三 第三個時期：1984年迄今的東嘎鎮政治和社會

改革開放后，東嘎鎮廢除了人民公社體制，實行了家庭聯產承包責任制，區改鎮，村治成為農村社會最為基本的社會組織方式（這也是農村政治的最主要形式）。鄉政村治作為國家治理鄉村社會的政治模式，就是在鄉鎮行政體制下實行村民自治制度。

市場化促進了鄉村社會的權力分化，使鄉村社會的自主性、獨立性不斷增強，為鄉村自治及其民主化提供了制度空間。人民公社制度解體，隨后村民自治制度確立、推行，國家權力在鄉村社會逐漸退讓，鄉村社會民主化不斷增強。市場的發展帶來了農民自由平等意識的覺醒，進而引發了民主參與的熱潮，政府與民間關系趨向良性互動。然而，目前東嘎鎮與相鄰的拉薩相比還存在很大的差距，政府不斷地推出各項惠農政策，以期縮小城鄉差距。

（一）開放與支持：政治和社會背景

這一時期，由于國家進行了重大的經濟體制、政治體制變革，實施了對內對外開放政策，走上了高速發展的道路。其間，中央先后召開的六次“西藏工作座談會”，制定了發展西藏的戰略方針。隨著一系列新的財政經濟政策、文化教育政策、勞動政策、宗教政策、民族政策，特別是惠農政策在東嘎鎮的落實，農牧民獲得了很大的自由抉擇的權利及很好的發展機遇。

然而，隨著開放程度的加深，又由于缺乏長期的保護性政策的支持，面對眾多的競爭者的出現，農牧民表現出了對市場的某種不適應性，存在被邊緣化的傾向。由此，政府以維穩為指向，利用其行政資源，特別是中央給予的財政支持，對市場失靈進行校正，促進農牧區和農牧民的發展。

（二）以維穩為指向的大政府的建構

與成熟市場經濟條件下的政府相比，處于經濟社會轉型期的政府依然具有一些特殊的發展職能。在基礎設施建設大規模展開的初期，政府作為投資建設主體的功能仍具有重要作用；在市場經濟發展早期，經濟運行中不可避免地存在一些盲目性，政府在規范市場主體行為方面仍然占有主導性地位；在經濟社會全面轉型期，制度建設的深化與完善既是政府責無旁貸的任務，也是政府公共職能的重要內容。因此可以說，我國的市場經濟具有較強的“政府主導型”特征。

在強調市場發展中基礎性作用的同時，也應認識到，政府除了要充當守夜人維持秩序、產權和社會安定外，還應該擔負制定經濟發展戰略、提供公共產品、鼓勵競爭、防止自然壟斷、促進公平分配、扶貧減貧等諸多措施的重任。

加快政府職能轉變，積極推進政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務型政府、法治政府轉變，是樹立和落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制、構建社會主義和諧社會的必然要求。

（三）政府的職責

1.教育

西藏自治區將基層教育機構的建設作為普及科技文化、培養合格下一代的重要一環。為此，在東嘎鎮轄區內設有堆龍德慶縣中心小學（如今改名為堆龍豐臺小學，接受北京市豐臺區的對口援助）、姜昆希望小學，以及堆龍德慶中學。

東嘎鎮已經普及六年義務教育，目前正在攻堅普及九年義務教育。同時，在縣中學掛牌成立堆龍德慶職業中學，以“升學有基礎，就業有技能”為辦學目標，承擔起基礎教育和職業教育的雙重任務。此外，堆龍德慶還對東嘎鎮非義務教育階段農牧民子女在校生進行嘉獎，以資鼓勵。

西藏除了積極改善自身的辦學條件外，還利用內地相對較好的辦學資源在內地辦學。1985年以來，國家先后在內地20個省市辦有西藏班（校）。東嘎鎮轄區內的兩所完全小學向內地西藏班輸送了大量的生源，幾乎占堆龍德慶一半的名額。畢業之后的學生活躍在西藏各地的工作崗位上。

東嘎鎮基礎教育階段，藏語文、漢語文均作為藏族學生的必修課。

1987年，對堆龍德慶中學和東嘎等5個區公辦小學實行“三包”，解決了部分學生的實際困難。

2.衛生

東嘎鎮提升了三級衛生服務網絡平臺，即對20世紀70年代建立的區、鄉級醫療機構，各村衛生室，進行了改造，為初級衛生保健提供了硬件保證。同時，東嘎鎮衛生院、村級衛生室的人員素質、醫療水平也有所提升，在地方病和傳染病的防治方面起到很好的作用。

國家對西藏全區人民實行特殊的衛生保健政策，在農牧區實行免費醫療。20世紀70年代對全縣農牧民曾經實行免費醫療，市場經濟以后，又允許醫療機構和鄉村醫生對免費醫療者適當收取勞務費，但這部分市場化費用也成為很多農牧民的負擔。90年代，東嘎鎮貫徹執行免費醫療制度。2000年，東嘎鎮免費醫療經費主要通過開辦農村合作醫療執行，直接用于農牧民群眾。

隨著村級衛生院的建成和農牧民合作醫療制度的實施，東嘎鎮群眾看病難、看病貴問題得到有效緩解。

3.文化

1980年，拉薩市建立了大功率發射臺，節目信號可以覆蓋堆龍德慶全縣，東嘎居民隨時都可以收聽到中央、自治區和拉薩市廣播電臺的節目。到2000年，縣級機關駐地和中直、區直單位以及東嘎鎮安裝了閉路電視線路，干部群眾可以收看到45套電視節目，廣播電視實現全覆蓋，實現了“村村通”工程。

1987年，堆龍德慶縣文化工作面向基層，開展了多種形式的業余文化活動，開辦了文化館、圖書室，恢復了縣文化宣傳隊，傳統的舞蹈、藏戲進一步恢復發展，電影放映、圖書供應都有了新的進步。隨著改革開放的深入和市場經濟的建立，個體文化事業迅速發展，1995年縣內有個體書屋（店）3家，個體經營場所64家。20世紀90年代，全縣文化建設的發展，各鄉鎮、村文化站相繼建立，1999年建立東嘎鎮文化站，購置圖書，并購買電視機、錄像機（影碟機），開展圖書閱覽和科普知識學習等活動。

村民業余文化場所的建設步入軌道。2010年，東嘎修建了群眾表演舞臺和活動中心；3個行政村均建成了農家書屋等村民文化娛樂場所，村集體基礎文化設施進一步健全。

20世紀80年代，隨著人民公社的解體，演員的生活補貼和演戲的經濟負擔失去來源，東嘎區的藏戲團大部分解散。進入20世紀90年代，隨著經濟的發展，農牧民對藏戲的期盼也日益突出，一些藏戲基礎比較好的鄉村，又日漸恢復了藏戲的排練和演出。

2010年，順利完成市政府惠民政策宣傳冊發放工作、舉辦了農用車發放儀式、開展家電下鄉宣傳工作，并成功舉辦了東嘎村家電下鄉物資交易會和群眾文藝演出活動，做到了文化搭臺、經濟唱戲。以“平安拉薩”、文明鄉鎮、創園活動為契機，積極推進平安、和諧東嘎建設。東嘎鎮被自治區精神文明建設指導委員會評為自治區文明鄉鎮。

4.救助

從1979年開始，全縣扶貧工作逐步納入法制化軌道，日趨經常化、制度化。在上述工作之外，東嘎鎮還建立了互助儲金會，摸索開展開發性扶貧的辦法。

東嘎鎮逐漸把扶貧的經常性工作與突發的救災工作結合起來。實行開發性扶貧，在發放救濟扶貧資金的同時，還幫助貧困生產隊（1983年以前）及貧困戶創造生產條件，力求從根本上解決他們的貧困狀態。

堆龍德慶縣低保工作自1998年7月開展以來，將東嘎鎮作為試點。依托政府優勢為各村群眾爭取到縣農業銀行“鉆石卡”農戶78戶，根據星級的多少，貸款戶要帶動1～3戶貧困戶，扶持貧困戶學生并支付貧困戶的醫療費；目前，全鎮通過各種渠道從農業銀行已貸款2700萬元，其中“鉆石卡”貸款300萬元，利用返還利息扶持貧困戶50戶，扶持資金達到42萬余元。

堆龍德慶縣1986年興辦了敬老院等社會福利事業，做到了五保戶老有所養，殘疾人得到了必要救助。2010年，全鎮共有五保戶6人，其中女性3人，全部集中于南嘎村。五保戶是全縣最少的一個鄉鎮。同時，全鎮80歲壽星老人為49人，其中東嘎村17人、南嘎村16人、桑木村16人。

東嘎鎮三個行政村被征地家庭在堆龍德慶縣委、縣政府及有關部門的指導下順利完成整體搬遷，全鎮現有東嘎小康示范村和和平路農民新村兩個規模較大、配套設施較齊全的村民居住小區。

（四）制度因素

1984年后，西藏社會進入了改革開放新時期。自此之后，農村逐步實行了家庭承包經營責任制，確立了農戶相對獨立的生產經營者地位，廢除了人民公社體制，鄉政村治體制成為鄉村社會最為基本的社會組織方式。

1.家庭承包經營責任制是鄉政村治的經濟基礎

家庭承包經營責任制本質上是一種土地經營方式，它是在承認農村土地集體所有的基礎上，將土地的經營權和收益權以承包的方式賦予農民，農民家庭作為獨立的生產經營單位，在國家計劃與政策允許的范圍內，有權根據自己特長和優勢獨立自主安排生產經營活動，生產收益除完成年初確定上交給國家和集體的任務外，都歸自己所有。這種生產責任制的建立，不但克服了集體經濟中長期存在的“吃大鍋飯”的弊端，而且通過勞動組織、計酬方法等環節，帶動了生產關系的部分調整，糾正了長期存在的管理過分集中、經營方式過于單一的缺點。

2.新時期鄉村社會分化是鄉政村治的社會基礎

隨著家庭承包經營責任制的實行，新的社會分化又開始產生。如果從鄉村政治的發展來看，新時期農村的社會分化最根本的原因在于鄉村利益的分化。因為政治只不過是各種利益關系的體現。從鄉村社會的實際情況來看，這種利益分化的狀況表現在主體的分化及主體之間的復雜關系上，特別是各主體獲取利益的手段和方式上。

3.國家的制度安排是鄉政村治的政治基礎

鄉政村治體制是國家制度安排的結果，“是在各種矛盾的錯綜交叉之中因勢利導、掌握主動的一項國策”。自從1982年憲法規定了廢除人民公社政社合一體制實行鄉政村治體制以后，鄉人民政府建立，依法行使職權，領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛生、計劃生育等工作。鄉以下實行村民自治，設立基層群眾性自治組織的村民委員會；村民委員會積極辦理本村的公共事務和公益事業，協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作。村民委員會主任、副主任和委員由村民選舉產生。

4.黨和國家的民主取向是鄉政村治的思想基礎

以社會主義市場經濟為基礎的村民自治制度，契合了社會變遷的需求，符合中國共產黨推進政治體制改革和民主法制建設的要求，因而得到黨和國家供給型政治體制改革和民主法制建設制度變遷的支持。這是村莊層面上進行管理體制改革和實行村民自治最重要的政治原因。按照這種民主理念設計的鄉政村治制度，體現了現代民主理念和自治原則。

5.村民自治取得的成果是鄉政村治體制的實踐基礎

鄉政村治的制度安排是一個漸進的過程。村民自治作為中國農村社會向現代社會轉變的制度形式，是一種鄉村治理制度，它在運作上具有成本效益劃算特征，并對外部社會資源配置有效發揮作用。村民自治制度通過對村民權利和義務等方面的規則設定和制度安排，對社會成員的活動范圍、權利和如何行使權力劃定了清晰的空間和條件，從而使社會資源合理配置，有利于鄉村社會的穩定和發展。從這種意義上來說，鄉政村治政策的確立，改變了新中國成立以來村組織經濟化的進程，標志著村組織政治化的展開。

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[1] 《堆龍德慶縣志》，中國藏學出版社，2010。

[2] 廣播站配備了相應的廣播器材，主要有上海生產的TY250×2瓦擴大機1部、601型錄音機1部、403型收音機1部、電唱機1部、1000瓦調壓器1臺、2000瓦汽油發電機1臺、高低音喇叭300只，并配有1輛客貨兩用的三輪摩托車。