第一章 引言

一 研究背景

（1）發展中國家仍面臨較大的基礎設施投融資需求

基礎設施為一國居民提供基本公共服務，滿足居民在日常生活中的基礎性公共需求，對經濟發展、減少貧困和不平等、創造工作機會都發揮著非常關鍵的作用（Aschauer，1989；Nadiri和Mamuneas，1994）。而基礎設施不足會制約經濟增長和居民生活水平的提高。

當前，全球基礎設施的投融資需求仍然較大。據世界經濟論壇估計，每年全球基礎設施的投資缺口至少有1萬億美元，而世界銀行估計這種超額需求相當于全球GNP的1.3%，并且資金缺口仍呈擴大趨勢。在發達國家，盡管大規模較高水平的基礎設施項目已建設完成，但仍面臨運營、服務、維護、更新的問題，并且可能需要為適應新需求而進行進一步的擴建、更新和改造。在發展中國家，一方面，隨著城鎮化和工業化過程的快速推進，產生了大量的基礎設施投融資建設需求；另一方面，公共財政收入水平和增速仍相對不足，基礎設施供給短缺問題尤為突出。據估計，截至2016年，全球仍有24億人口缺乏良好的衛生設施，至少6.63億人缺少安全的飲用水，超過10億人沒有生活用電，至少1/3的農村人口不具備氣候適應性的公路。

在快速城鎮化的背景下，中國也面臨著巨大的基礎設施投融資缺口。據估計，中國未來十年新型城鎮化預計帶動40萬億～50萬億元的投資，養老金缺口及相應投資也面臨數十億元的資金缺口（吉富星，2017）。而另一方面，隨著我國經濟進入高質量發展階段，經濟增速的放緩也帶來財政收入的放緩，但公共支出規模攀升、政府債務和存量問題依舊存在，公共資金也無法滿足龐大的基礎設施投融資需求。

（2）社會資本成為世界基礎設施供給的重要參與者

基礎設施的提供除依靠政府外，也吸引了社會資本的廣泛參與。發達國家于20世紀七八十年代普遍在基礎設施領域進行了市場化改革，以建立競爭機制，吸引社會資本參與。如美國自1978年起開始對航空、鐵路、通信、天然氣行業放松和取消管制，鼓勵和保障民間資本進入。英國自1979年起開始對主要石油、電信、天然氣等行業的國有公司進行私有化改革，并在各自然壟斷部門（如供水、污水處理和電力部門）引入民間資本。法國通過分別在1977年和1998年頒布的《特許經營行為準則》和《薩班法》，完善了特許經營模式。

在發展中國家，長期以來基礎設施融資主要依靠開發性援助和多邊國際機構的支持，社會資本參與相對較少。20世紀90年代以來，隨著發展中國家經濟發展水平提高、民營經濟實力增強，越來越多的社會資本開始參與基礎設施投資。據世界銀行統計，截至2018年上半年，全球發展中國家社會資本參與基礎設施投資總額達1.79萬億美元，廣泛分布于能源、通信、交通、供水和污水處理等行業，已成為發展中國家基礎設施融資的一個重要途徑。

（3）中國的PPP發展成就與問題并存，需評估和反思其成效

早在20世紀80年代，中國就開始探索PPP模式，最早的PPP項目是1984年以BOT模式建設的深圳沙角B電廠。2013年以來，隨著國家在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域的投資限制逐步放開，圍繞增加公共品和公共服務供給積極推廣PPP模式，全國各級PPP項目加速開展和落地，中國在數年內一躍成為全球最大的PPP市場。截至2018年12月31日，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理庫^[1]累計登記項目8654個，投資總金額達13.2萬億元。

在PPP發展取得巨大成就的同時，也出現了PPP泛化濫用、合規性欠缺、民營企業參與不足、重建設輕運營、明股實債等多個不規范現象，部分地方政府將中央鼓勵PPP的政策視為新一輪刺激政策，希望“抓住稻草”多上項目，不僅帶來了過度投資的效率損失，也增加了不規范操作中政府兜底、擔保的債務隱患。2017年以來，財政部出臺多項政策，通過規范項目庫管理、強化支出約束等措施，促進PPP在我國的持續健康發展。2019年3月7日，財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，進一步提出了推動PPP規范發展的要求和措施。

總之，近年來，中國的PPP發展經歷了從全面鋪開轉向規范有序發展的過程。因此，有必要對PPP項目的實施效率從一般規律上進行研究和評價，探討PPP方式的適用性，尋求進一步提升中國PPP項目實施效率的政策建議。