第一章 導論

一 研究背景與問題

（一）研究背景

民以食為天，食以安為先。食品是人類賴以生存和發展最基本的物質條件。國家統計局（2017）的數據顯示，2013～2016年全國居民年人均主要食物的消費量分別為361.8kg、357.4kg、356.1kg和361.4kg。從數量上看，我國的食品生產總體上已基本滿足14億人口的需要。但是，食品質量安全供給不充分不平衡的問題卻日益凸顯。尤其是隨著食品供應鏈的不斷延長和日益復雜化，食品安全風險日趨增加，食品安全事件時有發生。李銳等（2017）應用大數據挖掘工具的研究顯示，2007～2016年全國共發生食品安全事件256287起，平均每天約發生70.2起，涉及肉制品、調味品、飲料、乳制品、糧食加工品和方便食品等幾乎所有食品種類。

食品安全風險會對人體產生急性或慢性的健康危害。例如，在2008年的三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件中，全國累計篩查嬰幼兒2238萬余人，其中泌尿系統出現異常的患兒高達29.6萬人^[1]。此外，大量的科學研究證實，食用超過限量的人工合成的食品添加劑可能會導致中樞神經系統、消化系統、呼吸系統等不良反應，嚴重的甚至引發癌癥等惡性疾病。長期食用農藥殘留超標的蔬菜會影響人的神經系統，導致頭昏多汗、全身乏力、惡心嘔吐、腹痛腹瀉等癥狀，嚴重的甚至會致人死亡。食用受到細菌和細菌毒素、霉菌與霉菌毒素，以及病毒等污染的食品則可能出現低燒、腹瀉等癥狀，還可能導致腦脊髓膜炎和敗血癥等。面對嚴峻的食品安全形勢和嚴重的健康危害，廣大消費者陷入了不同程度的食品恐慌之中?！缎】怠冯s志聯合清華大學媒介調查實驗室對“最受關注的十大焦點問題”調查顯示，2012～2017年，社會公眾對“食品安全”的擔憂連續六年位居榜首。

黨的十八大以來，中央領導集體高度重視食品安全治理體系建設。2013年3月，中央實施了新一輪的食品藥品監管體制改革。這是黨的十八大后實施的第一個具有全局意義的重大改革。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求，其中便包含食品安全體制機制改革。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會提出了加強公共安全立法、推進公共安全法治化的要求。2015年10月召開的黨的十八屆五中全會在新中國的歷史上第一次鮮明地作出了建設“健康中國”、實施“食品安全戰略”的重大決策，將建設“健康中國”與實施“食品安全戰略”融為一體，實現了“食品安全戰略”和“健康中國”建設在保障人民群眾飲食用藥安全上的高度統一。2015年10月1日，新修訂的被稱為“史上最嚴”的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）正式實施，確立了食品安全社會共治的原則。黨的十九大報告再次重申實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。

在現階段我國的食品安全監管中，中央政府主要負責宏觀上的統籌協調和監督指導。地方政府是中央政府食品安全決策的執行者。地方政府能否落實自身的監管責任直接或間接影響著整個社會的食品安全。為了督促地方政府重視食品安全問題，中央政府要求地方政府對轄區內的食品安全工作負總責。但是，從近年的食品安全事件可以發現，部分地方政府的監管不力卻偏偏成為發生食品安全風險的重要原因。例如，以中小食品企業為主的產業特征往往被視為我國食品安全風險高發的重要原因。但是，縱觀近年來的食品安全事件可以發現，大型企業和知名企業等頻頻成為事件的主角。如2008年的三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件、2011年的雙匯“瘦肉精”事件和2014年的福喜事件中牽涉的三家企業都是規模較大、品牌價值較高的企業。上述三起事件都不同程度地暴露出地方政府監管不力的問題。

當前，食品安全風險仍然是風險社會情景下中國面臨的重要社會風險。黨的十九大報告明確指出，當前社會的主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”?！叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要”也對食品安全提出了更高的要求。食品安全成為關系人民群眾切身利益、經濟發展和社會穩定，以及國家形象的重大問題。因此，探討地方政府負總責模式下我國食品安全監管存在的主要問題以及應該如何應對，是一個很具有現實意義的課題。

（二）問題提出

食品安全監管體制是指食品安全監管中國家機關的機構設置、隸屬關系和權力劃分等具體體系和組織制度的總稱，包括橫向權力配置和縱向權力配置兩個方面。橫向權力配置反映的是監管的機構設置、隸屬關系和權力劃分等問題?？v向權力配置反映的是中央政府和地方政府的事權劃分等問題。中央政府要科學合理地配置中央政府與地方政府之間的監管權，以保證監管的有效性（王耀忠，2005）。

在食品安全監管的縱向體制上，地方政府負總責是我國的一項基本制度。地方政府在中央政府的授權下落實食品安全工作。食品安全工作的質量直接取決于地方政府的監管績效。但是，已有的研究往往把政府看作一個整體，將食品安全監管體制等作為研究重點，沒有把中央政府和地方政府區別開來，忽視了地方政府這個關鍵變量。如果不把中央政府和地方政府區別開來就無法解釋現實中的很多現象。例如，現實中為什么地方政府往往在交通等基礎設施上加大人力、物力和財力投入力度，在食品安全監管上的投入卻相對較少？為什么部分地方政府出臺了嚴厲的食品安全監管措施，卻又在實踐中沒有嚴格落實？

黨的十九屆四中全會明確提出，要大力推進國家治理體系和治理能力現代化。食品安全治理體系的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。地方政府負總責是我國食品安全監管上的重要和基本的制度安排。圍繞地方政府負總責探討食品安全的供給問題，對進一步完善食品安全治理體系，實現食品安全治理體系現代化具有重要意義。這也是本書的核心問題。同時，這個核心問題又可以被分為三個小問題。

1.中央和地方事權劃分的合理性問題

我國的食品安全監管責任主要是由地方政府承擔的，但是與我國采用地方政府負總責的制度安排不同，發達國家的食品安全監管責任主要是由中央（聯邦）政府來承擔的。例如，美國采用的是以聯邦政府的監管為主的協同式監管，并實行監管機構垂直一體化監管的模式。那么，為什么中國采用的是地方政府負總責的監管模式，而美國采用的是以聯邦政府的監管為主的監管模式？以地方政府的監管為主的地方政府負總責的監管模式和發達國家以中央（聯邦）政府的監管為主的監管模式，哪一種模式更符合我國的國情呢？

2.地方政府弱化監管的問題

地方政府負總責的初衷是讓地方政府有效地提供組織、資金和人員等保障，完成中央政府設定的食品安全監管目標。在完不成目標時，地方政府必須承擔相應的責任，以此促使地方政府真正轉變觀念，形成有效的激勵約束機制，更好地履行食品安全監管職責。但是現實中，出于激勵扭曲、規制俘獲等原因，地方政府可能不但不會強化食品安全監管，反而會弱化監管。例如，經濟增長是政績考核的重要指標。為追求政績，一些官員可能會為追求經濟增長而對本地食品企業進行扶持和保護，甚至為經濟發展而弱化食品安全監管。因此，中央政府以經濟增長為核心的政績考核體系可能會弱化地方政府的食品安全監管。那么，哪些制度可能會扭曲地方政府負總責的制度安排呢？應該如何完善相關制度以規避地方政府負總責模式下的制度扭曲呢？

3.單一行政監管向社會治理的轉變問題

地方政府能夠分配給食品安全監管的行政資源是短缺的，而且食品企業的數量龐大，地方政府不可避免地要面對相對有限的監管資源和相對無限的監管對象的矛盾。因此，單純依靠地方政府的行政監管無法保障食品安全，地方政府監管也可能是失靈的。然而，通過公眾社會自主治理方式提供公共物品也是一種重要途徑（埃莉諾·奧斯特羅姆，2000）。因此，將社會主體也納入食品安全治理體系，在行政監管上從單一政府供給轉向多元主體共同供給是必然選擇。那么，社會主體如何參與到食品安全社會共治體系中來？社會主體參與食品安全社會共治的意愿如何？影響社會主體參與食品安全社會共治的主要因素有哪些？

上述三個問題相互聯系，相輔相成。只有回答了上述三個問題，才能夠科學和客觀地理解地方政府負總責模式所面臨的現實問題，以及未來應該如何完善我國的食品安全監管體制。