第一篇 理論與政策

第一章 城鎮基礎設施投資決策與融資選擇的理論探討

第一節 城鎮基礎設施的內涵

基礎設施源于軍事用語，原指工程和軍事設施的下部結構，20世紀40年代由發展經濟學引入經濟領域，但其定義并不統一，而且在不同國家、不同時期、不同視角下，其內涵也不同。在國際上，較有代表性的有以下幾種。

世界銀行在《1994年世界發展報告——為發展提供基礎設施》^[1]中把基礎設施分為經濟性基礎設施和社會性基礎設施兩類，其中把經濟基礎設施定義為：永久性工程構筑、設備、設施和它們所提供的為居民所用和用于經濟生產的服務，包括公用事業（電力、管道煤氣、電信、供水、環境衛生設施和排污系統、固體廢棄物的收集和處理系統），公共工程（大壩、灌渠和道路）以及其他交通部門（鐵路、城市交通、海港、水運和機場）；社會基礎設施通常包括文教、醫療保健等。

達霖·格里姆賽和莫文·K.劉易斯把基礎設施分為四類^[2]：硬經濟基礎設施、軟經濟基礎設施、硬社會基礎設施和軟社會基礎設施。經濟基礎設施是向工商業界提供關鍵的中間業務，其主要功能是提高生產率，推動自主創新。硬經濟基礎設施包括道路、高速公路、橋梁、港口、鐵路、機場、公共交通、電信以及電力和燃氣的生產呈傳輸和配送。軟經濟基礎設施包括職業培訓、商業金融服務、研發促進和技術轉讓，以及鼓勵出口的組織和個實體間的生產合作。社會基礎設施向居民提供基礎服務，其主要作用是改善他們的生活質量及福利，特別是面向那些資源貧乏地區的人群。硬社會基礎設施包括醫院教育和培訓大樓、水儲存和處理設施、住房、排水管道、兒童保健機構、養老機構和監獄。軟社會基礎設施包括社會保障系統、各種社區服務以及環保機構。

McGraw-Hill圖書公司出版的《經濟百科全書》將基礎設施定義為：“基礎設施是指那些對產出水平或生產效率有直接或間接提高作用的經濟項目，主要內容包括交通運輸系統、發電設施、通訊設施、金融設施、教育和衛生設施，以及一個組織有序的政府和政治體制。”與此相類似，Von Hirsh-hausen把基礎設施定義為“經濟代理機構可用的所有物質、制度和人文能力（personal capacities）的總和”^[3]，并劃分為如下三類：①物質基礎是經濟實物資本的一部分，成為其他直接生產性活動的投入；②人文基礎包括對經濟生產有幫助的人們的事業進取心、智力和其他技能；③制度基礎包括塑造經濟行為和決策制定過程的內部和外部規定。在我國，基礎設施多指硬經濟基礎設施，如《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）所提的基礎設施相關領域主要包括交通、水利、電力、石油、電信等。

關于城市基礎設施，1983年，中共中央、國務院在《關于對〈北京市城市建設總體規劃方案〉的批復》中首次提出“城市基礎設施”一詞。1985年7月，原城鄉建設環境保護部在北京召開“城市基礎設施學術討論會”，把城市基礎設施定義為：“城市基礎設施是既為物質生產又為人民生活提供條件的公共設施，是城市賴以生存和發展的基礎。”^[4]在我國《城市規劃基本術語標準》GB/T 50280—98（以下簡稱《規劃術語》）的解釋中，“城市基礎設施”是指城市生存和發展所必須具備的工程性基礎設施和社會性基礎設施的總稱。工程性基礎設施一般指能源供應、給水排水、交通運輸、郵電通信、環境保護、防災安全等工程設施。社會性基礎設施則包括文化教育、醫療衛生、科技體育等設施。《規劃術語》對城市基礎定義的突出特點概括為：一是沒有“公共”二字，二是進行了領域細化。總體來看，《規劃術語》定義的城市基礎設施較為寬泛，超出“硬經濟”基礎設施的范疇。2013年，國務院發布的《關于加強城市基礎設施建設的意見》對城市基礎設施的定義是，城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對于改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩步推進新型城鎮化、確保2020年全面建成小康社會具有重要作用。

在我國管理實踐中，與城市基礎設施相類似的概念還有“市政公用事業”和“市政基礎設施”等。在原建設部發布的《關于加強市政公用事業監管的意見》（建城〔2005〕154號，以下簡稱《監管意見》）中，對“市政公用事業”的定義是：為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等。該定義強調，市政公用事業是城市重要的基礎設施，明確了其屬于城市基礎設施的范疇屬性。與《規劃術語》的定義相比，《監管意見》的變化如下：一是在地域范圍上把城市擴展到城鎮，二是在領域上僅限工程性基礎設施，而且還不包括有跨地區聯合經營特征的能源和郵電通信等。在《北京市城市基礎設施特許經營條例》中，明確可以特許經營的基礎設施項目有：①供水、供氣、供熱；②污水和固體廢物處理；③城市軌道交通和其他公共交通。在內容上，城市基礎設施基本屬于原建設部界定的市政公用事業的范疇。由此可見，《監管意見》中強調的城市基礎設施有其相對的特殊性。

關于城鎮基礎設施，雖然目前沒有統一的定義，但作為基礎設施在城鎮地區的延伸，同時參考城市基礎設施的定義，筆者認為：城鎮基礎設施是指城鎮生存和發展所必須具備的工程性基礎設施和社會性基礎設施的總稱，其涵蓋的領域與城市基礎定義相同。