第二節 城鎮基礎設施的基本特征

盡管城鎮基礎設施不同領域各有特點，但與一般競爭性商品和服務相比，也有一些共同特性。

一 城鎮基礎設施服務的市場特征——地域依附性、供需聯動性和時空波動性

由于服務的不可貿易性，作為城鎮發展所必需的基礎設施服務，必須由當地提供，且僅能服務當地市場，服務的市場空間相對封閉，地域依附特征突出。

從市場需求看，當地需求波動對市場的影響更直接。城鎮基礎設施服務不能跨地區貿易，不能通過區域外市場來平衡供需關系，在當地相對有限的區域內，服務提供者必須單獨面對當地市場波動。即使在當地市場內，城鎮基礎設施服務提供者的服務區域也多事先劃定，不能像其他的競爭性市場那樣，單個服務提供者在短期內可通過加強企業管理、提高服務水平、改變營銷策略等方式來加強自身的競爭優勢，保持、擴大市場份額，以減緩總體市場需求下降和市場波動對自身的不利影響。由此可見，當地需求波動對城鎮基礎設施服務提供者的影響更直接。

從供給對需求的影響看，城鎮基礎設施的需求與供給是一個互為前提、不可割裂的系統。若僅從需求角度看，城鎮基礎設施需求多受當地人口規模與結構、經濟發展水平、產業結構、自然氣候環境、文化傳統以及消費習慣等影響，與一般競爭性水平的需求差別不大，但由于基礎設施服務生產的自然壟斷特性，價格形成機制與競爭性產品不同，服務價格受供給組織方式（不同的組織方式，資金來源渠道不同，投資成本的補償方式不同）和服務范圍影響很大（根源是基于成本補償的定價方式所致，服務的范圍不同，相應的供給成本就不同），并能通過價格機制對消費需求產生影響，也就是說基礎設施服務的需求與供給互為變量、互為函數，供給對需求的影響不能忽視。

從市場供需平衡看，城鎮基礎設施供需匹配具有時空波動性。由于城鎮基礎設施項目的生命周期相對較長，市場受當地人口和經濟發展水平的累計影響明顯，其市場需求多隨時間的推移而呈現一定的增長趨勢，需求變化相對連續。相反，受投資規模、建設期限等自然物理特性影響，城鎮基礎設施服務供給能力的增加多為離散型，變化頻率相對需求則明顯小得多，致使城鎮基礎設施服務的供需在多數時間內呈現匹配程度差或不匹配的情形（見圖1-1）。雖然通過分期建設可以緩解這種不匹配程度，但是分期不能太多，因為項目擴建期間必然會影響服務的提供水平，且一般分期建設會增加項目總成本，這就需要綜合分析基礎設施服務供需不匹配造成的經濟損失和分期建設經濟增加成本的大小，以確定合理的分期建設次數。

圖1-1 城鎮基礎設施供需匹配的時空波動特征

綜上所述，城鎮基礎設施的供需平衡是從縱向的項目全生命期來看的，而競爭性項目的市場供需匹配是基于橫向時點分析。因此，分析城鎮基礎設施市場需求應充分考慮城鎮未來發展趨勢，綜合分析各種需求影響因素，包括供給對需求的影響，提前判斷城鎮發展對基礎設施需求，科學規劃并確定合理供給方案。

二 城鎮基礎設施服務生產特性——自然壟斷性、外部性和布局均衡性

相對其他領域，城鎮基礎設施的一次性投資大，資產的專屬性和沉沒資本高，固定成本在總成本中比例較高，不能轉產或轉產難度大，在一定程度上弱化了其經營的可競爭性。同時，供水、排水、供熱、供氣等城鎮基礎設施，具有明顯的網絡化配給特征和規模經濟效應，導致城鎮基礎設施服務具有自然壟斷特征。不過，這些自然壟斷特征更多的是在基礎設施服務的配給環節，在消費和生產環節還是有明顯的競爭性。在實踐中，必須科學區分城鎮基礎設施生產供給等環節的壟斷和競爭特性，實施差別化管理政策，切實保證競爭環節的市場開放。

外部性雖然在所有的經濟活動中或多或少都存在，但是在基礎設施領域中更為明顯。很多城市基礎設施的受益和成本并不完全由交易雙方承擔，而是由多方分攤，如軌道交通、城市水系治理和城市公園綠化等都會導致周圍土地和物業的升值，收益的外部性明顯，但項目投資成本主要由公共財政和直接使用者承擔。在受益和成本承擔不對等的情況下，受益群體會極力推動項目實施，造成一定的需求扭曲，擴大基礎設施的真實需求，在政策實踐中需加以重視。

城鎮基礎設施的普遍服務要求和不可貿易性，要求城鎮基礎設施必須根據需求在全城鎮范圍內進行相對均衡的布局，其網絡特性增加了政府協調機制不到位便不能有效供給的可能性。盡管政府在城鎮基礎設施服務供給中的作用不可替代，但也不能否定市場在其中的作用，需根據當地經濟發展情況和行業管理實際，合理確定政府與市場的關系，以提升市場供給效率。

三 城鎮基礎設施服務的消費特性——普遍服務性、戰略重要性和選擇聯合性

城鎮基礎設施服務具有“戰略上的重要性”或服務的“社會不可替代性”。盡管不同行業和不同的使用者有所差別，但總體而言城鎮基礎設施服務占構成使用它們的各類產品成本的比例很小但又不可或缺的部分，一旦服務失敗所造成的損失相對于供給成本來說是相當大的。這就要求城鎮基礎設施供給，一是不能采取歧視性政策，確保所有消費者能普遍公平享有服務；二是必須實現持續性供給，核心是處理提高保障水平與其相應的成本費用關系，健全應急處理機制。

與一般產品不同，在規劃建設之初，城鎮基礎設施服務的消費群體就相對確定，而且服務群體的規模和范圍、服務方式和產品價格在一定程度上會相互影響，理論上需要消費者聯合行動、共同確定，以確保服務市場的運行更加經濟有效。另外很多服務在不同消費者之間的差異不明顯，消費者也缺乏足夠的單獨選擇權，這樣確保實現聯合消費的可行性。

城鎮基礎設施具有一定的公共物品特性，在城鎮的一定區域內，即使是那些不想購買此類服務的人，也不會被排除在希望購買此類服務人所創造的利益之外，如具有典型非競爭性和非排他性的城市環境治理、城市免費公路等區域性公共產品。城鎮基礎設施能從總體上顯著改善當地的生產和生活方式，同時在一定程度上影響當地的發展潛力，客觀要求當地政府承擔最終的提供責任。