1.2 理論和現實背景

當代中國為我們通過地方治理實踐來探討政府間關系提供了良好的布景。中國不僅人口眾多、疆域遼闊，而且存在顯著的區域差異，多個層級的治理主體在治理實踐中分工與合作，是客觀條件約束下的必然選擇。更為有趣的是，雖然《中華人民共和國憲法》第三十條只明確了省、縣、鄉（鎮）三級地方行政區劃，不少地區在省和縣之間卻還存在著地市一級治理機構，而農村許多基層群眾性自治組織也在接受上級政府補貼和考核，發揮著相當重要的治理任務（孫學玉、伍開昌，2004；侯麟科等，2009）。這意味著，相比于其他幅員遼闊和人口眾多的大國，中國的治理層級往往更多，而各個治理層級間關系的結構往往也更為復雜多樣。

同時，持續推進并不斷深化的經濟轉型，也為當今中國的地方治理帶來了諸多挑戰。在當今中國治理的實踐中，任何層級的地方政府都必然同時應對多個領域的任務目標。在這種情況下，不同層級治理主體之間在協調合作的同時，又不可避免地會因各自利益偏好存在差異而產生張力。這就為我們觀測和分析地方治理中的政府間關系，特別是各項政令在不同層級治理主體之間傳導的模式、機制和邏輯提供了非常豐富的實證材料。不僅如此，針對當今中國不同治理層級之間的現實關系，學者們已經提出了許多富有洞見的理論模型和解釋框架。然而，這些模型和框架之間存在不少懸而未決的分歧，有待我們通過實證研究進一步厘清、闡明。

與當代中國地方治理相關的一個重要學術爭論，就是國家正式權力在地方治理實踐中的實際運行狀況和運轉機制。這個話題既廣受關注，又爭議眾多。雖然國家正式制度對上下級地方政府之間的關系進行了比較細致的規范，但由于存在“委托-代理”關系、信息不對稱和非正式制度安排等各種因素，不同層級地方政府在地方治理中的實際關系往往相當復雜（陳劍波，2006；魏瑋，2006）。不僅如此，當今中國政治與社會的許多方面深受歷史、革命與改革等多個傳統的交互影響（甘陽，2007：3；Heilmann and Perry，2011；Perry，2012）。僅以農村為例，學術界針對不同層級地方政府在各個歷史階段的實際關系就存在許多截然不同的看法，這些看法往往在一個核心問題上存在根本性的分歧，即國家正式權力制度究竟能夠在多大程度上、采用何種方式深入農村基層。

傳統觀點認為，近代以前的中國農村存在兩套組織架構與運行邏輯都不盡相同的治理結構：一方面，國家自上而下建立了覆蓋全國、落腳于縣的官僚體系，承擔征繳稅賦、執行上令和治理地方等多項任務；另一方面，在更為基層的鄉（鎮）、村兩級，國家依靠在地方社會中享有威望的士紳或族長，通過“自治”維護傳統社區的正常運行（費孝通，2006：52；張靜，2000：18；竇竹君，2012）。另一種觀點認為，宗族在傳統中國農村所發揮的作用往往被夸大了；國家政權通過由“鄉吏”構成的“常設”的、“科層式對上負責”的組織結構，在縣以下也存在十分突出的控制（秦暉，2003：23；黨國英，2003；張新光，2007）。近年來，關于中國傳統農村地方治理結構的研究，開始呈現從強調辨析治理主體向注重分析治理規則的范式轉變。然而，“自上而下”的國家正式治理結構究竟如何在傳統農村落地生根，又如何在與族規民約等地方性知識的互動中真正作用于鄉村，仍在很大程度上懸而未決（狄金華、鐘漲寶，2014）。

對于上述問題的論爭，也存在于對計劃經濟時期中國農村地方治理結構的研究之中。其中，許慧文與蕭鳳霞之間的對立可能最為著名，也最具代表性。許慧文（Shue，1988）認為，即便中國農村在新中國成立后經歷了一系列的社會變革和政治運動，基層權力仍然主要掌握在本地干部手中，計劃經濟時代的中國農村基層社區呈現一種相對獨立自足的“蜂窩狀”結構。在這種結構下，基層干部與他們所在的農村社區存在直接的利益與道義聯系，因此在執行上級政令時往往有所保留，在一定程度上緩沖了國家對農村基層社區的直接影響。蕭鳳霞（Siu，1989）在考察華南農村社區后，得出了與許慧文截然相反的結論。她認為，計劃經濟時代的國家對農村社區進行了全方位的徹底改造，傳統的基層“自治”結構和規則幾乎蕩然無存，干部的權力和利益都更多地依賴上級組織而非基層社區。因此，在蕭鳳霞看來，計劃經濟時代的農村基層干部首先是國家——而非他們所在社區——的代理人，這些代理人將國家正式權力傳導至每個村莊甚至每家每戶，強化了國家對于農村基層社區的影響力和控制力。

改革開放以來，中國農村歷經了多次深刻變革，地方治理結構出現了巨大變化。在此背景下探索國家正式權力影響和控制基層干部的實際情況，在理論和實證上都頗具挑戰性，也激發了許多結論不盡相同的精彩研究。例如，一種觀點認為，市場化改革打破了農村社區之間原本存在的壁壘，為上級政府貫徹自身意志創造了更加豐富的手段，從而削弱了基層干部在上級政府壓力面前的自主性，使“國家的觸角”得以更加深入地伸向農村基層（Shue，1988）；同時，市場化也削弱了基層干部和農村社區之間原本存在的利益關聯，使基層干部更易受到上級領導要求的影響（楊大利、華納，2012）。在這種情況下，一些學者指出，農村基層已經形成了通過量化考核將任務與指標層層下傳的“壓力型體制”（榮敬本等，1998）。然而，另一種觀點則認為，每級治理機構都有基于自身利益出發的行為邏輯，改革給地方政府和基層干部提供了更多實現自身利益的機會和途徑，實際上可能會削弱上級治理機構對基層的直接管控，加之“強調村民自治也從一個側面表明國家開始從農村退出”，基層“所擁有的自由政治空間在國家力量開始從農村退出后大大增加”（楊善華，2000：106）。在這種情況下，一些地區農村地方治理機構的自主性得以良性發揮，產生了推動鄉鎮企業發展的“地方法團主義”（Oi，1992；1999）；而另一些尋求自身利益最大化的地方治理機構，則阻礙了善政深入鄉村社區，引發農民的不滿（張靜，2000）。

綜上所述，我們不難發現：在不同歷史階段，國家正式權力制度與基層社區之間總是存在某種張力。一些證據表明，國家權力在某些情況下確實能夠通過地方代理人有力地向地方滲透；而另一些研究則提醒我們注意，不應過分簡單地將國家正式治理結構視為單一的理性行為體，地方治理機構及其成員所具有的本位利益、自由意志與裁量空間，很可能會影響乃至削弱政令下達的效率與效果。我們認為，以上兩種觀點雖然看似針鋒相對，但或許都有助于人們更好地認識與理解中國地方治理的實際結構。雖然我們在本節所進行的文獻回顧大多集中于農村地區，但相關學術作品對不同層級地方政府在地方治理實踐中結構性關系的理論性與經驗性討論，無疑也會對我們認識與理解當今中國城市地區的政府間關系深有啟發。

與塞奇（2006）一樣，我們認為：難以通過單一模型全面而準確地刻畫出中國地方政府的本質。中國地方政府不同機關之間的關系多樣且復雜。因此，要真正理解當今中國地方治理實踐中不同層級地方政府之間的實際關系，關鍵不是在各種理論模式之間做出非此即彼的選擇，而是在于充分利用實證資料，更為精準細致地勾勒出上級政令在地方下達與執行的實際情況，并分析導致上述情況在不同條件下呈現不同面目的根本原因。對此，一些學者已經從兩個方面做出了具有啟示意義的探索。

首先，許多試圖刻畫當今中國地方治理結構的理論模型都已經注意到：在不同領域之間，上級控制力與下級自主性可能存在顯著的差異?！爸袊厣斦摪钪髁x”（Qian and Weingast，1997）、“分散的威權主義”（Lieberthal，1992；Landry，2008；Mertha，2009）、“晉升錦標賽體制”（周黎安，2004，2007；周飛舟，2009）和“行政發包制”（周黎安，2014）等富有影響力的模型，都在某種程度上主張：上級在牢牢掌握意識形態與組織人事等方面控制權的同時，常會在經濟及其他一些領域給予下級相對充足的自主決策權力和空間。

其次，通過剖析案例，許多研究者發現：囿于自身利益及資源精力，下級機構和基層干部常會有選擇地執行上級政令。具體來說，那些比較容易被量化考核的政令，即便不受群眾歡迎，也更有可能被堅決執行（O'Brien and Li，1999），至少會被精心應付（艾云，2011；楊愛平、余雁鴻，2012）；而其他政令往往難以得到足夠重視。在一些情況下，地方治理結構的上下級之間甚至可能“共謀”，以應付共同的上級（周雪光，2008）。

以上成果無疑有助于我們深入理解當今中國地方治理實踐中政府間關系的結構，但也留下了值得繼續探索的空間。

第一，大多數既有研究要么只關注某一個治理層級，要么沒有在不同治理層級之間做出明確區分。然而，在當今中國，各級地方政府以及同一層級中不同類別的治理機構雖然都發揮著不可或缺的作用，但在性質、經費、結構與權責等方面往往存在著巨大的差別。因此，要想充分理解上級掌控力與下級自主性在當今中國的現實張力，有必要通過實證材料對各級各類治理機構的職能、分工、績效考核與相互關系進行深入細致地分析。

第二，不少既有研究雖然已經注意到不同層級、不同類別地方政府的實際權責邊界在不同領域有所差異，但分類往往比較簡單（例如，只區分了政治領域與經濟領域，或只區分了“受歡迎的政策”與“不受歡迎的政策”）。因此，有必要進一步厘清在哪些領域上級地方政府能夠以政令形式將關于地方治理的意圖有效傳導下去，在哪些領域下級地方政府更有動力與能力在地方治理實踐中自主行動。

第三，地方治理的實踐是鮮活的，面對不斷變化的政策環境，作為地方治理重要主體的各級地方政府也在不斷發揮自身的能動性。但是，既有研究大多著意于呈現當代中國地方政府系統的結構性特征，很少能通過長時段的追蹤觀察，充分勾勒出在國家大政方針演進變化的背景下，地方治理實踐中的政府間關系如何隨之調整甚至重塑。改革開放以來，包括農村基層民主建設、分稅制改革、農村稅費改革在內的各項重大改革，不僅直接影響著地方治理的實踐，也在很大程度上改變了各級地方政府在地方治理實踐中的相互關系。因此，有必要考察上述各項改革對于各級地方政府在地方治理實踐中下達和執行各項政令情況的影響，厘清當代中國地方治理體制變遷的規律，以便進一步深化我們對當今中國地方治理結構的理解。

第四，既有大多數研究要么提出了比較宏觀的理論模型，要么著眼于數量有限的典型案例，本書通過以有代表性的全國抽樣數據作為分析基礎，輔以我們深入田野親自收集的若干典型案例，希望為讀者理解當今中國地方治理中的政府間關系提供更加縝密的經驗證據。