第1章 導論

1.1 引言

地方治理對人民生活、社會發展、政治穩定與國家繁榮的重要意義，已經在全球范圍內得到了高度重視與普遍認可。2015年9月，聯合國可持續發展峰會通過了由193個會員國共同達成的《改變我們的世界——2030年可持續發展議程》，地方治理構成了該議程第16個目標的重要內容。[1]為實現上述目標，聯合國開發計劃署（United Nation Development Programme，UNDP）在過去一個時期針對地方治理和基層發展的年均投入高達5.65億美金。[2]

聯合國開發計劃署之所以如此重視地方治理，是因為該署已經明確意識到：對于絕大多數民眾來說，在現存各種形式的治理模式與實踐中，地方治理是他們最直接、最緊密與國家發生聯系和互動的渠道，也是他們獲得公共服務、參與公共決策、行使公民權利與履行公民義務的首要途徑（UNDP，2018）。無獨有偶，亞洲開發銀行（Asian Development Bank，ADB）也明確指出，提升地方治理水平是在地方層面改善公共服務質量、效率、透明度與可問責性的關鍵所在。為此，亞洲開發銀行也投入巨大資源，鼓勵亞洲各國通過改善地方政府財政狀況、完善地方財務審計制度、支持地方基礎設施建設等多種途徑來提升地方治理水平（ADB，2018）。

應該指出，越來越多的研究者和實踐者已經注意到了民眾、社會團體、行業協會和地方文化網絡等諸多社會行動者在地方治理中所發揮的重要作用，甚至有學者基于西方經驗提出了“無政府治理”的大膽理論推想（Rhodes，1996）。盡管如此，各級政府——特別是地方政府——在地方治理中所發揮的作用，仍是大量學術討論和治理實踐的核心關注所在。其背后的原因在于：能夠合法壟斷權力、獲取稅收的政府，在提供公共物品和服務、確保政治和社會秩序穩定以及促進經濟和社會發展等方面，既掌握無可比擬的資源，也負有不容推卸的責任。因此，即便在普通民眾、社會團體、行業協會和地方文化網絡等諸多社會行動者日益走向地方治理實踐前臺的情況下，地方政府依然有責任和義務為這些行動者創造更好的平臺與條件，以便他們能夠更加主動、積極、高效地參與到地方治理的實踐當中。

當然，地方政府在地方治理實踐中所發揮的作用遠遠不限于此。事實上，地方政府作為地方治理實踐的關鍵行動者，在治理過程中常常同時扮演許多角色。從國家與社會關系的角度來看，地方政府歸根結底是國家政權體系的一個組成部分。因此，無論地方政府的結構如何、無論地方政府與中央政府之間的具體權責邊界如何劃分，地方政府都是國家在地方的觸角，是執行國家政策、落實上級指令的具體機構。但是，從中央與地方關系的角度來看，地方政府因為與其所治理的地方社會在人員和業務上存在著密切聯系與頻繁互動，在看待具體事務的價值、意義與重要性等方面，很可能并不總是與中央保持一致，因而在行動邏輯與行為實踐方面常會表現出一定的自主性。

地方政府的這種自主性，對地方治理的效果產生了深刻的影響，而且這種影響的作用機制和實際效果，往往可能比人們想象的更為復雜。一方面，地方政府面對它們認為不切實際或者沒有道理的上級政令，通過在治理過程中發揮自主性，有時能夠在一定程度上抵消不合適政策的危害，在一定范圍內保護其轄區內民眾的利益；另一方面，地方政府為了最大化自身利益，也有可能會在治理過程中有選擇性地執行某些上級政令甚至曲解上級政令，從而損害政府聲譽與民眾利益。基于后一種觀點，甚至有學者指出，自《聯邦黨人文集》發行之日起，西方語境中就已經逐漸形成了“低層級政府更容易被利益集團影響與利用”的看法（Bardhan and Mookherjee，2000）。

不僅如此，即便在同一政策領域，不同地方政府在地方治理中扮演的角色，也可能大相徑庭。例如，有研究發現，由于同一級別地方官員在權力體系中的實際政治地位總是有所差別，即使是在那些中央政府決心最堅定的領域，公共政策的實際效果也可能在不同地區呈現巨大的差異（Yang，1996；Kung and Chen，2011）。與此同時，也有研究發現，在發展中國家經濟轉型的過程中，有些地方政府在政治方面扮演著中央代理人的角色，而在經濟方面則扮演著地方利益代言人的角色（Gong，2006）。可見，即便是同一地方政府機構，在面對地方治理的不同方面時，也可能在某些領域嚴格（甚至過度）執行上級政令，而在另一些領域則消極應對（甚至刻意忽略）上級政令。

政府間關系對地方治理影響的這種復雜性，當然不是僅僅存在于當今中國的例外情況。許多西方學者已經意識到，在治理機構、組織架構與業務內容日趨復雜、多層級治理逐漸發展為世界范圍內主流治理實踐模式的今天，探索各級政府在圍繞地方治理所展開的互動中如何界定與塑造相互關系，具有重要的現實意義與理論價值（Peters and Pierre，2001）。事實上，如何理順政府間關系、優化多層級治理效果，已經逐漸發展為政治學與公共政策研究中最具創新性的主題之一，引起了學術界的廣泛重視（Liesbet and Gary，2003）。

然而，迄今為止，就政府間關系對地方治理的影響而言，相關領域的學術探討仍然主要建立在對西方——特別是歐洲各國——治理實踐經驗的研究與思考之上。與此同時，雖然當代中國的中央與地方關系已經受到了學術界的廣泛關注并被深入討論，但目前幾乎沒有從地方治理視角出發來對地方政府內部各級治理主體之間的關系進行分析與探討的專著。我們希望本書能夠成為學術界為填補以上空白而邁出的探索性一步。

本書基于我們在過去十余年間對中國數百個基層社區進行抽樣調查和實地走訪所系統收集的實證資料，以翔實的數據、嚴謹的分析和生動的案例勾勒出中國地方治理體制在21世紀初的運轉邏輯和作用機制。具體來說，本書試圖回答以下三個問題：第一，在當代中國的地方治理實踐中，各級治理主體究竟優先重視哪些領域的工作？第二，不同層級、不同類別的治理主體，在當代中國的地方治理實踐中如何互動，反過來，這種互動又如何塑造了各級治理主體在當代中國地方治理中的相互關系與實際行動？第三，在改革開放以來若干重大政策和制度改革的背景下，由不同層級、不同類別治理主體構成的地方治理體制，受到了哪些影響，又發生了哪些變化？

在本書相關章節，我們基于實證材料，對上述問題所涉及的諸多具體概念給出具有可操作性的定義。在此，我們僅希望花費少許篇幅，明確界定“地方政府”這一本書通篇涉及的核心概念。在本書中，我們從非常廣義的角度來界定和使用“地方政府”這個概念。我們的學術討論重心在于那些對某個行政區域地方治理負有全面責任的正式機構。因此，出于行文簡順和與理論文獻對話的考慮，除非特別說明，我們在本書中使用“地方政府”這個概念時，廣義地涵蓋了省級以下的各級黨委和政府，而沒有對兩者進行特別區分。如同本書后續各章展示的那樣，在當代中國地方治理的實踐中，同一級別的黨委和政府雖然有所分工，但由于存在交叉任職等制度安排，在涉及與上級或下級的關系時，它們更應該被作為一個整體進行考察。在上級對下級所進行的綜合目標責任制績效考核中，這一點體現得尤其突出。類似地，本書在使用“政府間關系”這個概念時，也并不是狹義地指稱不同層級政府之間的關系，除非特別說明，我們一般都將同級黨委和政府作為一個整體進行分析。此外，在廣大的中國農村地區，村莊往往是觀察和分析國家與社會在地方治理實踐中互動情況的最基本單位。考慮到這一點，為了確保本書理論體系的完整性和周延性，盡管嚴格來講村黨支部與村民委員會的法律屬性是“基層群眾自治組織”，我們在一些章節也將它們納入“地方政府”和“政府間關系”等概念的涵蓋范圍。

總的來說，本書希望圍繞當代中國地方治理實踐中政府間關系的若干重要維度，對我們在過去十余年間所收集的定量與定性實證資料，展開系統性的實證分析。在此基礎上，我們希望能為相關領域的理論探討和實踐工作提供一些新的啟示。為了幫助讀者更好地理解后續各章中實證分析的背景、內容與意涵，在本章余下部分，我們首先概要介紹全書的理論與現實背景，隨后說明本書各項研究所使用的方法和數據，最后簡要交代全書各章的內容安排。