專題篇

立法工作篇

地方立法是憲法和法律賦予有立法權的地方國家權力機關的一項重要職權。作為我國立法體制的重要組成部分，地方立法在貫徹實施憲法法律，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系中負有重要責任。自1980年5月14日，寧夏回族自治區第四屆人大常委會第二次會議審議通過《寧夏回族自治區實施〈選舉法〉施行細則》以來，在自治區黨委的領導下，自治區人大及其常委會緊緊圍繞全區工作大局，認真履行憲法和法律賦予的職責，扎實有效地開展地方立法工作。截至2017年7月，自治區人大及其常委會共制定現行有效地方性法規164件。這些法規涉及自治區經濟、政治、文化、社會、生態發展等領域，對促進和保障自治區經濟發展、維護社會穩定、提高人民生活水平、推動寧夏社會主義民主法制建設和社會全面進步做出了重要貢獻。

一、發展歷程

1978年12月，中國共產黨召開了十一屆三中全會。這次會議總結了新中國成立以來正反兩方面的經驗教訓，特別是十年動亂的沉痛教訓，明確提出了發展社會主義民主、健全社會主義法制的任務。會議強調：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。”會議提出：“從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。”這次會議對于我國社會主義民主和法制建設，具有劃時代的歷史意義，我國立法由此進入了新時代。與此同時，地方立法也迎來了一個嶄新的時期。回顧寧夏人大及其常委會37年的立法發展歷程，大體可分為四個階段。

（一）起步階段（1980年5月—1992年9月）

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予省級人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不與國家憲法、法律、政策、法令、政令相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規的權力，并報全國人大和國務院備案。1982年2月，五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，以國家根本法的形式確認了省級國家權力機關的立法權，尤其是賦予省級人大常委會立法權，這是我國立法史上具有深遠意義的重大轉折。1982年12月，全國人大對《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》作修改，增加了省級政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人大及其常委會擬定地方性法規草案提請省級人大常委會審議制定的職權，為日后賦予較大的市人大及其常委會地方立法權作了鋪墊。

1980年1月，根據五屆全國人大二次會議通過的《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規定的決議》的要求，寧夏回族自治區第四屆人民代表大會常務委員會正式設立。同年2月，五屆全國人大常委會第十三次會議通過了《關于縣級直接選舉工作問題的決定》，要求各地方在1980年下半年到1981年春基本完成縣級直接選舉工作。為了貫徹落實全國人大常委會的要求，使選舉工作依法有序地進行，自治區人大常委會成立不久即于1980年5月制定了《寧夏回族自治區實施〈選舉法〉試行細則》，從而邁出了寧夏地方立法的第一步。此后，自治區人大常委會又先后制定了《寧夏回族自治區人大常委會和人民代表聯系的暫行辦法》《寧夏回族自治區天然林保護暫行辦法》等一系列地方性法規，作出了《寧夏回族自治區執行〈中華人民共和國婚姻法〉的補充規定》《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會關于征用土地審批權限問題的決定》等地方性法規決定，批準了《銀川市城市園林綠化管理暫行條例》等，截至1992年9月，自治區人大及其常委會共制定地方性法規51件，批準銀川市人大常委會制定的地方性法規5件，通過補充修改地方性法規和執行法律、法規方面的決議、決定19件。這段時期是寧夏改革開放的起步探索階段，許多方面無法可依，處于一種百廢待興、急需規范的狀態。由于對地方立法的形式、作用以及如何行使等認識不太明確，再加上自治區人大常委會處于設立之初，立法力量比較薄弱，這一階段的地方立法，雖然數量不少，但普遍質量不高。（1）從立法指導思想上來看，這一階段無論是國家立法還是地方立法，主要是解決“無法可依”的狀態。在“有比沒有好”“急用先立”的思想指導下，雖然在實際立法活動中，常委會強調要堅持以自治區的實際情況為出發點，注意在實踐中學習和總結經驗，不斷提高立法工作的水平和立法質量，但由于立法力量欠缺，經驗匱乏，立法活動過于簡單粗糙。主要表現為：立法程序簡單，征求意見形式單一，提出法案多為臨時動議，法案多為一審通過，表決和發布方式很不規范，大多數法規多為暫行辦法、試行規定，通過時間不長就予以廢止或重新修訂。（2）立法調整社會關系范圍較窄，地方立法內容不夠廣泛，多以民主政治建設和社會治安為主。1984年10月，《中共中央關于經濟體制改革的決定》頒布之后，隨著自治區經濟體制改革的逐步展開，自治區地方立法內容雖逐漸由民主政治建設和社會治安擴展到文化、社會、民族、環境等方面，也相繼制定出臺了《寧夏回族自治區文物保護條例》《寧夏回族自治區未成年人保護條例》《寧夏回族自治區老年人保護條例》《寧夏回族自治區計劃生育條例》《寧夏回族自治區環境保護條例》等地方性法規，但總體來看，涉及經濟體制改革的一些熱點、難點問題觸及不多。如農村集體經濟承包、城市規劃、廣告管理、產品質量監督等一些急需法規規范的事項還處于空白。

（二）發展階段（1992年10月—2000年6月）

1992年，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制的目標，并要求全黨都要高度重視法制，“在本世紀內，努力把適應社會主義市場的法律體系建立起來”。1993年3月，第八屆全國人大第一次會議通過憲法修正案，把“國家實行社會主義市場經濟”和“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”等內容寫進國家根本大法，這標志著經濟立法工作進入了一個新的發展階段。1997年，黨的十五大明確提出，“依法治國，建設社會主義法治國家”，同時提出，“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”。這是對我國法制建設和立法工作提出的新目標。1999年，“依法治國，建設社會主義法治國家”被寫進憲法，立法工作和法律的權威上升到新的高度。八屆全國人大常委會提出了在屆內要大體形成社會主義市場經濟法律體系框架的目標，“市場經濟就是法治經濟”，從而推動地方立法工作進入了一個新的發展階段。這一時期，自治區人大常委會認真貫徹黨的十四大、十五大精神和自治區第七屆、第八屆人大歷次會議決議，堅持把立法工作放在首位，以改革的精神加快立法，使立法工作取得了顯著的成績。這一時期，自治區人大常委會共制定法規72件，修改法規20件，批準銀川市人大常委會制定的地方性法規13件，作出法規性決議或決定37件。這些法規的制定、批準或修改，使寧夏社會生活進一步做到有法可依。回顧這一時期的立法，主要呈現以下特點：第一，增強了立法工作的計劃性。從1993年自治區第七屆人大常委會起，常委會在學習借鑒八屆全國人大常委會制定立法規劃的經驗基礎上，開始探索制定常委會五年立法規劃和年度立法計劃。立法規劃、計劃的制訂，不僅明確了一段時期立法工作的指導思想、原則、任務和重點，也使立法工作走上了有步驟、按計劃進行的軌道。第二，突出了經濟立法。以自治區第七屆人大常委會任期（1993年至1998年）為例，在常委會制定和批準的55件法規中，經濟方面的法規就占了36件，其中：規范市場主體及行為、維護市場秩序方面的法規有《寧夏回族自治區反不正當競爭條例》等9件；農業和農村經濟方面的法規有《寧夏回族自治區農村集體經濟承包合同管理條例》等9件；加強部門和行業管理方面的法規有《實施〈城市規劃法〉辦法》等18件。此外，還作出經濟方面的法規性決議、決定3件。這些法規、決議和決定，對促進寧夏經濟體制的轉換、引導和保障市場經濟的發展，起到了重要作用。第三，在重點突出經濟立法的同時，兼顧社會進步方面的立法。為促進教科文衛事業的發展，制定了自治區《義務教育條例》《科技進步條例》《技術市場管理條例》《促進科技成果轉化條例》《科學技術協會條例》《科學技術普及條例》《文化市場管理條例》《計劃免疫管理條例》；為維護公民的合法權益，制定了自治區《實施〈婦女權益保障法〉辦法》《實施〈歸僑僑眷權益保障法〉辦法》《寧夏回族自治區禁毒條例》；為推進民主政治建設，制定了自治區《實施〈城市居民委員會組織法〉辦法》《實施〈工會法〉辦法》《寧夏回族自治區村民委員會選舉辦法》，修改了《寧夏回族自治區實施〈選舉法〉細則》《寧夏回族自治區鄉鎮人大工作條例》；為維護社會安定，修改了《自治區社會治安綜合治理條例》《實施〈集會游行示威法〉辦法》，制定了自治區《法制宣傳教育條例》《獎勵和保護維護社會治安見義勇為人員條例》《國防教育條例》。第四，體現地方特色和民族特點。在保證地方性法規不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，堅持從自治區實際情況出發，力求使制定的法規及條款，如自治區《義務教育條例》《實施〈選舉法〉細則》《鄉鎮人大工作條例》等法規的許多規定，都體現寧夏的地方特色和民族特點。

為了加快立法步伐，提高立法質量，這一時期，常委會在立法過程中主要把握了以下幾點：（1）在思想認識上突破計劃經濟體制的思維模式，樹立市場經濟立法觀念，把著眼點放在引導和保障作用方面，增強法規的保障和促進功能，用立法推進改革，引導改革，鞏固改革成果。（2）堅持全局觀念，對一些涉及面廣、意見分歧大的法規草案，加大協調力度，合理調整各種利益關系，力求避免部門利益傾向。（3）堅持走群眾路線，加強立法調研，對每一件法規草案，都要做深入細致的調研，通過召開座談會、走訪群眾和代表，廣泛征求社會各界意見。對一些與人民群眾生產生活密切相關的重要法規草案，如自治區《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法（草案）》《自治區消費者權益保護條例（草案）》等，嘗試通過新聞媒介向社會公布，直接同群眾見面，征求意見，集中人民的意志和智慧，增強立法的民主性，體現人民的根本利益。（4）積極學習和借鑒發達地區的立法經驗，特別是經濟立法的成果和經驗，增強法規的超前性。

在肯定這一時期自治區人大常委會立法取得的成績的同時，我們也應看到，這一時期立法速度過快且數量膨脹，并且重視制定新法而忽視對舊法的修改、補充和完善，“故法未息，新法又生；先令未收，后令又下”。1996年3月，八屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國行政處罰法》后，自治區人大常委會對1980年以來常委會制定的法規進行了清理，修改、廢止了一些法規。但是數量眾多的法規仍讓人目不暇接，而有法不依現象也同樣十分突出，地方立法執行情況讓人擔憂。此外，由于缺乏統一審議，地方立法中的部門傾向開始抬頭，表現為“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”。這也是從計劃經濟向市場經濟轉型過程中，地方立法遇到的最大障礙。

（三）規范階段（2000年7月—2012年10月）

2000年3月，為了規范立法活動，健全國家立法制度，建立和完善中國特色社會主義法律體系，保障和發展社會主義民主，推進依法治國，建設社會主義法治國家，九屆全國人大第三次會議制定出臺了《中華人民共和國立法法》。該法的頒布實施，不僅對規范立法工作、完善國家立法制度、提高立法質量、促進依法治國、建設社會主義法治國家，具有極其重要的意義；同時也使中央和地方的立法權限劃分、立法程序有了法律依據。2007年10月召開的黨的十七大，強調要堅持科學立法、民主立法、完善中國特色社會主義法律體系，堅定不移地發展社會主義民主政治，對新時期立法工作提出了新的要求。

這一時期，隨著改革發展的不斷深入，經濟社會發展中的深層次矛盾和不同利益訴求也越來越多被反映出來，通過立法解決社會矛盾、促進社會公平正義的要求越來越強烈。對此，自治區人大常委會按照“著眼全局，突出重點，體現特色，注重質量”的原則，堅持把推動科學發展、促進社會和諧作為立法主題，把以人為本、維護最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發點和落腳點，科學立法，民主立法，地方立法的質量得到明顯提高。（1）立法主題更加符合科學發展的要求，以人為本、立法為民的宗旨更加鮮明。常委會緊緊圍繞黨和國家的中心工作，根據寧夏改革發展新形勢、新任務的需要，堅持立法與促進改革發展穩定緊密結合，從區情和實際出發，制定了內容涉及經濟、政治、教育、科技、文化、衛生等各個方面的地方性法規，對規范、調整和解決寧夏經濟發展、社會生活中的實際問題，統籌協調各種利益關系，保障和促進經濟又好又快發展與和諧社會建設發揮了重要作用。如制定的自治區《產品質量監督管理條例》《燃氣管理條例》，對市場準入、監管、消費爭議的處理等方面作了具體規定，規范了經營行為，保證消費爭議的公正處理與及時裁決。制定的自治區《創業就業促進條例》《物業管理條例》《家庭服務業條例》《供熱條例》等法規，注重推動政府責任的落實，體現了立法為民的價值取向，依法保障和維護廣大人民群眾的根本利益。（2）立法針對性增強，創制性立法更加符合寧夏實際。常委會堅持從實際出發，突出地方特色。上位法有的不照抄照搬，更注重制定具體管用的實施辦法；沒有上位法而寧夏急需的，抓緊制定的立法思路，積極主動地開展自主性立法工作。針對寧夏以回族為主體的各少數民族受教育程度相對較低，回民中小學校舍建設、教學設備、師資水平、經費安排等方面存在的差距，把制定民族教育條例作為貫徹黨的民族政策和民族區域自治法的一項重要內容，經過廣泛調研、反復討論、三次審議，通過了《自治區民族教育條例》。《自治區煙花爆竹安全管理條例》從保障人民群眾生命財產安全出發，總結寧夏多年的實踐經驗，明確了經營者和消費者的責任、義務，規范了銷售、燃放煙花爆竹行為。《自治區非物質文化遺產保護條例》在重視有效保護的前提下，增加了加強對民族傳統文化挖掘、開發的規定。修訂的《自治區人口與計劃生育條例》，將寧夏首創國家予以推廣的“少生快富”經驗納入了法規。制定的《自治區煤炭資源勘查開發與保護條例》，確立了煤炭資源有償使用制度。制定的《自治區刑事被害人困難救助條例》《自治區禁牧封育條例》《防沙治沙條例》《巖畫保護條例》《賀蘭山東麓葡萄酒產區保護條例》等多件法規，都是根據寧夏實際需要自主創制的地方性法規，較好地體現了寧夏地方特色。（3）堅持“立、改、廢”并舉，立法工作更加適應形勢發展需要。隨著改革的不斷深入，一些地方性法規明顯不適應形勢發展的要求。對此，常委會審時度勢，不斷加大地方性法規清理工作的力度，如在我國加入WTO和《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國行政強制法》頒布實施后，及時廢止了一些地方性法規，修改了一批地方性法規中的行政管理項目和不適當條款，切實保障了公民、法人和其他組織的合法權益，維護了法制統一、尊嚴和權威，保證了地方性法規的有效實施。（4）立法的民主程度進一步提高。常委會堅持依靠人民立法，保障人民通過多種渠道和途徑參與立法活動，把立法過程變為吸納民意、體察民情、集中民智的具體實踐。如在制定立法規劃和計劃時，通過新聞媒體，向社會公開征集立法項目；對人民群眾關注的自治區愛國衛生工作、產品質量監督管理、勞動合同、燃氣管理等條例草案在新聞媒體上公布，廣泛征集人民群眾的意見；對《自治區道路交通安全條例（草案）》，舉行了聽證會，讓社會各方面的不同意見得到充分表達和闡釋。這些措施，提高了立法的民主程度，增強了立法的科學性，使制定的法規更加充分地反映了人民的意愿。（5）立法工作程序更加規范、完善。常委會注重立法制度建設，制定了公示地方性法規草案的規定和立法聽證條例，從制度上保證制定或修訂的地方性法規反映民意、體現民主，更加科學、規范，并先后制定了《自治區制定地方性法規協調工作制度》《自治區地方立法規劃及年度立法計劃編制與實施工作規則》《自治區地方立法技術規范》等規范性文件，從立法規劃、計劃的征集、擬定、審查，到法規草案的起草、調研、論證、審議，以及文本格式、法律用語等方面，都作了具體規定，對提高立法質量與效率起到了積極作用。為了切實保障立法規劃和計劃的實施，每年通過簽訂立法責任書的方式，將立法計劃落到實處，保證了立法工作按計劃、有步驟地順利開展。（6）探索開展了地方立法效果評估工作。2007年，九屆自治區人大常委會對2003年至2007年制定的地方性法規進行了全面評估，并重點評估了《自治區道路運輸管理條例》。為了做好評估工作，專門制定了《地方性法規立法小姑評估工作實施方案》，明確了指導思想和目的，確定了評估內容、基本標準和方式，通過歷時半年的深入細致的工作，對法規實施情況進行了全面了解。評估結果表明，九屆自治區人大常委會通過的法規，社會評價較高，絕大多數法規貫徹實施情況是好的，規范了“一府兩院”的管理行為，促進了依法行政、公正司法，保護了公民、法人及其他組織的合法權益，達到了立法目的。此外，為了貫徹落實立法法統一審議制度，自治區人代會選舉產生了自治區人民代表大會法制委員會；為了加強常委會立法力量，設立了常委會法制工作委員會；為了發揮立法專家作用，成立了法制委員會專家咨詢委員會；為了拓寬法規草案起草方式，對《家庭服務業條例（草案）》嘗試進行了委托第三方起草。以上這些措施，對提高地方立法質量發揮了重要作用。

總體看，這一時期隨著《立法法》的貫徹實施和科學立法、民主立法理念的確立，寧夏對地方立法質量的關注已開始超出了對立法數量的關注，從最初的追求立法數量的“快速立法”時代逐步轉向追求立法質量的“精耕立法”時代。在科學立法、民主立法的理念指導下，地方立法工作機制進一步規范和完善，更加注重立法的整體走勢和立法的質量，在繼續關注經濟立法的同時，社會管理、公共服務方面的立法開始逐步增多。地方立法的價值取向開始由強調管理向規制政府轉變，由規范秩序向權利保護轉變，由傳統發展模式向運用市場機制轉變，由維護現行體制向制度創新轉變，立法的方式、方法進一步向民主化、科學化轉變。

（四）提高階段（2012年11月至今）

2012年11月召開的黨的十八大提出了到2020年全面建成小康社會的新要求，十八大報告作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰略部署，明確提出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”2014年10月，為貫徹落實黨的十八大作出的戰略部署，加快建設社會主義法治國家，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。該決定明確提出“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。”這就為新形勢下國家和地方立法工作確定了方向和目標，提出了任務和要求。為了貫徹黨的十八大和十八屆四中全會精神，2015年3月，十二屆全國人大第三次會議表決通過了《關于修改〈立法法〉的決定》。新修改的立法法，重點圍繞完善立法體制，從實現改革與立法決策相銜接、賦予設區的市地方立法權、發揮人大及其常委會在立法工作中的主體作用，完善科學立法、民主立法機制，加強規范性文件備案審查等方面進行了修改補充和完善。面對十八大以來立法任務越來越重，立法要求越來越高，立法難度越來越大，立法節奏越來越快的新要求、新挑戰，在自治區黨委領導下，常委會深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，全面落實自治區黨委重大決策部署，圍繞建設開放寧夏、富裕寧夏、和諧寧夏、美麗寧夏，注重發揮立法的引領和推動作用、發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，地方立法邁出了新的步伐。（1）緊緊圍繞自治區工作大局需要，統籌部署十一屆自治區人大常委會立法工作。常委會全面分析中國特色社會主義法律體系形成后地方立法工作面臨的新情況新要求，在認真梳理代表議案建議、深入調查研究、反復論證協商的基礎上，編制了十一屆自治區人大常委會立法規劃，并及時召開立法工作會議，明確本屆任期內立法工作的目標任務、工作要求和落實措施。提出要正確處理把握立法與改革的關系、正確處理政府與市場的關系、正確處理法規與政策的關系，強調把體現地方特色作為提高地方立法質量的重點，把提高立法的針對性作為體現地方立法特色的關鍵，把因地、因時、因事制宜作為選擇地方立法項目的重要條件，把觀念更新作為提高制度設計的前提和基礎，為本屆常委會立法工作開好頭、起好步奠定了基礎。（2）積極發揮人大立法主導作用，重點領域立法邁出了新步伐。常委會緊緊圍繞自治區工作大局，有針對性地加強重點領域立法。制定的《自治區農村扶貧開發條例》，突出寧夏特色，對產業扶貧、教育扶貧、科技扶貧、文化扶貧、社保兜底扶貧，以及勞動力培訓和轉移等作出具體規定，依法保障扶貧開發工作目標更精準、力量更集中、效果更明顯。制定的《自治區水資源管理條例》，為合理開發、利用、節約和保護水資源，發揮水資源綜合效益、保護生態平衡、促進經濟和社會可持續發展提供了法律依據。制定的《自治區養老服務促進條例》，突出對養老服務業發展的支持力度，強化醫養結合，提升服務質量，使寧夏養老服務體系建設步入法治軌道。為提高廣大人民群眾健康水平，常委會積極回應自治區人大代表關于公共衛生事業發展的立法要求，歷經四年制定的《自治區公共衛生服務促進條例》，規范了公共服務體系和服務內容。這部法規是人大及其常委會主導立法的成功實踐，被全國人大教科文衛委員會稱作“是人大創新立法的新實踐，也是全國的一個好范例”。（3）發揮立法的引領和推動作用，同步謀劃改革中涉及的立法問題。面對全面深化改革的任務，常委會注重立法決策與改革決策的協調統一，主動適應改革和經濟社會發展需要，及時修改和廢止不適應改革要求的法規。為貫徹落實《全國人大常委會〈關于修改人口與計劃生育法〉的決定》，常委會及時對《自治區人口與計劃生育條例》進行了修改。修改后的《條例》，全面落實“兩孩”政策，并在產假規定上體現了人文關懷。這次修改，是適應我國人口發展出現的重大轉折性變化，對寧夏生育政策作出的重大調整。為貫徹落實中央《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》及自治區《關于進一步加強和改進人大政協工作的通知》精神，適應《組織法》《選舉法》《代表法》修改需要，對《自治區鄉鎮人民代表大會工作條例》進行了修訂。為依法推進行政審批制度改革，對涉及行政審批事項的《自治區公路路政管理條例》《自治區環境保護條例》等6件地方性法規，采取集中打包、分批修改的方式，取消和減少行政審批事項，簡化了行政審批程序。結合自治區深化改革要求和經濟社會發展需要，廢止了《自治區農業環境保護》等3件地方性法規。此外，按照《自治區黨委關于自治區法治政府建設實施方案》的要求，組織有關方面，對妨礙全國統一市場和公平競爭的各項規定進行了梳理，提出了初步清理、廢止相關規定的意見，努力實現立法決策與改革決策的相銜接。（4）建章立制，切實加強規范性文件備案審查工作。修訂了規范性文件備案審查條例，下發了《規范性文件備案審查工作辦法》和《規范性文件備案審查工作質效評估辦法》兩個文件，進一步從法和工作層面上對寧夏各級人大及其常委會的備案審查工作進行了規范。根據全國人大常委會法工委的審查建議，及時對《自治區煤炭資源勘查開發與保護條例》有關規定進行了修改。為推進備案審查工作信息化、標準化，在對自治區現行有效165件地方性法規進行梳理并形成電子文本上傳全國人大的基礎上，啟動自治區、市兩級人大和政府規范性文件備案審查備信息平臺籌建工作。認真落實條例和兩個辦法要求，全面加強規范性文件備案審查工作，共備案審查規范性文件45件，改變了以往“只備不審”或者“備多審少”的狀況，有效維護了法制統一。（5）加強組織指導，依法有序促進設區的市地方立法工作。先后依法作出了石嘴山市人大及其常委會，吳忠、固原、中衛市人大及其常委會開始制定地方性法規的時間的決定。為使設區的市地方立法工作有序順利進行，幫助指導解決設區的市立法工作中存在的隊伍建設、能力不足等問題，主動與自治區有關部門和四市反復溝通，在各方的共同努力下，四市都調整完善了法制工作機構，明確了工作職責，配備了相應工作人員；制定下發了《地方性法規報批工作辦法》和《設區的市地方性法規報批法規文本樣式》，規范了法規意見征求、報請批準等工作要求；委托全國人大北戴河培訓基地對設區的市人大立法工作人員進行了專題培訓，4次組織設區的市人大立法工作人員參加全國人大法工委舉辦的立法培訓班，協調有關市派員到自治區人大法工委進行跟班學習，整體推進設區的市立法工作。在具體報批審查中，認真落實立法法有關規定，先后對銀川市、石嘴山市、吳忠市、固原市、中衛市報批的22件法規進行了審查。審查批準的《銀川市智慧城市建設促進條例》，在立法引領智慧城市建設方面走在了全國的前列。（6）拓展思路，創新機制，不斷提升地方立法的科學化民主化水平。常委會把提高立法質量作為重中之重，認真研究地方立法的特點和規律，制定了進一步加強和改進立法工作的意見，開展了“提高立法質量年”活動。健全常委會立法工作機構聯系人大代表機制，邀請代表參加立法調研、論證、審議等工作。建立基層立法聯系點制度，聘請10家單位為立法聯系點。完善立法機關和社會公眾溝通機制，對涉及公民切身利益的法規草案，直接聽取社會各界特別是基層群眾的意見。針對《自治區實施〈城鄉規劃法辦法〉（草案）》中爭議較大、需要統籌兼顧的重大問題，首次召開法規草案論辯會，達到“以辯促論、凝聚共識”的目的。完善立法協商機制，就《自治區農村扶貧開發條例》《養老服務促進條例（草案）》向自治區政協委員征求了意見建議。嘗試探索第三方起草法規草案，委托律師事務所起草《大氣污染防治條例（草案）》，拓展了法規草案的起草渠道。建立立法專家智庫新平臺，與中國社科院法學研究所、國際法研究所簽訂戰略合作框架協議，為寧夏立法工作提供法律人才和智力支持。截至目前，本屆常委會共審議和通過法規70件，有關法規性決定6件，其中，新制定15件，修訂修正41件，廢止14件；批準設區的市地方性法規22件，立法工作取得顯著成效。

總體看，這一時期，在黨的十八大和十八屆四中全會精神的指引下，在新修改的立法法的規范下，寧夏地方立法正走向成熟階段，為實現經濟繁榮、民族團結、環境優美、人民富裕，與全國同步建成全面小康社會提供了法律保障。（1）對地方立法活動運行規律有了進一步認識提高，立法工作逐步實現由“經驗立法、被動立法、模仿立法”向“科學立法、能動立法、自主立法”的轉變，地方立法的及時性、針對性、有效性得到明顯提高。（2）地方立法的體制機制進一步完善，人大在立法工作中的主導作用開始加強。立法由過去的以政府權力、公民義務為本位，向以公民權利、政府服務為本位轉變；由注重方便政府管理、約束管理相對人的“管理型立法”，向注重規范政府行為，保護管理相對人合法權益的“服務型立法”轉變。（3）科學立法、民主立法的方式得到不斷創新和發展，立法質量得到進一步提高。四是自治區經濟社會發展急需的一些重要法規，如自治區《空間規劃發展戰略條例》《農村扶貧開發條例》《水資源管理條例》《污染物排放管理條例》《非稅收入管理條例》《養老服務促進條例》《公共衛生服務促進條例》等法規得到及時制定出臺。

二、主要成就

自治區人大及其常委會積極適應改革發展需要，緊緊圍繞自治區中心工作，推進民主法制領域立法，加強經濟領域立法，促進文化領域立法，強化社會領域立法，注重生態文明立法，慎立多修，“立、改、廢”并重，立法工作取得了顯著成就。

（一）以堅持完善人民代表大會制度為己任，不斷推進民主法制建設領域立法

推進民主法制建設是發展社會主義政治文明的基本目標和要求。為了進一步健全完善地方人大立法、監督、代表工作體制機制，支持和保證廣大人民通過人民代表大會及其常委會行使國家權力，常委會始終把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，從寧夏民主法制建設的實踐出發，適時制定和修改了自治區《實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉細則》《人民代表大會議事規則》《人民代表大會常務委員會議事規則》《人民代表大會常務委員組成人員守則》《人民代表大會常務委員會預算監督條例》《財政監督條例》《人大代表建議、批評和意見辦理工作條例》《憲法宣誓辦法》《人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》《各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》等法規。同時，為了推進基層民主政治發展，制定修改了《鄉鎮人民代表大會工作條例》《鄉鎮人民政府工作條例》《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》《實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》《村民委員會選舉辦法》等法規。為了促進各級政府依法行政，從立法上規范行政機關及其工作人員的執法和服務行為，制定修改了自治區《行政執法監督條例》《行政復議條例》《實施〈中華人民共和國行政處罰法〉行政罰款限額的規定》《預防職務犯罪條例》等法規。為了依法保障公民合法政治權利，制定修改了《實施〈中華人民共和國集會游行示威法〉辦法》《公民舉報保護條例》等法規，為推進依法治區，建設法治寧夏奠定了堅實的基礎。

（二）以經濟建設為中心，著力加強經濟領域立法

寧夏屬于西部欠發達地區，加快經濟發展是全區的中心工作。自治區人大及其常委會始終堅持以經濟建設為中心，把不斷推進社會主義市場經濟體制完善、轉變經濟發展方式、保障寧夏經濟又好又快發展作為立法工作的重點，制定修改涉及經濟領域的法規占到了全部立法數量的50%以上。（1）適應改革發展的需要，把經濟社會發展中迫切需要依法規范的事項及時通過立法進行規范，推動改革進程、保障改革成果。制定修改了自治區《土地管理條例》《礦產資源管理條例》《基本農田保護條例》《住房資金管理條例》《煤炭資源勘查開發與保護條例》《空間規劃條例》《農村扶貧開發條例》等法規。（2）注重規范市場主體和市場行為，維護市場秩序方面的立法。制定修改了自治區《商品交易市場管理條例》《反不正當競爭條例》《產品質量監督管理條例》《個體工商戶條例》《經紀人管理條例》《保護消費者合法權益條例》《城市房地產開發經營管理條例》《物業管理條例》《家庭服務業管理條例》《物價條例》等法規。（3）從立法上扶持相關產業健康發展，制定了《自治區促進中小企業發展條例》《創業與就業促進條例》《奶產業發展條例》《促進枸杞產業發展條例》《賀蘭山東麓葡萄酒產區保護條例》《散裝水泥促進條例》等法規。（4）促進農業農村經濟發展和農民增收，保障惠農政策的落實，維護農民合法權益。制定修改了自治區《農村集體經濟承包合同管理條例》《農村集體資產管理條例》《農民負擔監督管理條例》《農村集體經濟審計條例》等法規。

（三）以促進文化發展繁榮為目標，穩步推進文化領域立法

寧夏歷史悠久、文化獨特。為進一步推進文化事業和文化產業加快發展，常委會結合寧夏文化發展實際，先后制定修改了自治區《文化市場管理條例》《非物質文化遺產保護條例》《實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》《地名條例》《旅游條例》《檔案條例》《巖畫保護條例》等法規，為提升文化發展水平，促進文化事業繁榮提供了制度保障。

（四）以保障和改善民生、加強和創新社會管理為重心，強化社會領域立法

加強完善社會領域立法，促進和諧寧夏建設，是黨的十六大以來，常委會一直常抓不懈的重點。多年來，常委會以改善民生為重點著力加強社會領域立法，充分發揮法規在調整社會關系、促進社會大局和諧穩定的重要作用，共制定和修改涉及民生等社會領域方面的法規50多件。為了加快教育和衛生事業發展，推進公共服務均等化，提高全民素質，促進全民健康，制定修改了自治區《民族教育條例》《教育督導條例》《中醫管理條例》《結核病防治條例》《愛國衛生條例》《公共衛生服務促進條例》《人口與計劃生育條例》等法規；為普及科技知識，推進科技發展，制定修改了自治區《技術市場管理條例》《促進科技成果轉化條例》《科學普及條例》等法規；為開發人才資源、促進創業就業，制定修改了自治區《人才市場條例》《人才資源開發條例》《專業人員繼續教育條例》《創業與就業促進條例》等法規；為維護公共安全，制定修改了自治區《安全生產條例》《實施〈中華人民共和國礦產安全法〉辦法》《防震減災條例》《道路交通安全條例》等法規；為保障公民權利、保護弱勢群體利益，制定修改了自治區《老年人權益保障條例》《實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉辦法》《實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》《實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》《見義勇為人員獎勵和保護條例》《刑事被害人困難救助條例》《養老服務促進條例》等法規。這些法規的制定修改和實施，對于進一步完善社會領域立法，促進和諧寧夏建設起到了十分重要的作用。

（五）以促進人與自然和諧發展為核心，重視生態文明立法

良好的生態環境是最公平的公共產品、最普惠的民生福祉。寧夏地處西北地區內陸，生態環境脆弱，這就要求要統籌好人與自然的和諧發展，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的綠色發展理念，做到既要講求經濟利益，更要重視生態效益。對此，常委會從全面協調可持續發展的高度，立足寧夏生態脆弱、干旱少雨、災害頻發的實際，從加強資源管理和生態保護、減少環境污染、實現可持續發展入手，制定修改了自治區《環境保護條例》《農業環境保護條例》《六盤山、羅山、賀蘭山國家級自然保護區條例》《濕地保護條例》《防沙治沙條例》《禁牧封育條例》《抗旱防汛條例》《實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》《水資源管理條例》《涇河水源保護區條例》《城市綠化管理條例》《污染物排放管理條例》《大氣污染治理條例》等法規。這些法規增加了許多剛性規定，力求通過立法進一步加大對環境、資源的保護力度和提高防御災害的能力，促進生態環境的改善，促進人與自然的和諧發展。

三、經驗啟示

（一）必須堅持黨的領導，保證立法工作正確政治方向

黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，也是地方立法必須始終堅持的政治原則。常委會在立法工作中，始終堅持和依靠黨的領導，保證黨的路線、方針、政策在地方立法工作中得到全面、有效地貫徹實施，從而保證地方立法正確的政治方向。（1）堅持立法工作安排同自治區黨委的總體工作部署相統一、相合拍，緊緊圍繞黨委中心工作謀劃立法工作，科學制定立法規劃和立法計劃，積極主動地把保障自治區改革、發展、穩定工作中需要用法規規范和解決的突出問題作為立法重點。（2）常委會制定的立法規劃和計劃，經常委會主任會議研究通過后，報請自治區黨委批準后才下發實施，以加強黨對立法工作的領導，取得自治區黨委對立法工作的支持，及時幫助解決立法工作中遇到的實際問題。（3）在起草、審議、修改涉及政治性強或重大問題的法規草案時，堅持向黨委請示匯報，認真貫徹落實自治區黨委指示精神，把對黨負責與對人民負責有機地統一起來。實踐證明，只有堅持黨的領導，地方立法工作才能始終保持正確的政治方向。

（二）必須堅持以人為本，把實現好維護好發展好最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發點和落腳點

堅持以人為本、立法為民，是做好立法工作的根本目的。常委會在立法工作中，始終堅持把維護好、實現好、發展好最廣大人民群眾的根本利益作為立法工作的出發點和落腳點，注意正確認識和妥善處理各種社會利益關系，著力解決人民群眾最關心、最現實的利益問題，力求通過立法保障社會公平正義，推動科學發展，促進社會和諧。為了使法規內容貼近群眾、貼近社會，真正為人民群眾所贊成、所擁護、所滿意，常委會在立法工作中，堅持由過去的政府權力、公民義務為本，向現在的以公民權利、政府職責為本轉變；由注重方便行政，強調管理相對人履行義務的“管理型立法”，向注重規范政府行為，保護管理相對人合法權益的“服務型立法”轉變，從制度上加強對人民群眾各項權利的保障力度，使立法真正反映民意，真正體現民情。在制定自治區《水資源管理條例》和《農村扶貧開發條例》過程中，注意處理好公權與私權的關系，處理好國家、集體、個人利益的關系，處理好不同社會群體的利益訴求，切實保障人民合法權益，讓人民充分享受到立法帶來的制度保障、法治保障成果。在制定自治區《公共衛生服務促進條例》工作中，明確規定了公共衛生服務的公益屬性和工作方針，規范了公共衛生服務體系和服務內容，強化了公共衛生服務措施和保障機制，體現了公共衛生服務的公開、公正和公平，為全區逐步實現人人享有均等的公共衛生服務目標，提供了法治保障。

（三）必須堅持從實際出發，注重突出地方特色

地方特色是地方立法的生命力所在。突出地方特色就是地方立法要從“本行政區域的具體情況和實際需要出發”，在保證國家法制統一的前提下，充分發揮地方的主動性和積極性，開拓創新，進行有益的探索。這就要求立法的內容，應當從寧夏的實際出發，反映本地政治、經濟、文化、風俗民情方面的具體情況和實際需要，盡可能地將國家法律的原則性規定具體化和細化，真正解決本地的實際問題。常委會先后制定和修改的自治區《空間規劃條例》《農村扶貧開發條例》《公共衛生服務促進條例》《枸杞產業促進條例》《散裝水泥促進條例》《計劃生育條例》《涇河水源保護區條例》等多部法規，都較好地體現了寧夏地方特色。在制定自治區《農村扶貧開發條例》過程中，首次將中央提出的“精準扶貧、精準脫貧”納入規范，明確了扶貧對象的確定程序與方法，確保扶貧開發措施和扶貧開發資金落到實處，把中央的扶貧政策、自治區成熟的做法和經驗上升為法律規范，突出了寧夏特色。在修訂自治區《人口與計劃生育條例》過程中，為有效降低人口出生比率，在保持生育政策穩定的前提下，將寧夏首創國家予以推廣的“少生快富”經驗寫進法規，規定可以生育兩個或三個子女，而自愿少生一個或者兩個子女并采取長效節育措施的農村育齡夫婦，或者采取長效節育措施的計劃生育純女戶，為“少生快富”工程戶，按照國家和自治區的有關規定給予獎勵及其他優待。為加強民族團結，維護社會穩定，創造了良好的法制環境，得到了社會各界的肯定。

（四）必須堅持把提高立法質量作為立法工作的重點，不斷推進科學立法、民主立法

科學立法、民主立法，是搞好立法工作、提高立法質量的內在要求和重要途徑。常委會在堅持以往行之有效的好做法的同時，積極推進科學立法、民主立法，力求準確把握客觀規律，使制定的法規更好地符合寧夏實際，充分反映人民群眾的意愿，適應各項事業發展的需要。（1）注重調研。每一部法規草案在起草、審議和修改的過程中，都要求深入基層、深入實際、深入群眾，通過召開座談會和實地走訪，掌握第一手材料。（2）進一步完善法規草案公開征求意見制度。對于人民群眾普遍關注的熱點問題以及與人民群眾切身利益密切相關的法規草案，通過新聞媒體或者是自治區人大網站向社會公布法規草案內容，讓群眾對法規草案涉及的有關問題直接陳述意見，反映情況，從而使提交常委會審議的法規草案能更好地反映人民群眾的意志。（3）充分發揮各級人大代表在立法過程中的重要作用。通過向人大代表書面征求意見和召開有人大代表參加的立法座談會等形式，充分聽取他們的意見和建議，既進一步密切了同人民群眾的聯系，又保證了制定的法規更加符合廣大人民群眾的根本利益。（4）就立法中與群眾利益密切相關、意見分歧較大、需要統籌兼顧的重大問題，召開立法聽證會或論辯會直接聽取公眾和有關方面意見。（5）設立法律專家咨詢委員會，聘請法學專家、學者、律師和其他專業技術人員，就法規草案中專業性、技術性較強的問題，認真聽取和研究專家學者的意見和建議。（6）創新工作機制，積極探索委托第三方起草法規草案，進一步探索地方法規起草新機制。（7）加強溝通和協商。對于關系復雜、分歧意見較大的法規草案，不簡單地以少數服從多數來決定問題，而是認真進行研究論證，條件成熟后再提交表決。（8）加強立法監督，積極開展立法后評估活動，全面總結地方立法經驗。

四、對策建議

我國經濟社會發展已進入“十三五”時期，自治區第十二次黨代會描繪了寧夏與全國同步建成全面小康社會的宏偉藍圖，明確了今后五年發展的奮斗目標，提出了“實施三大戰略、五個扎實推進”的主要任務，開啟了寧夏各項事業發展的新征程。在這樣的形勢下，如何適應經濟社會發展和社會主義民主法制建設的需要，繼續加強立法工作，推進科學立法、民主立法，提高立法質量，為實現經濟繁榮、民族團結、環境優美、人民富裕，與全國同步建成全面小康社會目標提供堅強的法治保證，就成為擺在我們面前的一個重大課題。

（一）加強人大主導，進一步完善立法體制機制

要不斷完善黨委領導、人大主導、政府配合、各方協調，立法工作者、實際工作者和專家學者相結合，人民群眾有序參與的立法工作格局和體制機制。（1）要把握客觀規律，正確處理立法數量與質量的關系，慎立多修，綜合運用立、改、釋、廢等方式，維護法制統一，提高立法的系統性，更好地適應深化改革和經濟社會發展的需要。（2）探索法規草案在常委會會議表決通過前的立法評估工作，邀請立法工作機構以外的專家學者、管理相對人等有關方面，對法規條文的科學性、制度設計的合理性、立法的社會影響等進行評估，避免出現立法決策失誤和瑕疵。繼續開展立法后評估，加強立法監督，總結經驗，改進工作，提高立法質量。（3）積極探索“蹲點調研”和“體驗調研”等立法調研新方式。四是切實調動發揮好市縣人大常委會參與立法工作的積極性，形成合力，共同做好立法工作。

（二）加強公眾參與，不斷拓寬民主立法的渠道

立法必須充分集中民智、反映民情、體現民意。（1）拓寬立法入口渠道，保障公民、社會團體和其他組織的立法建議權，從立法入口上保證他們的立法意愿。（2）進一步深化完善公民參與立法的制度措施，保障公民參與立法的實效。完善公民旁聽人大常委會會議制度，人大常委會會議審議法規時，主動邀請公民旁聽、提出書面意見。探索實行立法聽證的簡易程序，進一步明確立法聽證范圍，提高立法聽證實效。鼓勵公眾通過信函、電話、電子郵件等形式對法規草案提出意見和建議。（3）加大立法信息公開力度，拓展信息溝通渠道。在通過報刊、人大網公開征求法規草案意見建議的基礎上，充分發揮現代通信方式的便利，建立地方立法工作微博、微信平臺，隨時公布地方立法資訊，方便公民獲取地方立法信息，發表意見，也便于立法工作機構及時、廣泛收集社會各方面的意見建議，實現立法機關與社會公眾的良性互動。

（三）轉變立法觀念，樹立正確的立法價值取向

立法價值取向，是立法者基于公眾的價值觀在規范行為、協調矛盾、平衡利益關系時所持的基本價值立場。（1）要樹立“以人為本”的價值取向。立法理念應當由以政府權力、公民義務為本位，向以公民權利、政府責任為本位轉變；由注重方便政府管理、約束管理相對人的“管理型立法”，向注重保護管理相對人合法權益、規范和約束政府行為的“維權型立法”轉變。（2）要樹立“公平正義”的價值取向。在立法過程中，要通過制度設計，找準最大多數人的共同利益與不同階層、不同群體實際利益的結合點，通過法規來界定利益范圍、指導利益分配、協調利益關系，從而化解社會矛盾，最大限度地實現社會公平正義。（3）要樹立“推動引領”的價值取向。推動引領改革實踐，要著力提高立法的針對性，緊緊圍繞經濟社會發展中迫切需要解決的現實問題開展立法工作；要著力提高立法的及時性，針對改革發展穩定的突出問題以及人民群眾的重大關切，及時啟動立法程序，出臺相關法規；要著力探索作出適度的前瞻性、預期性制度安排，通過立法積極引領社會關系發展，進而推動改革實踐。

（四）提升素質能力，不斷加強立法干部隊伍建設

立法工作是一個系統工程，涉及政治、經濟、文化和社會管理等各個領域，立法工作人員的素質，決定著立法質量的高低。要適當選配一部分法律專業人才和具有法治實踐經驗的人員，充實到人大代表及常委會組成人員中，提高專業人才在人大代表和常委會組成人員中的占比，優化人員結構，增強依法履職能力。要加強對立法工作機構的建設，增加人員力量配備，按照工作需求，及時調整機構設置，配強配齊立法人員力量。通過培訓、舉辦法制講座、立法工作經驗交流等各種形式，加強法學理論、專業知識和法律法規的學習。注重科學思維能力、邏輯判斷能力、文字表達能力的培養，不斷提高立法工作隊伍的綜合素質。特別是加大對設區的市立法工作人員的培訓力度，在著力提高思想境界、培養奉獻精神、培養嚴謹認真的態度和提高業務能力水平上下功夫，努力打造一支政治堅定、業務精通、務實高效、勤政廉潔的立法干部隊伍。