第三節(jié) 理論支撐與核心概念

一 主要理論

（一）協(xié)同理論

現(xiàn)代社會公共事務紛繁復雜、形勢多變，需要多組織、多部門之間的有效分工和協(xié)調(diào)合作，協(xié)同理論（Collaboration Theory）應運而生。協(xié)同理論的基本主張是通過建立、指導、促進、運用和監(jiān)督跨部門的組織安排以解決公共政策問題的整個過程^[85]。奧萊莉和維（Rosemary O'Leary ＆ Nidhi Vij）認為協(xié)同是為了解決不能或不容易由單一組織處理的問題而進行的多組織層面的促進和運行過程，協(xié)同理論還屬于低范式的理論領域，研究空間廣闊^[86]。伴隨治理理論的蓬勃發(fā)展，協(xié)同治理理論（Collaborative Governance Theory）出現(xiàn)，并逐漸被運用于諸多公共管理實踐活動中。作為頗具前沿性質的學術概念，協(xié)同治理相關研究尚處于起步探索階段，涌現(xiàn)出協(xié)同政府、整體政府、合作治理、整體性治理、網(wǎng)絡治理、跨部門協(xié)同、協(xié)作性公共管理等諸多相關概念^[87]。扎德克（Simon Zadek）認為，協(xié)同治理是有效應對環(huán)境和社會挑戰(zhàn)的共同趨勢，是全球性的趨勢，沒有替代方案^[88]。夏書章提出，當前公共領域的事務紛繁、關系復雜、問題迭出，政府與非政府組織之間加強合作治理的時候到了^[89]。楊志軍認為協(xié)同治理作為一種新型模式主要適用于公共事務的治理、公民社會的發(fā)育成熟以及街頭式官僚的行政執(zhí)法三個領域，未來需要在研究經(jīng)驗世界的解釋力和具體路徑上下功夫^[90]。

在協(xié)同理論視角下，推進社區(qū)治理，實現(xiàn)社區(qū)善治是一項包含多個方面的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)五位一體的建設，涉及社區(qū)居委會、社會組織、社區(qū)居民、社會工作者、志愿者等多方參與主體，涉及政府與市場、政府與社會、社會組織與公眾、效率效益與公平正義等多方面關系，涉及利益、權力、權利、制度、法律、組織、體制、機制和價值等多方面要素，需要多元主體系統(tǒng)性、科學性和協(xié)同性分工合作。因此，應在吸收借鑒協(xié)同理論一般規(guī)律性認識的基礎上，合理確定社區(qū)、社會組織和社會工作者“三社”的角色定位，探索“三社”的協(xié)同合作治理方式，打造具有地方特色的聯(lián)動與協(xié)同方法。本書在地方實踐基礎上結合協(xié)同治理理論，主要對“嵌入式”協(xié)同、“平臺式”協(xié)同、“項目式”協(xié)同、“引領式”協(xié)同、“樞紐式”協(xié)同等不同方式進行提煉和概化。

（二）行動者網(wǎng)絡理論

行動者網(wǎng)絡理論（Actor-Network Theory，ANT），最早由法國學者米歇爾·卡隆（Michel Callon）在1986年發(fā)表的《行動者網(wǎng)絡的社會學：電動車案例》一文中提出^[91]，后經(jīng)約翰·勞（John Law）和布魯諾·拉圖爾（Bruno Latour）等其他巴黎學派代表的完善和提升，發(fā)展成為“科學哲學研究的一種新方式”^[92]。行動者網(wǎng)絡理論通過三個核心概念，即行動者、轉譯和網(wǎng)絡，試圖傳達自然、社會和一切人類的活動成果都是由各種包含異質性的行動者的網(wǎng)絡構建出來的^[93]。行動者（actor）的界定遵循廣義對稱性原則，可以是人，也可以是觀念、技術、生物等非人的物體，其特點是具有能動性和廣泛性，都可以通過制造差別改變事物的狀態(tài)，行動者之間彼此處于相互認同、相互依存又相互影響的平權地位，行動者并非行動之源，而是在他者的影響下行動，一切都是關系的結果。轉譯（translation）是指行動者不斷把其他行動者的問題和興趣用自己的語言轉換出來，所有行動者都處于這種轉換和被轉換之中，即行動者之間相互定義，行動者與網(wǎng)絡相互依賴，最終所有行動者以及行動者網(wǎng)絡共同聯(lián)結成一個無縫之網(wǎng)。網(wǎng)絡（network）是指行動者通過轉譯建立聯(lián)結的動態(tài)過程和結果，行動者網(wǎng)絡的建立依賴問題化、引起興趣、征召和動員四個關鍵步驟，以實現(xiàn)行動者之間的力量轉換、身份變更以及世界建構。正是在這個意義上，行動者網(wǎng)絡理論區(qū)別于傳統(tǒng)的“社會的社會學”，倡導的是一種“轉譯社會學”^[94]或“聯(lián)結的社會學”。

在行動者網(wǎng)絡理論視域下，“三社”聯(lián)動是異質行動者網(wǎng)絡建構和利益聯(lián)盟網(wǎng)絡的形成、發(fā)展和擴散的過程。從行動者角度來看，按照廣義對稱性原則，“三社”聯(lián)動的行動者包括社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)居民、志愿者、政策與理念、技術手段等各種主體和物體都可以參與到社區(qū)治理中來，其能動性和廣泛性為“三社”聯(lián)動提供了最基本的要素條件；各行動者在不斷轉譯和被轉譯的互動過程中協(xié)商確定各自的角色與定位，構建動態(tài)的行動者網(wǎng)絡。社區(qū)居委會、社區(qū)組織和社會工作者作為行動者網(wǎng)絡的幾個核心節(jié)點，都可以通過把關注和訴求問題化來吸引其他行動者的興趣和注意力，并充分發(fā)揮征召和動員功能，吸引一切有益的行動者，整合一切可用的資源，共同構建社區(qū)治理行動者網(wǎng)絡利益聯(lián)盟。

（三）利益相關者理論

“利益相關者”（stakeholder），原指“沒有它們的支持組織就不再存在的團體”^[95]，之后諸多學者對其系統(tǒng)研究。1984年愛德華·弗里曼（Edward Freeman）出版的《戰(zhàn)略管理：利益相關者方法》一書，使利益相關者理論（Stakeholder Theory）迅速獲得了理論界和實務界的極大關注。之后，在此基礎上逐漸發(fā)展出戰(zhàn)略管理、系統(tǒng)理論、企業(yè)社會責任、組織理論等多種理論分支和流派，涌現(xiàn)出弗里曼、詹姆斯·埃姆肖夫（James Emshoff）、羅素·艾科夫（Russell L.Ackoff）、韋斯特·丘奇曼（C.West Churchman）、埃里克·瑞安曼（Eric Rhenman）、賈爾斯·斯林格（Giles Slinger）等一大批代表性人物。在實踐中，利益相關者理論已從最初的企業(yè)管理、商業(yè)組織領域擴展至公共管理、法律立法、醫(yī)療保健和環(huán)境政策等多個領域。

利益相關者理論的核心要義是：現(xiàn)代企業(yè)已發(fā)展成為一個開放的系統(tǒng)組織。企業(yè)的目標并不是利潤的最大化，而是多方利益的相對滿意。可見，利益相關者理論打破了傳統(tǒng)的“股東利益至上”或“企業(yè)是股東利益最大化工具”的單邊治理觀點，呼吁利益相關者共同治理。利益相關者有廣義和狹義之分。以企業(yè)為例，狹義上的利益相關者僅指那些企業(yè)賴以生存和發(fā)展的核心支持團體，幾乎每個企業(yè)都在一定程度上與投資者、顧客、供應商、員工和社區(qū)有密切聯(lián)系，這些團體可稱為“主要的”或“明確的”利益相關者；廣義上的利益相關者則認為一個組織目標的實現(xiàn)能夠影響或被影響的任何團體或個人都是利益相關者，比如政府、媒體、競爭者、消費者保護團體、特殊利益團體等，該類團體也可稱為“次要的”或“輔助性的”利益相關者^[96]。在管理學領域，利益相關者理論更多關注價值創(chuàng)造和交易、企業(yè)的社會責任和可持續(xù)發(fā)展等倫理問題以及管理者思維方式等，認為在價值創(chuàng)造的過程中，每個利益相關者團體的利害關系都是多層面的，且具有內(nèi)在聯(lián)系性。通過對各方訴求、利益的綜合平衡與互動關系的適當處理，多方共贏是可能實現(xiàn)的。

在本質上，利益相關者理論是有關如何創(chuàng)造更多價值和如何實現(xiàn)有效管理的理論，是一種解釋力足、應用性廣、可操作性強的中觀理論，對于我國基層治理創(chuàng)新中“三社”聯(lián)動的探索與推進具有現(xiàn)實指導意義。該理論啟示我們應跳出個體或單維視角而從關系視角、網(wǎng)絡視角多維度認識和理解“三社”聯(lián)動，把握社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)居民等主要利益相關者和各級政府、駐區(qū)單位、新聞媒體、志愿者等次要利益相關者的行為、價值觀、背景或情境，從組織總體的理性層面、標準處理程序的過程層面和具體日常事務的業(yè)務層面等多層面分析利益相關者的“聯(lián)”與“動”、“協(xié)”與“同”，將各方均納入新的戰(zhàn)略計劃流程中綜合考慮，并在不同復雜情境下力求實現(xiàn)動態(tài)平衡。社區(qū)、社會組織和社會工作者三者雖然在組織屬性、倫理價值、工作方法等方面存在不同，但是它們都有共同的服務對象和工作場域，追求共同的目標和愿景，若能充分發(fā)揮三方優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和資源共享，則可以實現(xiàn)“1+1+1﹥3”的效果。

二 核心概念

（一）社區(qū)及其內(nèi)涵

“社區(qū)”一詞，作為社會學的一個基本概念，起源于西方社會，是與工業(yè)革命后西方世界的工業(yè)化、城市化以及現(xiàn)代化進程相伴隨而出現(xiàn)的。它作為一個正式的學術術語，據(jù)記載，1871年首次出現(xiàn)在英國學者梅因（Sir Henry Maine）的《東西方鄉(xiāng)村社會》一書中。1887年，德國社會學家滕尼斯在其出版的《社區(qū)與社會》（Gemeinschaft and Gesellschaft，也譯為《共同體與社會》或者《禮俗社會與法理社會》）一書中將社區(qū)正式用于社會學理論研究。此后，美國學者查爾斯·羅密斯（C.P.Loomis）在其著作《社會學的基礎概念》一書中，將德語的“gemeinschaft”翻譯為英文的“community”。自此，“社區(qū)”一詞產(chǎn)生并在學界和社會各領域得到了廣泛應用。在滕尼斯看來，“社區(qū)”（gemeinschaft），也稱為“共同體”或“禮俗社會”，是基于親族血緣關系而結成的社會聯(lián)合，而“社會”（gesellschaft），也稱為“法理社會”，是基于人們之間的契約關系和“理性的”意志所形成的社會聯(lián)合。在本質特征上，“社區(qū)”（gemeinschaft）為本質意志，其社群意志是通過社區(qū)和睦、倫理習俗、宗教等來表現(xiàn)的，而“社會”（gesellschaft）是選擇意志，其社群意志則表現(xiàn)為慣例公約、政治、公共輿論等。在二者的關系上，用滕尼斯的話來說就是“在共同體里，分離中仍保持著結合；在社會里，結合中仍有所分離”。而在此之前，社區(qū)與共同體二者在概念上并無明顯分化。因此，正式概念上的“社區(qū)”提出，應是滕尼斯的貢獻。

關于社區(qū)的定義，學界一般都是從滕尼斯的界定開始研究，但其從德文的“gemeinschaft”翻譯為英文的“community”，進而翻譯為中文的“社區(qū)”一詞，其間難免會發(fā)生意義的流失或轉意，當然，也不免有意義的增加、發(fā)展與完善。滕尼斯在《社區(qū)與社會》一書中，認為社區(qū)是由若干親族血緣關系而結成的社會聯(lián)合，即共同體。后來，經(jīng)過帕克（Robert E.Park）、伯吉斯（E.W.Burgess）、羅吉斯（Everett M.Rogers）、伯德格（Rabel J.Burdge）、米切爾（G.Duncan Mitchell）、希勒拉利（George A.Jr.Hillery）等人的持續(xù)研究與發(fā)展，社區(qū)的含義也越發(fā)豐富，如對空間或地域的關注等。到1981年，有關社區(qū)的定義，美籍華人楊慶堃就已檢索出140多種，代表性定義如表1-1所示^[97]。

表1-1 國外學者關于社區(qū)的代表性定義

但整體來看，關于社區(qū)的權威理解主要有兩種：一種認為“社區(qū)是居住在相對緊湊和接近區(qū)域內(nèi)的許多家庭和個人的聚合體，注重強調(diào)社區(qū)內(nèi)的人、地域空間、相互性的社會影響等要素”；另一種是將地域性社區(qū)和功能性社區(qū)分開，認為社區(qū)是“由那些有共同興趣、愛好或職業(yè)的人群所組成的共同體，如宗教信仰、教育等”^[98]。直至今日，隨著社會的進一步發(fā)展，國外學者對“社區(qū)”一詞的含義還在不斷發(fā)展與豐富之中。

《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》指出，社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。由此可知，社區(qū)不單是一個簡單的物理空間概念，而且是具有頻繁互動關系和一定認同感的“共同體”。自此之后，這一界定得到了國內(nèi)各界的一致認可。如何肇發(fā)就認為應該界定一個非常寬泛的社區(qū)概念，即社區(qū)就是區(qū)域性的社會^[99]。蔡禾在其基礎上進一步指出，社區(qū)應是人類生活共同體^[100]。但不論如何界定，國內(nèi)大多數(shù)學者對社區(qū)的定義都包含以下幾個基本要素：一定的地域空間、人群、利益、情感聯(lián)系與價值認同等。然而，隨著社會的持續(xù)轉型與現(xiàn)代社區(qū)的不斷發(fā)展，上述基本要素也逐漸發(fā)生微妙的變化，多樣化的利益與訴求、多元情感、價值和認同等已越發(fā)成為現(xiàn)代社區(qū)的重要特征。在此，本書綜合上述學者的界定，認為現(xiàn)代社區(qū)是指由建立在一定地域基礎上，具有多元利益訴求、多元情感、價值和認同的社會群體而形成的人類生活聚合體^[101]。在某種程度上，本書這一界定更為強調(diào)現(xiàn)代社區(qū)的關鍵構成要素是不同群體或多元個體之間的相互作用，而不是在各方面都相同的一個社會生活共同體，這也是研究現(xiàn)代社區(qū)、社會組織、社會工作者“三社”聯(lián)動實踐的理論預設。

（二）“三社”聯(lián)動

“三社”聯(lián)動中的“三社”，通常是指社區(qū)、社會組織和社會工作者。但是，究竟何謂“三社”，理論界還存在較大爭議。既有觀點主要集中在三個方面：第一種觀點將“三社”均視為行動者主體，以此為基礎的“三社”聯(lián)動是社區(qū)居委會、社會組織（獨立注冊的服務機構）和社會工作（社工機構、社會工作者等）基于平等原則的互動；第二種觀點是將“三社”視為多維、抽象的概念^[102]，以此為基礎的“三社”聯(lián)動是社會組織特別是社工機構運用社會工作方法提供社區(qū)服務，回應民眾需求；第三種觀點是對前述兩者的整合，即社區(qū)多元主體運用社會工作方法，基于平等原則進行伙伴式協(xié)作與互動，以回應社區(qū)居民多樣化需求，實現(xiàn)社區(qū)善治^[103]。本書采用第三種觀點。其實，關于“三社”的具體內(nèi)涵，目前國內(nèi)學界還存有較大爭議，其分歧主要聚焦于“三社”是實指還是虛指。但無論是實指還是虛指，其都包括社區(qū)、社會組織、社會工作者三大主體。值得注意的是，有些地方提出“四社”聯(lián)動，即在“三社”的基礎上加入了“以社區(qū)志愿者為依托”這一項。廣義上，社區(qū)志愿者也屬于社區(qū)社會工作者，只是相較于專業(yè)社工來說其更具“兼職性”“業(yè)余性”等特征，但他們在本質上與服務社區(qū)的旨向上都是一致的。因此，本書中不嚴格區(qū)分是“三社”還是“四社”聯(lián)動或者其他。本書認為，在很大程度上，“三社”聯(lián)動中的“三社”是一種便于表述的統(tǒng)稱。

關于“三社”聯(lián)動的內(nèi)涵，國內(nèi)學者大多認為主要是指在現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展與治理中，建立起在社區(qū)黨組織領導下，社區(qū)、社會組織和社會工作者三位一體的社區(qū)治理體系。在此基礎上，本書將“三社”聯(lián)動界定為社區(qū)居委會、社會組織和社會工作者等不同社區(qū)行動者主體基于平等、協(xié)商、互助的原則進行伙伴式合作治理，以回應社區(qū)居民多樣化的需求，實現(xiàn)社區(qū)善治。也就是說，以社區(qū)需求為導向，圍繞社區(qū)居民與服務而形成“三社”互聯(lián)互動互促、資源共享共建共融，優(yōu)勢互補、相互彌合之局面，實現(xiàn)政府與社會之間合作共治的社會治理新格局。

（三）基層社會治理創(chuàng)新

“治理”（governance），源于古拉丁語和希臘語“steer”，原意為掌舵，后引申為控制、引導或操縱等意。20世紀80年代末90年代初，“治理”一詞在西方學界政界被賦予了新內(nèi)涵，主張政府分權和社會自治，通過政府與社會組織平等共治和社會的多元自我治理實現(xiàn)多主體、多中心治理，以彌補資源配置中可能同時出現(xiàn)的市場失靈和國家失靈等缺陷。全球治理委員會（the Commission on Global Governance）將治理定義為：個人與公私機構管理其自身事務的各種不同方式之總和，是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程^[104]。時至今日，治理概念已被廣泛運用于各大領域，如全球治理、國家治理、政府治理、社會治理、公司治理、社區(qū)治理、公民治理等，在發(fā)展中形成不同的理論流派和策略主張，并在實踐中成為一股勢不可當?shù)臅r代潮流和一場極具革命性的全球實踐。其追求的最高境界即“善治”，以合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正十個基本要素為標準和規(guī)范，以期緩和各參與方之間的矛盾和沖突^[105]。

關于基層，結合我國實際，在農(nóng)村，一般是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級；在城市，一般是指不設區(qū)的市、市轄區(qū)一級。為便于行政管理，我國城市基層政權一般設有其派出機關——街道辦事處。顯然，在一般城市，區(qū)政府才是真正意義上的城市基層政府，而街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關，不是嚴格意義上的基層政府。但是，鑒于當前我國大城市（設區(qū)的城市）尤其是特大城市街道辦事處的組織機構及其人員配置等都直逼一級政府建構以及社區(qū)行政化的濃厚色彩，本書中的基層除了城市市轄區(qū)政府外，也涉及街道辦事處以及以社區(qū)居委會為代表的“社區(qū)政府”等^[106]。本書中的基層社會治理創(chuàng)新，主要是指基層社區(qū)、社會組織與社會工作者等在社會治理方面所進行的一系列機構創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、功能創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、形式創(chuàng)新等。在本質上，基層社會治理創(chuàng)新是一種公共創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，具有政治性、組織性和社會性等自身屬性以及開放性、公共性、功能性、制度性和邊界模糊性等特征，其既面臨技術功能上的客觀發(fā)揮，也面臨制度上的合法化問題等不確定性。