第二節 互聯網領域的產業政策與競爭政策

如在2018年12月召開的“互聯網時代的競爭與治理”研討會上諾貝爾經濟學獎得主讓·梯若爾所言，政府對企業的監管主要包括四個方面：針對水電煤氣這樣的公共事業的規制、像針對美國AT&T和標準石油那樣的強制拆分、實施產業政策以及實施反壟斷與競爭政策。其中反壟斷與競爭政策最值得重視，而公共事業規制和拆分補救政策不值得在互聯網經濟中鼓勵。本書將重點關注互聯網反壟斷與競爭政策的研究，給出不應鼓勵采用規制和拆分的理由。

回想當年，中國各級政府為了保持國內經濟長期平穩增長，曾將經濟新動力的希望寄托于規劃出來的幾大戰略性新興產業。根據國家工商總局原副局長王江平的《中國經濟與國際合作年會暨新“巴山輪”會議2016》所言，制度束縛較少且也未規劃的互聯網行業及其輻射的物流快遞業，卻“意外地”成為中國過去十幾年的經濟新動力。盡管互聯網數字經濟新業態（如社交網絡、在線零售、共享出行和食宿等）相對實體經濟獲得巨大成功是因為研發創新還是因為監管套利（無須承擔有關消費者權益和勞動保護等傳統監管職責）仍存異議，但是互聯網數字經濟成為驅動未來經濟的重要力量很可能是大概率事件。

自2012年黨的十八大后，中國政府為推動信息通信、（移動）互聯網、物聯網、共享經濟（Sharing Economy）、人工智能（Artificial Intelligence，AI）乃至區塊鏈（Block Chain）等新產業新業態的發展出臺了一系列支持規范政策。國家發改委新修訂的《戰略性新興產業重點產品和服務指導目錄》（2016年版）已將新一代信息技術和數字技術產業作為八大支持產業之一；2015年國務院出臺的《促進大數據發展行動綱要》以及工信部于2017年發布的《大數據產業發展規劃（2016—2020年）》為未來五年大數據產業發展提供了行動綱領；國務院辦公廳于2017年1月和7月分別出臺的《關于促進移動互聯網健康有序發展的意見》和《新一代人工智能發展規劃》，試圖為國內移動互聯網和人工智能的健康發展提供一個正式指導；科技部宣布國家在推進《新一代人工智能發展規劃》過程中初步考慮將依托百度、阿里、騰訊、科大訊飛依次在自動駕駛、城市大腦、醫療影像和智能語音等技術方向試點建設國家人工智能開源開放創新平臺，推進布局人工智能制高點。2017年10月18日召開的十九大開啟中國新時代，既深刻影響中國經濟社會發展進程，也必將影響中國互聯網發展的態勢和格局。黨的十九大報告中8次提及互聯網相關內容，尤其是在國家政策和戰略層面的互聯網戰略思路已呈現，數字經濟上升為國家主旋律。2017年12月初召開的世界互聯網大會是個很好的窗口，在某種程度上可當作新時代中國互聯網發展與治理的施政演說。大會的主題是“發展數字經濟促進開放共享——攜手共建網絡空間命運共同體”。中共中央政治局12月8日針對實施國家大數據戰略進行第二次集體學習中，習近平總書記強調：實施國家大數據戰略加快建設數字中國。數字經濟代表著新的生產力、新的發展方向。

姑且不談論選擇性產業政策的有效性問題，僅僅鑒于政府過去支持戰略性產業的結局和對政府支持和治理能力來看，官方對互聯網數字經濟及其相關產業的“重視”，也并非幸事。同樣的，2017年7月國家發改委等八部委聯合出臺《關于促進分享經濟發展的指導性意見》；2019年8月國務院辦公廳印發《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》。這些文件到頭來是真的“促進”了分享經濟和平臺經濟發展，還是“阻礙”了分享經濟和平臺經濟發展，只有時間能給出答案。

隨著以金磚集團國家（BRICKS）為代表的發展中國家中興起的“市場化”，以及全球性的跨國并購浪潮和放松管制浪潮，反壟斷和競爭政策在促進國家生產力上無疑更加凸顯其必要性和緊迫性。Buccirossi等（2013）對來自12個OECD國家的22個行業的研究顯示，在經濟改革中大概生產率增長的1/5歸功于競爭政策的改善。日本學者八田達夫在《經濟增長戰略中的競爭政策和產業政策》一文中也認為，競爭政策而不是產業政策是促使日本經濟成功的一個主要原因。Hseih和Klenow（2009）發現，即便不做任何的技術改良，中國和印度只通過促進更多的競爭就能讓生產率增長50%以上。反壟斷和競爭政策不僅是規避各行業中反競爭行為的利器，也是促進國民經濟生產率提高和經濟發展的有力保障和手段。

理論上，競爭政策有狹義和廣義之分。狹義競爭政策是指以禁止壟斷行為和不正當競爭行為、促進和鼓勵自由和公平競爭為目標，以競爭法為核心的競爭制度，其中反壟斷法和反不正當競爭法是基本法。廣義競爭政策則是指一整套旨在確保市場競爭不以有害于社會的方式受到限制的政策和法律法規，主要包括競爭法律制度[2]（以反壟斷法與反不正當競爭法為主體）、壟斷行業規制、行政壟斷規制、國企壟斷行為規制、競爭文化倡導和推進、市場準入開放、產業結構的競爭性重構等多個相互關聯的要素。全球移動通信系統協會（GSMA）于2015年推出的《數字時代下的競爭政策：一個實踐手冊》正式將廣義競爭政策界定為政府政策，以及競爭法和經濟規制的形成和運用。本書重點關注狹義的競爭政策。因為，從現代國家市場經濟與競爭政策實踐來看，反壟斷與反不正當競爭在競爭政策體系中處于核心位置，為廣義競爭政策發揮作用奠定了基礎。進一步地，從各國實踐來看，反壟斷主要指禁止壟斷行為或禁止限制排除競爭行為，具體包括禁止經營者達成具有排除、限制競爭的壟斷協議、協同的行為；禁止經營者濫用市場支配地位；禁止經營者之間具有或者可能具有排除、限制競爭效果的集中行為，以及禁止濫用行政權力排除、限制競爭行為。反不正當競爭則是指禁止經營者在生產經營活動中，采取欺騙、脅迫、利誘以及其他違反自愿平等、誠實信用和公平競爭慣例的手段，擾亂市場競爭秩序，損害其他經營者或者消費者的合法權益的各類不正當競爭行為。

可喜的是，伴隨著十八屆三中全會確立了有關“處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的主基調，明確了“建設統一開放、競爭有序的市場體系”的經濟戰略目標，反壟斷和競爭政策的基礎性作用和優先地位開始逐步得到政府的認可和支持。十八屆四中全會將公平競爭作為完善市場經濟法律制度的基本導向之一，明確要求“依法加強宏觀調控、市場監管，反對壟斷，促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序”。《關于推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2015〕28號文）和《“十三五”市場監管規劃》（國發〔2017〕6號文），從頂層設計角度正式進一步明確了強化反壟斷與競爭政策的基礎性地位，并確立了營造統一開放、競爭有序的市場體系環境的政策目標。黨的十九大報告里面也有諸如“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”等類似表述。另外在當前“雙創”和創新驅動國家發展戰略的大背景下，作為創新、創業和就業主力軍的互聯網行業，更需要一個寬松有序的競爭和創新環境，而其中一個科學合理的政策法規和嚴格執法必不可少。