第三節 城鎮基礎設施投資決策特點和需考慮的重點因素

很多城鎮基礎設施項目是政府付費，無論采取哪種生產組織方式，在資源配置環節理論上應由公眾民主決策，最簡單易操作的是按照簡單多數的投票原則，把稅收或服務收費與城鎮基礎設施服務項目供給結合在一起來構建決策模型。但事實上，短期內稅收價格水平相對穩定，對公共預算收入影響不大，投資項目的實際決策就變為在資金籌措能力既定的情況下如何擴大公共產品的供給規?；蛱岣叻账?。因此，實踐環節需把握城鎮基礎設施投資決策的特殊性，針對實踐中的具體問題，做好統籌協調工作。

一 城鎮基礎設施投資項目決策環節的難點所在

（一）沒有科學有效方法來確定公益類項目的供給規模

城鎮基礎設施項目主要是向社會提供公共或準公共產品，以滿足社會對這些產品的需求，但如何根據社會需求確定供給規模是構建項目決策機制必須解決的首要問題。對于一般競爭性項目，可根據市場需求分析，以利潤最大化為目標來確定項目產品方案與建設規模。城鎮基礎設施項目很多屬于非排他產品項目，由于其產品的特殊性，雖然在理論上能以社會福利最大化來確定供給規模，但是社會福利很難準確量化，加之追求目標的多樣性，很難確定合理的供給規模。對此，傳統的西方經濟理論也進行了大量的探討，得出了不同類型的公共產品供給模型，如有效供給的局部均衡模型和最佳供給的一般均衡模型，遺憾的是這些都不具有實際操作性。實踐中，建設項目經濟評價只側重單個項目經濟可行性論證，忽視對該類項目以及各類項目之間的整體規模和布局分析。事實上，公共產品的市場需求與供給模式有極大的關系，通常不同的供給模式會導致不同的公共產品價格（因為供給成本受供給規模影響，而供給模式影響需求和供給規模），進而會影響對公共產品的需求。若公共產品價格太高，可能導致公共產品的需求不足；若價格太低，可能導致公共產品的過度需求或供給相對不足。此外，公共產品的供給模式或供給價格又涉及政府的價值取向，項目決策往往需要一系列的政治決策程序，而不是僅通過經濟分析來確定的，這樣公益性產品的合理供給規模（即建設規模）也就很難通過經濟分析來準確界定，部分城鎮基礎設施項目“如何提高資源配置效率”，其投資決策面臨極大挑戰。

（二）部分項目產出難以實現準確的貨幣化度量

任何項目決策都離不開相應的投入產出分析，對于經營性項目，其產出可以通過產品實現的市場銷售收入來度量，具體的度量形式為貨幣，相應的投入產出分析也已經形成較為嚴密的分析和評價模型。對于公益性項目，由于非經營性的特點，項目可能根本沒有銷售收入，或銷售收入不能抵補成本、不能反映項目對社會的真實貢獻，這樣公益性項目的產出不能通過或部分通過貨幣來度量。目前，對很多城鎮基礎設施公益性項目的產出只能采取實際效果分析法來度量，但由于公益性投資項目種類繁雜，投資目標多樣性，不同行業的實際效果分析方法相差較大，而且這些分析方法也多為初步嘗試，由于受技術手段限制，對項目的產出度量也不是很準確。例如，在公共衛生項目中分析其對居民預期壽命的影響，在公共教育項目中分析其對居民技術水平提高的影響，這些分析都處于初步試驗階段；一些交通項目的使用者時間節約價值分析方法較為成熟，但具體參數隨意性較大；至于一些黨政機關等政權設施項目，其具體的產出更難度量，投入產出分析幾乎變成投入分析，致使很多項目決策變為部門博弈；公益性城鎮基礎設施項目產出的度量難，導致其相應的投入產出分析更難，使項目不同方案難以對比優化，降低了決策的科學依據，增加了項目決策的主觀性，為一些政府工作人員批租與腐敗創造了客觀條件。

（三）不同類型公益性項目難以比較

在政府預算資金既定的情況下，政府相關部門在決策時應當對擬投資的不同類型的項目進行分析比較，根據項目對社會的貢獻確定投資組合。在理論上，可以通過對比不同項目組合的經濟內部收益率，以確定項目對社會貢獻最大的投資組合方案，或者說是資源配置最有效的方案。但在實際操作過程中，我們很難進行這樣的對比：一是這樣的決策成本太高，決策時間過長；二是目前技術不能滿足這樣的要求，很多項目的效益難以通過貨幣來度量，無法滿足實際分析模型需要。如用現有的效果分析模型，我們很難比較生態恢復項目、教育項目與政權建設項目對社會的貢獻。為此，公益性投資項目決策很多需依靠一定的政治或行政選擇程序，這樣不可避免地會產生部門利益集團博弈，引起部門尋租，這既是政府投資項目低效率的重要原因，也是構建公益性投資項目決策機制的又一難題。

二 項目投資決策實踐存在的主要問題

城鎮基礎設施投資決策理論面臨的挑戰必然延伸到制度建設和機制設計環節，主要表現在以下幾個方面。

（一）決策環節難以避免的部門尋租

城鎮基礎設施投資項目實際上承擔著政府的資源配置職能和部分收入分配職能，它能直接給項目所在部門或地區帶來利益，提高這些部門或地區的社會福利水平。因此，爭取本級政府或上級政府的項目投資也成了一些地區或部門的重要工作內容，他們通過各種途徑和手段來游說項目決策部門，試圖使政府投資向本地區或部門傾斜，地區或部門的利益集團尋租也就這樣產生了。而且，這樣的尋租活動在目前的行政管理體制和投資管理體制下也是無法徹底避免的，這也是世界各國公共管理面臨的最大難題之一。地區或部門的尋租活動，妨礙了項目決策過程中的信息溝通，干擾了項目的正常決策程序，影響了項目的科學決策。例如，為了得到政府的“免費”投資，有些地方或部門在組織編制項目決策咨詢報告時，就會盡力提供對項目立項有利的資料，隱瞞對項目立項不利的資料，這必然會影響項目咨詢報告的客觀性，進而影響項目決策的科學性。

（二）決策過程的信息不對稱

科學的決策離不開信息的充分占有，但在目前，很多城鎮基礎設施投資項目決策部門不是直接占有項目信息，而是間接從項目建設單位、中介咨詢機構來獲取項目信息?？墒?，在項目的決策過程中，由于各相關機構利益不一致，致使項目信息在傳播途中可能失真、扭曲，尤其在我國咨詢市場總體管理還不夠規范、責任約束機制不健全的情況下，一些建設單位與咨詢單位為了自身的經濟利益，憑借自身占有信息優勢的地位，互相利用、串通，導致有些咨詢報告沒有很好地反映項目的實際情況，對不利的問題含糊其詞、遮遮掩掩，對有利條件過分夸大宣傳，更有的甚至明知是虛假資料也在報告中“大膽”采用，使咨詢報告變成了“代言報告”或“可批報告”。在目前的管理體制下，項目決策部門由于人力等因素的限制，也沒有能力去考察報告內容的真實性，因此在項目決策中不可避免地處于信息劣勢。面對這種信息不對稱，決策部門只能根據咨詢報告，依照項目建設管理法規，進行程序化決策，以規避個人的決策責任風險。

（三）現行決策理論的不完善性

目前，我國公益性投資項目的決策分析還沒有形成獨立的理論體系，基本沿用競爭性項目的經濟分析方法，多注重項目的投入成本分析，對項目實現的效果或產生的效益的分析相對不足。2006年，國家發展改革委和建設部聯合頒布的《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版），仍主要針對經營性項目，雖然也涉及一些公益性項目的投資決策方法與參數，但還不能較好地適應公益性投資政府項目的實際決策需要。近年來，雖然有些研究機構也專門針對政府投資項目經濟評價的方法與參數進行了大量研究，但是這些研究還很粗淺，沒有針對不同的行業進行系統的研究，而且研究結果還沒有達到廣泛認可，與實際應用需要還有較大差距。公益性投資項目決策方法與參數的不完善性，為相關利益主體在一定程度上影響項目決策提供可能，降低了項目前期決策分析中的客觀性與科學性。

（四）決策環境的不確定性

城鎮基礎設施投資項目從決策到實施再到最終發揮效益一般需要3～5年的時間，運營期長達20～30年，甚至更長。在這較長的建設和運營周期內，項目決策過程中的建設環境多會與項目實施或建成后的實際環境有一定差距，盡管我們在決策時會對這些變化進行分析判斷，并形成一定的預期，但這種差距仍是不可避免的。若僅是這些預期與實際差距所帶來的風險，那只是純技術性問題，在制度設計上相對簡單些。但問題在于，這些差距可能會被決策過程中的某些人員加以利用，使其成了一些政府工作人員“以權謀私”的工具，部分建設單位的尋租突破口，中介機構不規范操作、逃避責任的借口。如何區分客觀偏差與主觀故意是制度設計面臨的主要挑戰。

（五）決策責任落實不嚴

目前，我國政府投資項目建設管理的相關法規也規定了相關部門在項目決策中的地位與作用，明確了各個部門的權利和責任，但是這些制度過于原則化，在目前的行政體制下，實際上是很難操作的。因為這些部門相互沒有行政隸屬關系，而國家又沒有建立相對權威統一的責任認定與管理機構，相關責任追究與認定的方法與標準也欠缺，多數責任在部門相互推諉中不了了之，決策責任難以真正落實。

（六）決策監督薄弱

在項目的決策階段，我國建立了項目評估制度，逐步實施項目公示制度，能對項目決策起到一定的監督作用。但是，這樣的監督機制與項目決策在整個項目建設過程中的重要性來比，仍然顯得很不足。同時評估只能對咨詢機構與部分項目建設單位起到一定的監督作用，對于土地、環保、規劃以及投資主管部門可以說很難起到監督作用。即使在決策過程中，土地、環保、規劃以及投資主管部門在一定程度上可以相互制衡與監督，但受部門職能分工所限，這種監督作用也很有限，而且最為嚴重的是，項目決策部門很難監督作為建設單位的下級地方政府。

（七）決策民主參與度低

既然政府投資項目是用了納稅人的錢向社會提供公共產品與公共服務，那么在項目決策時理應征求納稅人和公共產品與服務使用者的意見。目前，盡管我國逐步推行的政府投資項目公示制度可以提高項目決策的民主參與度，但總體而言，我國政府投資項目決策信息的透明度仍很低，公眾仍缺乏參與項目決策的途徑，缺乏反映項目需求的信息渠道。這不但影響項目合理規模的確定，也會弱化公眾對項目決策環節的監督。

三 提高項目投資決策水平需重點解決的事項

（一）強化各類規劃間的相互協調，嚴肅其在項目決策中的作用

城鎮基礎設施領域的專項規劃，一般通過深入調研、科學分析和征求各方面意見來力圖準確把握當前社會對公共產品的合理需求，并根據近期經濟社會發展的實際狀況與經濟承受能力來確定這些產品的總體供給規模，在實踐中回答投資項目供給規模的問題。按照目前的建設管理程序，專項規劃是項目決策的重要依據，專項規劃的科學合理性直接決定了項目決策的科學水平，尤其在重大戰略資源配置方面這種影響更大。但在目前，我國的專項規劃體系不夠完善，突出表現在：橫向方面，各專項規劃之間，專項規劃與經濟社會發展總體規劃，經濟社會發展總體規劃與土地利用總體規劃、城鎮總體規劃之間相互溝通不夠、協調性差，“多規合一”實踐進展緩慢；縱向方面，上下級規劃之間的目標時常不一致。造成這種不完善的主要原因是這些規劃分別由不同行政部門組織制定，實行不同的審批程序，如經濟社會發展總體規劃綱要主要向本級人大負責，土地總體利用規劃實行下級規劃服從上級規劃的管理模式，城鎮總體規劃與城市人口規模分別由國務院或省級城市建設部門審批，有關公益領域的一些專項規劃的審批管理目前還不太統一，有的由行業主管部門審批，有的由發展改革委審批，有的由國務院審批。盡管這些規劃在審批前也要進行部門溝通，但是受信息傳播渠道、溝通機制等方面因素的影響，很多溝通僅局限在單個規劃，無法對所有規劃進行統一協調、優化，也難免會發生局部優化而總體不優化的局面。雖然現在在一些地區開始試點“多規合一”，但總體還沒有達到預期效果。為此，國家必須建立能夠協調不同規劃部門、統籌各類規劃的國家規劃管理結構，完善相關配套政策，逐步形成完善的國家規劃體系，以在機制上保證各規劃的相互協調與優化。

另外，必須強調規劃執行的嚴肅性，批準的規劃必須嚴格執行，尤其在公益領域專項規劃，更是如此。要逐步建立規劃執行監督機制，對于無法按時完成的規劃，政府相關部門應當向社會進行解釋。同時，為了解決規劃執行的嚴肅性與制定預測的不確定之間的矛盾，規劃中的項目要分成不同的級別，初步可分為必須實施（最低目標）、實施（正常目標）、酌情實施（樂觀目標）三類。要嚴肅規劃在項目決策中的作用，對于規劃中沒有的項目，若實施必須先得到項目所屬規劃審批部門的審批意見，否則項目不予立項建設；若在決策階段，項目有重大變更，也必須征求規劃審批部門意見。

（二）加快完善項目建設標準，明確其在項目決策中的法律地位

建設標準是項目決策規范管理的重要依據，不但能基本反映本領域項目投資水平的有關指標，是中介機構編制或評估咨詢報告、投資管理部門對項目決策評價的基本依據，也是項目決策監督的重要依據。合理的建設標準不但為那些想在項目審批環節尋租的官員設立了屏障，也為監督部門提供了有效的“參照物”，還在一定程度上阻礙了建設單位的超標準建設，可以避免一些部門公共產品的過渡需求，提高項目的資源配置效率和政府投資效率。但在目前，我國公益性政府投資項目的建設標準并不完善，一些領域甚至沒有建設標準，即使有建設標準的領域，很多建設標準修訂滯后，也遠遠不能滿足實際需要，加快我國公益性投資項目標準建設迫在眉睫?？墒?，由于科學合理的建設標準集中了我國當前經濟社會、技術進步以及工程實踐等各方面的因素，是在總結過去的經驗得失、經過廣大專家研究論證的基礎上制定出來的，要消耗大量的人力與物力，往往歷時較長。為此，我們必須充分發揮政府管理部門、行業協會、科研院所、設計單位、施工單位、咨詢機構等各方面的積極性，加大建設標準制定與研究的資金支持，盡可能建立專門的標準研究基金，以保證研究投入的可持續性。

科學合理的標準只有在貫徹實施后才能發揮作用，我們必須在機制建設上保障建設標準在項目決策和實施過程中嚴格執行，這其中最重要的就是要明確標準的法律地位，尤其是建設標準在項目決策過程中的法律地位。為此，我們必須以法律法規的形式來明確建設標準在項目決策過程中的適用范圍、適用條件、適用主體以及監督主體和獎懲機制。在具體的實現形式上，初步可采取部門聯合發文或國務院發文等形式來過渡，在條件成熟時可逐步上升為國家法律法規。需要強調的是，在明確建設標準的法律地位時，一定要把具體的建設標準內容與其法律地位的認定分開，這樣標準的法律地位不會因具體標準的修編而改變。

（三）建立政府投資項目決策信息支持系統，完善項目信息公開機制

信息充分是項目科學決策的基礎之一，任何決策方法與參數都離不開項目基礎信息，若決策部門占有項目信息不充分，那么通過任何手段與保障措施形成的決策都不一定可靠、合理。充分透明的信息是項目直接決策的基礎，可以通過不斷的信息積累，使決策部門能夠總結項目決策的經驗教訓，改進項目決策手段，提高項目決策水平。此外，充分透明的項目信息也是進行項目監督和提高公眾決策參與的基礎，尤其是在機制和技術上要能把不涉密項目的決策信息與實際建設或運行信息進行比較，這不但可以逐步提高項目決策水平，也為實施項目決策監督提供重要途徑。因此，加強項目決策信息支持系統建設尤為必要，具體的決策信息支持系統可在目前的投資項目在線審批監管平臺的基礎上進一步優化完善。首先要進一步完善各級政府的投資主管部門、土地管理部門、環保部門、規劃部門、城市建設部門以及項目建設單位之間的信息溝通渠道，并依據各自職能分工對需要溝通的信息把關負責，要能夠把項目決策、建設和運營的所有信息資料在該系統內存檔，按部門查看權限實現互聯互通，要做到在不涉及國家機密的前提下，所有信息公開、透明，隨時供有關部門檢索、查閱，接受媒體與公共監督。其次要有項目動態信息更新功能，信息支持系統應包括項目建設單位、咨詢論證部門、設計單位、施工單位、監理單位、招投標與設備采購、竣工驗收與結算以及項目審計等出具或分析的項目建設階段信息，同時要針對項目運營的有關信息，及時更新，以便對項目決策前后進行對比分析。再次該系統要有完善的項目決策方法、參數以及相關標準說明，在項目決策的每一個操作環節，都應附加項目操作指引和說明，既便于操作，也利于接受監督。最后系統要有分析匯總功能，能給出同類項目或同地區項目的關鍵性分析評價指標。在項目信息管理上，要按擬建、在建和運營等類別進行劃分，擬建項目要能合理反應項目的決策論證階段和政府相關部門的審批核準情況，在擬建項目的信息管理要與專業規劃結合起來，說明項目建設在規劃執行中的地位與作用，使項目決策信息支持系統成為項目公示的重要載體。

（四）構建項目決策的公眾參與途徑，提高決策的民主參與度

城鎮基礎設施項目建設資金的最終供給人多為社會全體納稅人，產品使用者為一定區域的社會全體成員，項目形成的產權為公共資產。因此，無論是從出資人與產品使用者角度，還是從項目形成資產的產權關系角度來看，項目投資的決策應由公眾參與，由公眾來決定他們的資金使用，而且也只有公眾才最了解他們自身的需求，也最有積極性用自己有限的資金來滿足自身最強烈的需求，實現社會資源的最有配置。但公眾不是一個抽象的個體，純粹的公眾決策無論在理論上還是在實踐中目前都有著無法跨越的障礙。因此，提高決策的公眾參與只能根據實際情況在一定程度上提高決策的公共參與度，具體的措施有以下幾點。一是強化規劃的民主參與，城鎮基礎設施各領域專項規劃決定了項目供給規模，而供給規模是否合理則依賴規劃過程中對公眾需求的判斷是否準確。在實踐中，只有依靠公眾，并充分發揮公眾在規劃中的積極性，通過搭建公眾與規劃編制部門信息交流平臺（規劃初稿公示等），保證公眾與規劃編制部門信息交流渠道暢通，才能得以充分了解公眾的真實需求，保證規劃確定的項目供給規模符合公眾需求。二是強化項目決策過程信息互動，實施“陽光決策”，公眾對決策過程和決策信息的知情權是決策民主參與的最低要求，只有對項目信息充分了解，才能發表決策意見，否則參與也是盲從，重要的保證措施是要盡可能多地把規劃信息與項目決策信息公開，切實避免規劃只是部門的“信息資源”，閉門決策。三是加快推行重大項目要決策的專家評議制度和項目公示制度，一定要在制度上避免項目公示或專家評議“走過場、形式化”，在適當地區可初步嘗試公眾或專家評議的項目“否決制”，當然，“否決制”的具體實現形式還需仔細研究。四是針對目前我國的行政管理體制，特別重大項目實行人大最終決策制度，即按照一般項目的決策程序，政府投資管理部門先對項目進行初步決策判斷，把項目實施與否的各種利害得失進行充分論證，然后把項目論證結果或傾向意見報同級人大進行審議，并由人大最終決定項目是否實施。

（五）嚴格落實項目決策責任，強化決策監督機制

既然城鎮基礎設施投資項目受條件所限，不能實施純粹的公共決策，那么項目監督就必不可少。為了實現有效監督，首先，必須明確各相關決策主體的責任。中介咨詢機構要對咨詢報告的真實、客觀與科學負責，咨詢報告的委托部門要對向咨詢機構提供有關基礎資料的真實性負責，項目的上報單位或建設部門要對上報資料的真實性負責，決策或項目審批部門，必須按照國家建設程序，根據國家的相關決策依據，進行科學的項目審批與決策。其次，就是要完善決策責任追究機制，具體可以根據問題的嚴重程度，針對不同的部門特點，建立不同的責任追究制度及其實施細則。建立責任追究制度必須要與執法部門如紀檢、檢察機構相協調，形成一個相對權威的責任追究組織，并賦予其相應的采取措施的權力。初步設想，對于中介機構，根據問題的嚴重程度，可以分別進行經濟懲罰、降級或吊銷機構與相關人員執業資格、追究負責人刑事責任等；對于項目上報部門或使用部門，主要應是針對具體辦事人員以及負責人的行政處分，但在目前這是較為難以實施的一個環節，需要投資主管部門與人事紀檢部門聯合實施，因為投資主管部門沒有其他部門的人事決定權；對于決策或審批機構的責任追究，也應以行政處罰為主。最后，必須把外部監督與內部監督結合起來。在內部監督中，要充分發揮項目建設單位對投資主管部門、投資主管部門對咨詢機構、咨詢機構對項目建設單位的監督作用，逐步形成項目決策各相關機構相互監督、相互制約的監督與制衡機制。對于外部監督，目前關鍵是提高政府投資項目決策信息的公開性，要充分發揮公眾與媒體對項目決策過程的監督作用，強化審計、紀檢部門對決策環節的監督，并逐步嘗試專項規劃執行情況向本級人大匯報制度。