第二節(jié) 和平實踐：“嵌入式”多主體聯(lián)動機制

一 天津和平區(qū)基本概況

和平區(qū)是天津市中心城區(qū)的核心區(qū)，面積9.98平方千米，轄南市、勸業(yè)場、南營門、小白樓、五大道、新興6個街道，常住人口35.07萬人，戶籍人口42.02萬人，是全市金融、商貿(mào)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生中心。2018年，和平區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值920億元，服務(wù)業(yè)增加值占經(jīng)濟總量的比重達到98.6%。相比天津市其他城區(qū)，和平區(qū)在金融、樓宇經(jīng)濟、商業(yè)等方面更具區(qū)位優(yōu)勢，區(qū)內(nèi)歷史風(fēng)貌建筑集聚，文化積淀深厚。在社會建設(shè)方面，和平區(qū)每年堅持把70%以上的財力用于社會保障、民計民生和社會事業(yè)發(fā)展，曾先后獲得“全國文明城區(qū)”“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”等多項國家級榮譽，是天津較具幸福感的城區(qū)之一^[4]。

在社區(qū)建設(shè)方面，和平區(qū)共有64個社區(qū)，享有“全國社區(qū)志愿服務(wù)組織發(fā)祥地”之稱，并且作為全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，探索開展了社區(qū)十大服務(wù)體系建設(shè)。社區(qū)人文氛圍十分濃厚，樓門文化建設(shè)尤為突出，社區(qū)特色樓門有3000多個；社區(qū)社會組織活動十分活躍，全區(qū)登記社會組織達348個，備案社區(qū)社會組織3200多個，平均每個社區(qū)有50個以上，成為加強社區(qū)服務(wù)、構(gòu)建和諧社區(qū)的重要力量。基于經(jīng)濟地理區(qū)位、居住人口結(jié)構(gòu)等多重因素影響，和平區(qū)社區(qū)呈現(xiàn)以下特征。

一是社區(qū)規(guī)模小，老舊樓群多。由于坐落在市中心地帶，和平區(qū)社區(qū)中絕大多數(shù)為老舊社區(qū)，且由于區(qū)域內(nèi)歷史風(fēng)貌建筑較多，和平區(qū)新建住宅小區(qū)相對較少，區(qū)域內(nèi)仍以老舊樓群為主，全區(qū)老舊社區(qū)所占比例在85%以上，且規(guī)模設(shè)置較小。全區(qū)社區(qū)平均戶數(shù)為2000戶左右。

二是老年人口比例高，鄰里交往密切。由于老舊社區(qū)較多，和平區(qū)在居民構(gòu)成上也呈現(xiàn)老年人口比例高的特點，全區(qū)60歲以上老年人占戶籍總?cè)丝诘?5.2%。與之相伴，社區(qū)內(nèi)鄰里交往與新建住宅區(qū)相比更為密切，呈現(xiàn)熟人社會的鮮明特征，社區(qū)居民對居委會的認可度和信任度很高。

三是社區(qū)志愿服務(wù)較為活躍。20世紀(jì)80年代，和平區(qū)新興街朝陽里居委會組織居委會成員和居民積極分子代表與社區(qū)內(nèi)13戶困難家庭結(jié)成“一對一”互助組，進行義務(wù)包戶幫助，形成了全國第一個社區(qū)服務(wù)志愿者組織的雛形，和平區(qū)亦由此成為全國社區(qū)志愿服務(wù)組織發(fā)祥地。經(jīng)過30多年的發(fā)展，和平區(qū)社區(qū)志愿服務(wù)組織發(fā)展至211個志愿服務(wù)團隊，注冊志愿者達6.48萬人，占全區(qū)常住人口的17.8%。

四是居民自治參與度高。和平區(qū)社區(qū)居委會換屆選舉普遍采取戶派代表和18歲以上有選舉資格的全體選民參與投票等方式進行，直選率達到100%。其中，18歲以上有選舉資格的全體選民參與投票的社區(qū)有15個，占全區(qū)社區(qū)總數(shù)的24%，全區(qū)居民群眾參選率為94.32%。同時，推行“3456”社區(qū)協(xié)商民主工作法，即以社區(qū)居民代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)居民委員會為基礎(chǔ)；采取對話、共建、聯(lián)動、開放等形式開展社區(qū)民主協(xié)商；健全選舉制度、公開制度、議事制度、述職制度、問責(zé)制度五項重點制度；發(fā)揮以社區(qū)黨組織、社區(qū)志愿者、樓門院長、社區(qū)社會組織、社區(qū)網(wǎng)格員、駐社區(qū)人大代表政協(xié)委員為骨干的六支隊伍的作用，由居委會主導(dǎo)的社區(qū)民主議事協(xié)商活動較為活躍。

二 宏觀架構(gòu)設(shè)計

天津市和平區(qū)“三社”聯(lián)動實踐，首先在頂層設(shè)計層面，確立了“居民群眾提出需求、孵化中心開發(fā)設(shè)計、社會組織競爭承接、社區(qū)居委會轉(zhuǎn)介社區(qū)社工團隊執(zhí)行實施”的總體思路，然后建立起“按需培育組織、資金補貼扶持、建設(shè)專業(yè)隊伍、多元服務(wù)供給”的運行架構(gòu)。

首先，搭建“社會組織孵化中心——社會組織聯(lián)合會”兩級孵化培育平臺。在區(qū)級層面，和平區(qū)以“社會有需求，居民有需要”定位社會組織孵化類型，投資2000多萬元建設(shè)了和平區(qū)社會組織孵化中心，通過提供場所、資金、人才和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面的支持，重點孵化培育公益服務(wù)型社會組織。在街道層面，和平區(qū)在其所轄的6個街道全部成立了社區(qū)社會組織服務(wù)促進會，并為每個促進會配備專職社工，負責(zé)社區(qū)社會組織自我管理和自我服務(wù)，承接政府購買服務(wù)和公益創(chuàng)投社區(qū)服務(wù)項目。全區(qū)以“和諧和平 魅力家園”和“活力和平 美好夕陽”兩個活動為載體，引導(dǎo)社區(qū)社會組織廣泛開展各類居民文娛活動和志愿互助活動，發(fā)揮社會組織密切聯(lián)系居民群眾的作用，吸引和引導(dǎo)廣大居民參與社區(qū)服務(wù)和治理創(chuàng)新。

其次，拓寬社會組織資金扶持渠道。通過多種途徑，加大對社會組織服務(wù)和活動扶持。在社會組織服務(wù)上，建立公益專項補助經(jīng)費、實施公益創(chuàng)投，扶持社會組織進駐社區(qū)開展服務(wù)，2016年投入300萬元專項扶持24個社會組織開展100個公益創(chuàng)投項目，并引入第三方評估機構(gòu)——北京明德公益研究院對公益創(chuàng)投項目進行評審。同時，加大養(yǎng)老等領(lǐng)域政府服務(wù)購買力度，如對進入社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)，區(qū)政府按照每服務(wù)1名老人每月300元的標(biāo)準(zhǔn)給予補貼。在社區(qū)社會組織活動上，區(qū)政府給每個社區(qū)每年撥付5萬元、每個街道每年撥付25萬元的專項活動經(jīng)費，專門用于扶持社區(qū)社會組織開展服務(wù)和活動。

再次，組建社區(qū)社工專業(yè)隊伍。建立“居下設(shè)站”模式，即在社區(qū)居委會下設(shè)社區(qū)工作站，將其作為社區(qū)居委會領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)工作辦事機構(gòu)，在社區(qū)工作站設(shè)置專職社工崗位開展社區(qū)服務(wù)管理，專職社工的主要職責(zé)是辦理政府延伸到社區(qū)的公共事務(wù)，完成社區(qū)居委會交辦的工作任務(wù)。對于社區(qū)工作站專職社工，采取公開招考進行聘用，同時以社區(qū)居委會主任、社工站站長“一肩挑”方式，實現(xiàn)社區(qū)居委會對社區(qū)工作站的具體領(lǐng)導(dǎo)。此外，針對社區(qū)物業(yè)管理等難題，和平區(qū)在為每個社區(qū)配備1名物業(yè)管理專職社工的基礎(chǔ)上，還為每個街道配備2名物業(yè)管理專職社工，運用專業(yè)社工人才開展社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)監(jiān)督和矛盾調(diào)處等工作。

最后，注重社區(qū)服務(wù)優(yōu)化與完善。在承擔(dān)“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”任務(wù)中，和平區(qū)提出以構(gòu)建“十大服務(wù)體系”^[5]為載體，將社區(qū)作為政府公共服務(wù)、便民服務(wù)和志愿服務(wù)的基本單元場域，發(fā)揮社區(qū)作為服務(wù)居民平臺的載體作用，解決公共服務(wù)“最后一公里”的問題。

綜觀上述宏觀制度設(shè)計，和平區(qū)在開展“三社”聯(lián)動實踐中具有以下顯著特征。

一是政府投入是“三社”聯(lián)動資金來源的主渠道。據(jù)統(tǒng)計，和平區(qū)年均為每個社區(qū)的投入不少于60萬元^[6]，且為每個街道撥付25萬元用于開展社區(qū)文化活動，并設(shè)立專項基金用于開展社區(qū)扶貧濟困、關(guān)愛幫扶、公益服務(wù)等，每年用于社會組織的各類扶持資金總量超過5000萬元。在形式上，這些資金以補貼、項目、創(chuàng)投等方式支持社會組織發(fā)展。同時，和平區(qū)通過社會公開招考，采取政府聘用形式為社區(qū)配備專職社工，解決了社區(qū)專職社工薪酬問題。由此可知，較為充足的政府投入為社會組織、社工人才嵌入社區(qū)提供了資金支持，更為二者進入社區(qū)開展聯(lián)動服務(wù)提供了空間和保障。

二是突出社區(qū)居委會在社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用。和平區(qū)“三社”聯(lián)動的一個鮮明特色就是“選聘結(jié)合，居下設(shè)站”，一方面充分發(fā)揮居民參與度高的優(yōu)勢，擴大社區(qū)居委會直接選舉覆蓋面，增強居民的認同與信任；另一方面，通過“居下設(shè)站”、公開招考，建立社工人才嵌入社區(qū)渠道，使專職社工能夠進入社區(qū)開展服務(wù)。特別是在社區(qū)居委會下設(shè)立社區(qū)工作站的模式，明確了社區(qū)事務(wù)的決策、監(jiān)督和落實的層級，既增強了社區(qū)居委會為民服務(wù)之職責(zé)，又減輕了其在行政性事務(wù)工作方面的負擔(dān)，使其能夠?qū)⒏嗑ν度刖用褡灾沃校瑥亩M一步增強居民對社區(qū)居委會的認可和信任，鞏固并強化了社區(qū)居委會的主導(dǎo)地位。

三是社會組織和社工人才側(cè)重不同服務(wù)領(lǐng)域。社區(qū)專職社工開展面向全體居民的日常服務(wù)，社會組織開展面向特定群體的公益服務(wù)。在社區(qū)日常公共服務(wù)中，主要依靠社工站來承擔(dān)具體執(zhí)行工作，社工站專職社工通過“承包”網(wǎng)格的方式，實現(xiàn)對居民日常服務(wù)的全覆蓋，并建立區(qū)、街道、社區(qū)三級綜合信息“云”平臺（信息查詢云、社區(qū)治理云、社區(qū)服務(wù)云等），運用手持終端、4G網(wǎng)絡(luò)等系統(tǒng)和硬件，實現(xiàn)快捷服務(wù)和管理。而對特定群體的服務(wù)，則主要依靠資金補貼和項目購買等方式，引入社會組織開展相應(yīng)服務(wù)，特別是在對一些困難群體的服務(wù)中，社會組織的介入更加明顯。比如，在救助幫扶上，和平區(qū)設(shè)立“溫暖濟困”“陽光助學(xué)”“博愛助醫(yī)”“光彩助老”4項1000萬元專項救助資金，構(gòu)筑區(qū)、街道、社區(qū)三級平臺，開展慈善救助活動；在困難老人居家養(yǎng)老服務(wù)上，開展政府買單入戶服務(wù)，政府通過發(fā)放服務(wù)券的形式，購買社會組織服務(wù)。

三 微觀運行機制

在具體操作層面上，社會組織、社工人才和社區(qū)居委會的協(xié)同方式主要依靠項目運作。在協(xié)同機制上，首先由社區(qū)居委會組織搜集并提交有關(guān)社區(qū)服務(wù)的需求，然后社會組織通過公益創(chuàng)投或競爭性談判，以項目方式獲取政府資金支持，其后委托社區(qū)居委會作為項目的具體執(zhí)行者或協(xié)助執(zhí)行者，在社區(qū)居委會選擇性接受委托或協(xié)助后，社區(qū)居委會主任則將具體執(zhí)行任務(wù)傳遞到社工站的專職社工，由其具體負責(zé)服務(wù)的開展（見圖3-2）。

圖3-2 “嵌入式”三社聯(lián)動運行機制

從圖3-2可知，和平區(qū)“嵌入式”三社聯(lián)動在其運行機制上主要包括四個環(huán)節(jié)。

一是項目發(fā)起。在此環(huán)節(jié)，社區(qū)居委會是行動主體，通過組織居民代表會議等傳統(tǒng)治理手段，借助樓門（棟）長等傳統(tǒng)治理力量，在居民中廣泛征集需要社會組織提供的服務(wù)需求，并經(jīng)民主協(xié)商，逐層遞交至所在街道乃至區(qū)政府，最終形成政府購買服務(wù)項目的范圍。

二是項目招標(biāo)。在此環(huán)節(jié)，社會組織作為行動主體，通過公益創(chuàng)投、競爭性談判以及公開招投標(biāo)等方式，根據(jù)自身優(yōu)勢與特長有針對性地承接政府購買服務(wù)項目。

三是項目委托。在此環(huán)節(jié)，社會組織實現(xiàn)對社區(qū)的主動嵌入。通常，社會組織采取將項目以委托執(zhí)行或?qū)で髤f(xié)助的方式嵌入社區(qū)居委會，從而進入社區(qū)來開展社區(qū)服務(wù)。

四是項目執(zhí)行。在這一環(huán)節(jié)，社會組織與社工人才經(jīng)由社區(qū)居委會實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動。具體來說，社區(qū)居委會接到執(zhí)行或協(xié)助請求后，由兼任社工站站長的居委會主任，根據(jù)項目定位的服務(wù)對象及其項目需求，將執(zhí)行或協(xié)助工作交付社區(qū)居委會下設(shè)的社工站專職社工，后者與社會組織進行具體對接，并合作開展相應(yīng)服務(wù)。

綜上所述，社區(qū)居委會在“三社”聯(lián)動中擔(dān)負了發(fā)起者、轉(zhuǎn)介者等多重角色，且在這一運行框架中，社會組織對社區(qū)居委會的路徑依賴和社區(qū)居委會對社工的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威十分明顯。因此，社區(qū)居委會無疑成為“三社”聯(lián)動實踐的中樞。在此，通過下述兩個案例進行闡述。

【案例3-1】“愛灑回家路”公益創(chuàng)投項目

“愛灑回家路”公益創(chuàng)投項目（簡稱“愛灑回家路”項目）是和平區(qū)小白樓街道社區(qū)社會組織服務(wù)促進會成功競標(biāo)的項目。2015年“愛灑回家路”項目啟動，首先在樹德里和長春道兩個社區(qū)試點，共發(fā)放二維碼腕帶615條。該項目負責(zé)人反饋，其成效相對顯著，遂于2016年在小白樓街道各社區(qū)開展。其實，“愛灑回家路”項目的承接者為和平區(qū)小白樓街道社區(qū)社會組織服務(wù)促進會，具體實施則是由街道、社區(qū)兩級共同完成。在項目的實際操作中，小白樓街道社區(qū)社會組織服務(wù)促進會首先與項目實施所在社區(qū)居委會進行對接，而后由社區(qū)居委會指派下屬社工站老齡社工承擔(dān)具體執(zhí)行工作。在項目實施過程中，小白樓街道社區(qū)社會組織服務(wù)促進會主要承擔(dān)了二維碼制作培訓(xùn)、腕帶制作兩個事項，而社區(qū)社工站老齡社工則承擔(dān)了入戶采集信息和制作生成二維碼的任務(wù)，其發(fā)動并帶領(lǐng)以樓門（棟）長為代表的社區(qū)志愿者進行入戶走訪，采集項目服務(wù)對象的基本信息，并制作生成二維碼。在這一過程中，約90名注冊志愿者在社區(qū)社工站老齡社工的帶領(lǐng)下，參與了項目的具體執(zhí)行（見圖3-3）。在某種意義上，這一案例展示出社會組織如何成功“嵌入”社區(qū)居委會，并有效展開其與社區(qū)居委會、社工三者之間的協(xié)同共治之過程。

圖3-3 “愛灑回家路”項目運行

【案例3-2】“捆綁式”物業(yè)管理模式

案例背景：2013年天津市提出將物業(yè)管理納入社區(qū)管理，建立社區(qū)物業(yè)管理聯(lián)席會議制度，設(shè)立社區(qū)物業(yè)管理專職崗位，并對提升改造后舊樓區(qū)給予物業(yè)管理補貼，通過以獎代補扶持物業(yè)服務(wù)企業(yè)進入老舊社區(qū)開展準(zhǔn)物業(yè)服務(wù)，從而構(gòu)建出具有天津特色的“3335”社區(qū)物業(yè)管理機制^[7]。在這一大背景下，和平區(qū)共有323片舊樓區(qū)實行了準(zhǔn)物業(yè)管理^[8]，管理面積384.44萬平方米，服務(wù)范圍實現(xiàn)全區(qū)域全覆蓋。

案例分析：在天津市統(tǒng)一要求把準(zhǔn)物業(yè)管理引入老舊社區(qū)的工作中，和平區(qū)制定了《和平區(qū)關(guān)于推動舊樓區(qū)開展“捆綁式”物業(yè)管理工作的指導(dǎo)意見》《和平區(qū)舊樓區(qū)長效管理日常考核辦法》《和平區(qū)舊樓區(qū)長效管理區(qū)級財政補貼資金管理辦法》《和平區(qū)舊樓區(qū)長效管理區(qū)級財政補貼資金撥付辦法》等制度，建立“居民選、社區(qū)簽、街道管”的“捆綁式”物業(yè)管理模式，即由社區(qū)居委會組織居民選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，并明確由社區(qū)居委會代表居民與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂服務(wù)合同，確定具體物業(yè)服務(wù)事項，街道通過在社區(qū)設(shè)立的物業(yè)專管員對社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)實行檢查評估，并委托第三方組織實行暗訪巡查，在服務(wù)考核時重點聽取居委會意見，根據(jù)物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量核撥老舊社區(qū)物業(yè)服務(wù)補貼。這一模式著眼社區(qū)物業(yè)管理中的矛盾沖突，一定程度上有效解決了當(dāng)前社區(qū)治理中的三大問題。一是物業(yè)服務(wù)企業(yè)的選擇問題。社區(qū)居委會將選擇權(quán)交予居民，讓其自行選擇信得過的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，使群眾感到選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)不是政府指派，而是由居民自己參與決定的事，以調(diào)動居民社區(qū)參與及關(guān)心物業(yè)管理的積極性。二是服務(wù)協(xié)議的簽訂問題。由于老舊社區(qū)大多沒有業(yè)主委員會，因此無法像商品房社區(qū)那樣由業(yè)主委員會代表全體業(yè)主進行協(xié)議簽訂。和平區(qū)采取具體服務(wù)事項由社區(qū)居委會代表居民與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，不僅解決了協(xié)議誰來簽的問題，也明確了社區(qū)居委會對物業(yè)服務(wù)企業(yè)具有指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，社區(qū)居委會在物業(yè)服務(wù)企業(yè)考核中擁有有關(guān)權(quán)力，督促企業(yè)整改，直至行使一票否決權(quán)，同時也幫助物業(yè)服務(wù)企業(yè)搭建與居民對話的平臺，加強雙方協(xié)商互動。三是物業(yè)服務(wù)的監(jiān)管問題。在街道層面，定期組織社區(qū)對物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量進行檢查評估，并依評估結(jié)果核撥經(jīng)費；在社區(qū)層面，由社區(qū)物業(yè)管理社工進行每日巡查，并將巡查情況反饋給社區(qū)居委會。其具體運行機制詳見圖3-4。

由此可知，“捆綁式”物業(yè)管理模式的施行，厘清了街道、社區(qū)、物業(yè)企業(yè)、居民各方責(zé)權(quán)，兼顧了各方利益，調(diào)動了各方履職盡責(zé)的積極性，使老舊社區(qū)物業(yè)管理水平有了大幅提升。這一案例是居民、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、社會工作者、企業(yè)等不同主體之間相互“嵌入式”的三社聯(lián)動機制，其在本質(zhì)上更多的是社會組織、社工及居民等主體嵌入社區(qū)居委會這一主體的過程，在某種意義上實現(xiàn)了基層社會“政、企、社”不同維度的“互嵌式”互聯(lián)互動。

圖3-4 “捆綁式”物業(yè)管理模式

綜上，特別是從案例3-1和案例3-2中可以看出，在微觀運行層面，和平區(qū)“三社”聯(lián)動呈現(xiàn)鮮明的多主體“互嵌式”協(xié)同治理的特征，社會組織和社工人才都是嵌入社區(qū)居委會，進而實現(xiàn)對社區(qū)的協(xié)同治理和服務(wù)創(chuàng)新。其中，“居下設(shè)站”是天津市和平區(qū)“三社”聯(lián)動的關(guān)鍵點所在，其確立了社區(qū)居委會在“三社”聯(lián)動實踐中的核心位置。但應(yīng)看到，社區(qū)居委會對于社會組織和社工人才的接受度，更是直接決定了后二者能否成功進入社區(qū)進而實現(xiàn)“三社”之間的協(xié)同聯(lián)動。特別是鑒于社區(qū)居委會與社工人才之間形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，社區(qū)居委會將社會組織委托給其的事項，直接委派社工站社工承擔(dān)。這樣，一方面使后者成為具體項目或任務(wù)的執(zhí)行者，另一方面也使社會組織和社工人才必須通過社區(qū)居委會這一路徑才能實現(xiàn)對接協(xié)同。