務模式的延伸，實現養老服務體系的主體協調和業態融合必須從有效滿足需求、引導合理預期入手，實施供給側結構性改革，打破衛生服務系統和長期照護系統中的壁壘，保障老年人的基本需要和促進其健康、有尊嚴地生活。

六 改善治理績效

政府部門層面的政策與規章實際上發揮著更為重要和顯著的影響。民政部門關于養老機構注冊及其資質的備案制度，衛健部門關于醫療機構準入和醫療行為的監管制度等，都會對醫養結合養老服務提供產生重要的影響。醫養結合養老服務的發展依賴民政和衛健兩個部門規章和政策的積極作為。醫養結合的發展，將進一步提升我國行政部門的行政效率，加強部門間合作治理，為我國實現治理能力現代化做出積極探索。

隨著老齡化浪潮的沖擊，城市人口中老年人所占的比例越來越大，老年人特殊的生理心理狀況和身體情況使得其在原有的城市治理和服務系統獲得感和效益很低，老年人使用城市服務系統時存在阻礙，相比普通居民，老年人群體對城市環境的敏感性更高。要為老年人創建良好的生活環境，離不開自然環境、文化氛圍、休閑娛樂場所、醫療條件、交通便捷性等因素的協同作用，而這些因素與城市治理和服務系統之間密切關聯。