銀川市推動高質量發展的體制機制創新探析

馬 鑫

摘 要：我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，實施高質量發展戰略是解決我國經濟社會現階段諸多問題的現實選擇，也是實現“兩個一百年”宏偉目標的重要舉措。貫徹新發展理念，落實高質量發展，對于銀川市推進轉型發展、創新發展、持續發展十分重要。本文在論述推動經濟高質量發展的必要性和高質量發展內涵的基礎上，結合銀川市實際，提出以體制機制創新驅動銀川市經濟高質量發展的對策思考。

關鍵詞：體制機制；創新驅動；銀川市；高質量發展

黨的十九大報告指出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，國務院2018年《政府工作報告》進一步指出：“按照高質量發展的要求，統籌推進‘五位一體’總體布局和協調推進‘四個全面’戰略布局，堅持以供給側結構性改革為主線，統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作。”推進經濟高質量發展既是黨中央、國務院的決策部署，也是保障我國經濟持續健康發展的重要戰略選擇。

一、銀川市推動高質量發展的必要性

（一）推動高質量發展是黨中央、國務院的要求

黨的十九大提出我國經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段。2017年中央經濟工作會議強調，推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展戰略、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。2018年《政府工作報告》再次確認經濟進入高質量發展的重要階段，并且對高質量發展的提出、判斷進行闡述，對實施步驟作了概要性的部署。報告指出：“國有企業要通過改革創新，走在高質量發展前列”; “進一步拓展開放范圍和層次，完善開放結構布局和體制機制，以高水平開放推動高質量發展”。2018年7月31日，中共中央政治局召開會議，要求“下半年，要保持經濟社會大局穩定，深入推進供給側結構性改革，打好‘三大攻堅戰’，加快建設現代化經濟體系，推動高質量發展”。從黨的十九大報告到《政府工作報告》，黨中央、國務院高度重視高質量發展。深刻學習領會高質量發展的階段論和戰略論是學習黨的十九大精神的重要體現之一；踐行高質量發展理念和戰略，是落實黨的十九大精神體現之一。

（二）推動高質量發展是實事求是、現實的選擇

改革開放40年的經濟社會高速發展，改變了改革開放前物資極端短缺、基礎設施極端落后的局面，為高質量發展創造了良好的經濟社會基礎。同時，隨著改革開放40年高速發展，我國社會主要矛盾已經由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。這需要我們重新定位發展思路、發展戰略、經濟體制機制、經濟政策等。還有近些年出現的一些問題，如環保、發展失衡等，需要新的發展理念和發展思路，需要改革相應的體制機制。高質量發展無疑是解決以上難題的重要途徑，也是保持經濟持續健康發展的必然要求；是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的必然要求，也是遵循經濟發展規律的必然要求；是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，也是建設現代化經濟體系的重要內容。

（三）推動高質量發展是銀川市發展的新機遇、新選擇

銀川市地處西北內陸，雖然是寧夏首府、西北重要的區域中心城市，但資源相對匱乏、交通相對落后，發展不足是最大的市情。作為欠發達地區，銀川市當前第一要務依然是發展，需要科學的發展戰略，不能簡單照搬發達地區的發展模式。作為首府城市，銀川市要承擔首府責任。當下，制約銀川市經濟發展的主客觀因素依然存在，思想不夠解放、觀念依然陳舊、創新動能不強、體制機制不活、市場力量相對弱小、區位優勢不明顯等，是制約發展的突出因素。同時，銀川市正處于轉型發展、創新發展、跨越發展的時間節點。發展理念、發展戰略、發展路徑以及支撐發展的體制機制十分重要。以高質量發展為戰略指引，推進體制機制創新，選擇適合自身特色的發展模式以推動經濟社會持續發展，是銀川市的必然選擇。

二、高質量發展的內涵

高質量發展的核心是以人為本，要堅持以人民為中心的發展思想；高質量發展的動力是市場，即市場在資源配置中起決定性作用；高質量發展的基礎和保障是法律制度，尤其是產權制度、市場制度、財稅制度、收入分配制度等；高質量發展必須堅持均衡協調的原則，必須運用創新驅動方式。最終達到經濟發展健康、可持續，人民生活水平提高，科學技術進步，國家綜合國力提升；使幼有所育、學有所教、病有所醫、勞有所得、住有所居、老有所養；能耗降低、污染減少、環境優美、附加值提高。高質量發展意味著更加均衡、更加協調地發展，不同區域、不同領域、不同群體的發展差距不斷減少或消除，人民共享改革發展的成果，不斷實現共同富裕和社會公平。高質量發展根本在于經濟的活力、創新力和競爭力，深化改革、擴大開放、大力創新是根本途徑。

（一）高質量發展的核心是以人為本

必須堅持以人為本，堅持以人民為中心的發展思想。以人為本要求發展的初衷、發展的方式、發展的過程、發展的結果都要以人的需求、人的自由而全面發展為指標。實現社會主義的本質——人的自由而全面發展。[1]經濟發展不僅要激勵生產能力強的一部分人，也要兼顧廣大人民的根本利益，尤其是基層工作者、低收入者、老少邊窮地區人員。即鄧小平同志提出的“讓一部分人、一部分地區先富起來，大原則是共同富裕。一部分地區發展快一點，帶動大部分地區，這是加速發展、達到共同富裕的捷徑”[2]。共同富裕意味著中國人民都有追求富裕的權利、機會，是中國人民的共同發展。追求富裕不是少數人的特權，是中國人民都有的權利。實現富裕，不能只是少數人有機會，而是中國人民都能有機會。在實現共同富裕過程中，確保共同發展。只有從起點和過程上保證全民共同致富，才能在結果上最終實現全民共同富裕。過去40年經濟高速發展階段，我們已經實現了讓一部分人先富起來。高質量發展的歷史任務之一就是要持續實現共同富裕目標。造福于人民是經濟發展的最終目標，造福有直接造福與間接造福。直接造福立竿見影；間接造福則是通過整個經濟環境的改善來提高人民生活水平，其效果往往延后實現，過去的高速增長階段間接造福的比重過高。黨的十九大報告提出堅持以人民為中心的發展思想，就是要提高經濟發展直接造福于人民的比重，相應地減少間接造福的比重。即更直接、更迅速地造福于人民，包括更優質的教育、更理想的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療服務、更舒適的居住條件、更優質的環境與更豐富的精神文化生活，這些都是高質量發展的首要內涵。

（二）高質量發展的動力是市場

無論是世界經濟的發展經驗，還是中華人民共和國成立以來經濟社會發展的經驗，都證實市場是推動經濟社會進步的重要力量。改革開放40年取得的巨大成就，和我黨尊重市場規律、運用市場力量、進行市場化改革，并最終建立中國特色的社會主義市場經濟體制是分不開的。40年的經濟社會高速發展也是伴隨著我們的市場經濟不斷提升而來的。從以計劃為主、市場調節為輔，到計劃和市場都是重要的資源配置方式，再到以市場調節為主、計劃為輔，直到黨的十八屆三中全會提出的“要讓市場在資源配置中其決定性作用”。因此，改革開放40年的經驗告訴我們，市場是資源配置的最優方式，是重要的經濟社會發展動力。當下，推進高質量發展，更加要重視市場的力量，必須堅守市場在資源配置中起決定性作用。具體而言，要切實實現產權有效激勵、要素自由流動、競爭公平有序、企業優勝劣汰等。沒有切實的產權保護和激勵，就沒有發展的動力；沒有要素（包括人才、土地、技術等）的自由流動，就沒有發展的活力。

高質量發展必然是更合理的經濟結構。我國是全球第二大經濟體與第一大貿易國，但經濟結構長期不合理，政府投資所占比例大，投資結構急需優化。受收入分配制度制約，消費比重有待提升，消費結構有待持續改善。新技術、新產品、新經濟所占比重小，產業結構有待革命性調整。國企強大、民企弱小的企業構成依然存在。轉型升級努力多年，但尚未達到理想目標。這些都是高質量發展需要解決的難題。市場效率是推動經濟發展的關鍵指標，高質量發展應該是更高經濟效益的發展。效率是質量的重要組成部分，我國的市場效率、經濟效益還不夠高，宏觀層面的人均GDP、勞動生產率、全要素生產率與投入產出率、中觀層面的能源/資源消耗率、產能利用率、資金使用效率與科研轉化率，微觀層面的人均產量、銷售利潤率與中高產品占比等，與發達國家相比仍有較大的距離。提升經濟效益依然是高質量發展的重要內涵之一。

（三）高質量發展的基礎和保障是法律制度

世界經濟發展的經驗之一是經濟發展程度與法治程度呈正比。尤其是產權制度、市場制度、財稅制度、收入分配制度、市場監管制度等。改革開放40年，不僅是經濟高速發展的40年，也是法律制度不斷健全的40年，尤其是1982年，我國相繼出臺了《憲法》《黨章》，徹底結束了“文化大革命”期間無法可依、無章可循的局面。規范了社會秩序，穩定了人心，開啟了中國的法治化進程。正是法律制度的建設，為經濟高速發展保駕護航，理清和界定了政府與市場的關系，營造了良好的市場秩序，充分調動了全社會的積極性和創造力，釋放了巨大的制度紅利。今天，依然有很多的循環性問題需要制度改革和制度創新，如產能過剩問題、庫存積壓問題、貨幣超發與融資困難同時存在等問題，都需要制度性解決。站在新的起點上，法律制度依然是高質量發展的基礎和保障。

（四）高質量發展必須堅持均衡協調的原則

黨的十九大報告指出，我國的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。不平衡體現在群體之間的貧富差距、城鄉之間的生產生活差距、地區與地區之間的發展差距、不同所有制企業之間的競爭性差距、產業構成不理想帶來的就業結構不合理的差距；不充分體現在部分領域供給落后于消費需求升級、技術落后于生產需求、市場監管體制機制落后于市場發展、經濟發展依然存在制度紅利釋放的空間。這些都是當前我國經濟社會存在的現實問題，縮小這些不平衡不充分是高質量發展的當務之急，高質量發展應是均衡協調的發展。

（五）高質量發展應該堅持創新驅動戰略

中國經濟取得今天的成績源于過去40年來以人力驅動、投資驅動、出口拉動的外延式經濟發展模式，但人力驅動、投資驅動、出口拉動的傳統模式績效已接近瓶頸，并衍生了諸多低質量發展后果。在經濟全球化、社會信息化的當下，世界經濟正在進入以互聯網及其應用為代表的第四次工業革命時代，我國經濟要持續發展并行至世界經濟的前沿，必須要從傳統的人力驅動、投資驅動、出口拉動的模式轉向新型的以創新驅動的經濟發展模式。開啟思想創新、制度創新、技術創新、文化創新，推進中國經濟持續健康發展，這也是高質量發展的重要任務。

（六）高質量發展須正確處理速度與質量的關系

推動高質量發展不意味著就完全忽視經濟增長速度。經濟增長速度與經濟發展質量之間是一種既互相矛盾又互相依存的辯證關系。一方面，經濟增長速度過快可能影響經濟發展質量，過去幾十年由于客觀的極度短缺經濟需求，我們首先要選擇發展速度。另一方面，數量是質量的基礎，經濟發展質量的提升也需要一定的經濟增長速度支持。不存在經濟零增長甚至衰退時經濟發展質量得到全面提升。辯證法告訴我們，數量與質量是辯證統一的：沒有質量的數量沒有意義，但同時沒有數量就不可能有質量。因此，沒有一定的經濟增長速度，就沒有真正的經濟發展質量。在高質量發展的新時代，我們不再追求單純的經濟高速增長，但也不能容忍經濟沒有增長或過低增長，而應該保持符合新時代我國經濟潛在增長率的中高速增長。我們應深刻領會中央一貫強調的“堅持穩中有進的工作總基調”，切不可停下來轉型或者抓質量。銀川市位于欠發達地區，經濟總量小，產業結構不理想，缺乏有競爭力的產業集群和產業集團，就業和收入壓力大，一定要穩中有進、穩中促轉型、穩中推動高質量發展。

三、以體制機制創新驅動銀川市高質量發展的對策思考

推動經濟高質量發展，必須緊扣社會主要矛盾變化，堅持以新發展理念為引領，堅持穩中求進工作總基調，深化供給側結構性改革，深化體制機制改革，推動質量變革、效率變革、動力變革，構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制，加快建設現代化經濟體系。銀川市實施高質量發展，需要重點做好以下幾點。

（一）圍繞市場配置資源創新體制機制

黨的十八屆三中全會、十九大、十九屆三中全會均指出，要使市場在資源配置中起決定性作用，這是實現高質量發展、解決經濟發展中的循環性難題、提升經濟發展活力的根本舉措之一。然而，要實現這一目標，需要制度性的體制機制支撐，核心是簡政放權。包括政府與市場的邊界、政府“放管服”的力度、政府治理市場經濟的能力體系等。

銀川市應以簡政放權激活市場活力。銀川市以“放管服”為中心的行政審批改革基礎良好，推動高質量發展，踐行首府責任、首府擔當，仍需加大力度進行行政審批改革，力爭在現有基礎上，相同事項東部地區備案注冊的一律取消審批，改為備案注冊；加大相關條例的制定，對于過程、結果無重大影響的一律改為在線登記，力爭減事項、減環節、減時間，同時，充分利用寧夏內陸開放型經濟實驗區先行先試的政策支持，借鑒中國（上海）自由貿易區實驗區的經驗，制定銀川市投資貿易負面清單，對于負面清單以外的事項，完全放開，央企、國企、民企，所有企業完全公平，項目投資、項目招標、項目運營完全透明，打造銀川市“放管服”的2.0版。以政府的瘦身換取市場的信心和活力，充分發揮市場配置資源的決定性作用，提高資源配置效率，推動高質量發展。

（二）圍繞建設法治化市場創新體制機制

法治是市場經濟的基石，改革開放40年，既是經濟高速發展的40年，也是中國市場法治化進程的40年。推動經濟高質量發展，要優先完善產權制度，包括產權保護、產權激勵、產權交易等制度。作為不具備明顯傳統優勢的欠發達地區，銀川市要嚴格執行國家已經頒布的產權保護制度，重點探索國家倡導的產權保護及激勵制度，推進創新驅動戰略。可以嘗試從知識產權保護和激勵領域突破，成立銀川市知識產權執法局，做到主體突出，依法確認和保障企業的創新權益，建立知識產權侵權預警機制和重大經濟活動知識產權特別審查機制，依法嚴厲打擊侵權行為，積極探索知識產權執法長效機制。改革創新，營造公正的司法環境，以司法公正維護創新權益，促進創新，以創新驅動高質量發展。同時，實行法制化要素市場化配置，全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，打破行政壟斷，防止市場壟斷，加快要素價格市場化改革，嘗試實施服務業準入負面清單和注冊制。最后，要抓住法治進程中領導干部這個關鍵少數，盡快制定《銀川市領導干部行為守則》，嚴格約束領導干部依法依規管理經濟，維護市場秩序，讓企業放心投資經營。

（三）圍繞目標導向創新政策體系

計劃和市場是資源配置的兩種方式，實踐已經證明市場方式是最有效的資源配置方式。黨的十二屆三中全會以來，我國一直在進行市場化改革，東南沿海地區的市場改革取得良好的成效。但內陸地區，以銀川市為例，部分領導干部對市場的認識有待深入，對市場經濟運行規律的專業知識有待提升；沿用計劃的方式處理市場事情的慣性依然存在，體現在項目投資政策政府主導，產業企業扶持制度現金支持等方面。這些政策共同的特點是初衷良好、方法不當，結果無效甚至是負面的。例如產業政策，應該將補貼變為減稅或金融方案支持，金融方案主要是通過國有金融平臺，通過股份置換資金方式扶持企業，設置好股份份額、權限、交易退出周期，以激勵真正誠信實干創新型企業，杜絕企業的等靠要，防止專門騙取政府補助類企業獲不當之利，有助于杜絕權力尋租，進而激勵更多的優秀企業真正投入政府倡導的特色產業中來，提升扶持政策的有效性、長期性。類似這樣的政策，可以列出清單，逐步嘗試推廣。

（四）創新觀念，打造內陸企業減負試驗區

響應國務院減負重大部署，近日政府相關部門再推減稅減費重要舉措，確定了落實新修訂的個人所得稅法配套措施，決定完善政策確保創投基金稅負總體不增，并明確適當降低社保費率。這些措施及時回應了近期社會關切，顯示出國家堅定推進減稅降費的決心，給企業、個人吃下“定心丸”，無疑將促進減稅降費政策紅利進一步發揮，切實減輕企業負擔、激發市場活力。順應市場減稅降費的需要，銀川市應加大力度減稅減費，以時間換空間，打造企業減負試驗區。具體而言，在市級稅收權限范圍內，對于特色產業實施5年期免稅，對于新型產業實施延期3～5年繳稅政策，對于投資基礎設施建設的企業實施延期3～5年繳稅政策。同時，合并費項，對于市級財稅事權的所有費項至少減免一半。主動融入“一帶一路”建設，圍繞把銀川市打造為中國企業走向“一帶一路”的平臺，出臺針對走出去企業的專項財稅和金融方案。著力解決開放程度不深的問題，推動內陸地區和沿海沿邊地區協同開放，破解內陸意識較濃、開放平臺不足、開放通道不暢、開放型經濟水平不高等現實難題，建設內陸開放經濟高地。

參考文獻：

[1]馬克思恩格斯選集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1995:294.

[2]鄧小平文選：第3卷[M]．北京：人民出版社，1993:166.

（作者單位：中共銀川市委黨校、銀川市行政學院）