專題篇

立法工作篇

地方立法是憲法和法律賦予有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)的一項重要職權(quán)。作為我國立法體制的重要組成部分，地方立法在貫徹實施憲法法律，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系中負(fù)有重要責(zé)任。自1980年5月14日，寧夏回族自治區(qū)第四屆人大常委會第二次會議審議通過《寧夏回族自治區(qū)實施〈選舉法〉施行細(xì)則》以來，在自治區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，自治區(qū)人大及其常委會緊緊圍繞全區(qū)工作大局，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，扎實有效地開展地方立法工作。截至2017年7月，自治區(qū)人大及其常委會共制定現(xiàn)行有效地方性法規(guī)164件。這些法規(guī)涉及自治區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)發(fā)展等領(lǐng)域，對促進和保障自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、提高人民生活水平、推動寧夏社會主義民主法制建設(shè)和社會全面進步做出了重要貢獻(xiàn)。

一、發(fā)展歷程

1978年12月，中國共產(chǎn)黨召開了十一屆三中全會。這次會議總結(jié)了新中國成立以來正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是十年動亂的沉痛教訓(xùn)，明確提出了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的任務(wù)。會議強調(diào)：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”會議提出：“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來。”這次會議對于我國社會主義民主和法制建設(shè)，具有劃時代的歷史意義，我國立法由此進入了新時代。與此同時，地方立法也迎來了一個嶄新的時期。回顧寧夏人大及其常委會37年的立法發(fā)展歷程，大體可分為四個階段。

（一）起步階段（1980年5月—1992年9月）

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予省級人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不與國家憲法、法律、政策、法令、政令相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)力，并報全國人大和國務(wù)院備案。1982年2月，五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，以國家根本法的形式確認(rèn)了省級國家權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)，尤其是賦予省級人大常委會立法權(quán)，這是我國立法史上具有深遠(yuǎn)意義的重大轉(zhuǎn)折。1982年12月，全國人大對《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》作修改，增加了省級政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會擬定地方性法規(guī)草案提請省級人大常委會審議制定的職權(quán)，為日后賦予較大的市人大及其常委會地方立法權(quán)作了鋪墊。

1980年1月，根據(jù)五屆全國人大二次會議通過的《關(guān)于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》的要求，寧夏回族自治區(qū)第四屆人民代表大會常務(wù)委員會正式設(shè)立。同年2月，五屆全國人大常委會第十三次會議通過了《關(guān)于縣級直接選舉工作問題的決定》，要求各地方在1980年下半年到1981年春基本完成縣級直接選舉工作。為了貫徹落實全國人大常委會的要求，使選舉工作依法有序地進行，自治區(qū)人大常委會成立不久即于1980年5月制定了《寧夏回族自治區(qū)實施〈選舉法〉試行細(xì)則》，從而邁出了寧夏地方立法的第一步。此后，自治區(qū)人大常委會又先后制定了《寧夏回族自治區(qū)人大常委會和人民代表聯(lián)系的暫行辦法》《寧夏回族自治區(qū)天然林保護暫行辦法》等一系列地方性法規(guī)，作出了《寧夏回族自治區(qū)執(zhí)行〈中華人民共和國婚姻法〉的補充規(guī)定》《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于征用土地審批權(quán)限問題的決定》等地方性法規(guī)決定，批準(zhǔn)了《銀川市城市園林綠化管理暫行條例》等，截至1992年9月，自治區(qū)人大及其常委會共制定地方性法規(guī)51件，批準(zhǔn)銀川市人大常委會制定的地方性法規(guī)5件，通過補充修改地方性法規(guī)和執(zhí)行法律、法規(guī)方面的決議、決定19件。這段時期是寧夏改革開放的起步探索階段，許多方面無法可依，處于一種百廢待興、急需規(guī)范的狀態(tài)。由于對地方立法的形式、作用以及如何行使等認(rèn)識不太明確，再加上自治區(qū)人大常委會處于設(shè)立之初，立法力量比較薄弱，這一階段的地方立法，雖然數(shù)量不少，但普遍質(zhì)量不高。（1）從立法指導(dǎo)思想上來看，這一階段無論是國家立法還是地方立法，主要是解決“無法可依”的狀態(tài)。在“有比沒有好”“急用先立”的思想指導(dǎo)下，雖然在實際立法活動中，常委會強調(diào)要堅持以自治區(qū)的實際情況為出發(fā)點，注意在實踐中學(xué)習(xí)和總結(jié)經(jīng)驗，不斷提高立法工作的水平和立法質(zhì)量，但由于立法力量欠缺，經(jīng)驗匱乏，立法活動過于簡單粗糙。主要表現(xiàn)為：立法程序簡單，征求意見形式單一，提出法案多為臨時動議，法案多為一審?fù)ㄟ^，表決和發(fā)布方式很不規(guī)范，大多數(shù)法規(guī)多為暫行辦法、試行規(guī)定，通過時間不長就予以廢止或重新修訂。（2）立法調(diào)整社會關(guān)系范圍較窄，地方立法內(nèi)容不夠廣泛，多以民主政治建設(shè)和社會治安為主。1984年10月，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》頒布之后，隨著自治區(qū)經(jīng)濟體制改革的逐步展開，自治區(qū)地方立法內(nèi)容雖逐漸由民主政治建設(shè)和社會治安擴展到文化、社會、民族、環(huán)境等方面，也相繼制定出臺了《寧夏回族自治區(qū)文物保護條例》《寧夏回族自治區(qū)未成年人保護條例》《寧夏回族自治區(qū)老年人保護條例》《寧夏回族自治區(qū)計劃生育條例》《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)，但總體來看，涉及經(jīng)濟體制改革的一些熱點、難點問題觸及不多。如農(nóng)村集體經(jīng)濟承包、城市規(guī)劃、廣告管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督等一些急需法規(guī)規(guī)范的事項還處于空白。

（二）發(fā)展階段（1992年10月—2000年6月）

1992年，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，并要求全黨都要高度重視法制，“在本世紀(jì)內(nèi)，努力把適應(yīng)社會主義市場的法律體系建立起來”。1993年3月，第八屆全國人大第一次會議通過憲法修正案，把“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”和“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控”等內(nèi)容寫進國家根本大法，這標(biāo)志著經(jīng)濟立法工作進入了一個新的發(fā)展階段。1997年，黨的十五大明確提出，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，同時提出，“加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”。這是對我國法制建設(shè)和立法工作提出的新目標(biāo)。1999年，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”被寫進憲法，立法工作和法律的權(quán)威上升到新的高度。八屆全國人大常委會提出了在屆內(nèi)要大體形成社會主義市場經(jīng)濟法律體系框架的目標(biāo)，“市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟”，從而推動地方立法工作進入了一個新的發(fā)展階段。這一時期，自治區(qū)人大常委會認(rèn)真貫徹黨的十四大、十五大精神和自治區(qū)第七屆、第八屆人大歷次會議決議，堅持把立法工作放在首位，以改革的精神加快立法，使立法工作取得了顯著的成績。這一時期，自治區(qū)人大常委會共制定法規(guī)72件，修改法規(guī)20件，批準(zhǔn)銀川市人大常委會制定的地方性法規(guī)13件，作出法規(guī)性決議或決定37件。這些法規(guī)的制定、批準(zhǔn)或修改，使寧夏社會生活進一步做到有法可依。回顧這一時期的立法，主要呈現(xiàn)以下特點：第一，增強了立法工作的計劃性。從1993年自治區(qū)第七屆人大常委會起，常委會在學(xué)習(xí)借鑒八屆全國人大常委會制定立法規(guī)劃的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，開始探索制定常委會五年立法規(guī)劃和年度立法計劃。立法規(guī)劃、計劃的制訂，不僅明確了一段時期立法工作的指導(dǎo)思想、原則、任務(wù)和重點，也使立法工作走上了有步驟、按計劃進行的軌道。第二，突出了經(jīng)濟立法。以自治區(qū)第七屆人大常委會任期（1993年至1998年）為例，在常委會制定和批準(zhǔn)的55件法規(guī)中，經(jīng)濟方面的法規(guī)就占了36件，其中：規(guī)范市場主體及行為、維護市場秩序方面的法規(guī)有《寧夏回族自治區(qū)反不正當(dāng)競爭條例》等9件；農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟方面的法規(guī)有《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟承包合同管理條例》等9件；加強部門和行業(yè)管理方面的法規(guī)有《實施〈城市規(guī)劃法〉辦法》等18件。此外，還作出經(jīng)濟方面的法規(guī)性決議、決定3件。這些法規(guī)、決議和決定，對促進寧夏經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換、引導(dǎo)和保障市場經(jīng)濟的發(fā)展，起到了重要作用。第三，在重點突出經(jīng)濟立法的同時，兼顧社會進步方面的立法。為促進教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展，制定了自治區(qū)《義務(wù)教育條例》《科技進步條例》《技術(shù)市場管理條例》《促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》《科學(xué)技術(shù)協(xié)會條例》《科學(xué)技術(shù)普及條例》《文化市場管理條例》《計劃免疫管理條例》；為維護公民的合法權(quán)益，制定了自治區(qū)《實施〈婦女權(quán)益保障法〉辦法》《實施〈歸僑僑眷權(quán)益保障法〉辦法》《寧夏回族自治區(qū)禁毒條例》；為推進民主政治建設(shè)，制定了自治區(qū)《實施〈城市居民委員會組織法〉辦法》《實施〈工會法〉辦法》《寧夏回族自治區(qū)村民委員會選舉辦法》，修改了《寧夏回族自治區(qū)實施〈選舉法〉細(xì)則》《寧夏回族自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》；為維護社會安定，修改了《自治區(qū)社會治安綜合治理條例》《實施〈集會游行示威法〉辦法》，制定了自治區(qū)《法制宣傳教育條例》《獎勵和保護維護社會治安見義勇為人員條例》《國防教育條例》。第四，體現(xiàn)地方特色和民族特點。在保證地方性法規(guī)不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，堅持從自治區(qū)實際情況出發(fā)，力求使制定的法規(guī)及條款，如自治區(qū)《義務(wù)教育條例》《實施〈選舉法〉細(xì)則》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》等法規(guī)的許多規(guī)定，都體現(xiàn)寧夏的地方特色和民族特點。

為了加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，這一時期，常委會在立法過程中主要把握了以下幾點：（1）在思想認(rèn)識上突破計劃經(jīng)濟體制的思維模式，樹立市場經(jīng)濟立法觀念，把著眼點放在引導(dǎo)和保障作用方面，增強法規(guī)的保障和促進功能，用立法推進改革，引導(dǎo)改革，鞏固改革成果。（2）堅持全局觀念，對一些涉及面廣、意見分歧大的法規(guī)草案，加大協(xié)調(diào)力度，合理調(diào)整各種利益關(guān)系，力求避免部門利益傾向。（3）堅持走群眾路線，加強立法調(diào)研，對每一件法規(guī)草案，都要做深入細(xì)致的調(diào)研，通過召開座談會、走訪群眾和代表，廣泛征求社會各界意見。對一些與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的重要法規(guī)草案，如自治區(qū)《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法（草案）》《自治區(qū)消費者權(quán)益保護條例（草案）》等，嘗試通過新聞媒介向社會公布，直接同群眾見面，征求意見，集中人民的意志和智慧，增強立法的民主性，體現(xiàn)人民的根本利益。（4）積極學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的立法經(jīng)驗，特別是經(jīng)濟立法的成果和經(jīng)驗，增強法規(guī)的超前性。

在肯定這一時期自治區(qū)人大常委會立法取得的成績的同時，我們也應(yīng)看到，這一時期立法速度過快且數(shù)量膨脹，并且重視制定新法而忽視對舊法的修改、補充和完善，“故法未息，新法又生；先令未收，后令又下”。1996年3月，八屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國行政處罰法》后，自治區(qū)人大常委會對1980年以來常委會制定的法規(guī)進行了清理，修改、廢止了一些法規(guī)。但是數(shù)量眾多的法規(guī)仍讓人目不暇接，而有法不依現(xiàn)象也同樣十分突出，地方立法執(zhí)行情況讓人擔(dān)憂。此外，由于缺乏統(tǒng)一審議，地方立法中的部門傾向開始抬頭，表現(xiàn)為“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”。這也是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，地方立法遇到的最大障礙。

（三）規(guī)范階段（2000年7月—2012年10月）

2000年3月，為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，建立和完善中國特色社會主義法律體系，保障和發(fā)展社會主義民主，推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，九屆全國人大第三次會議制定出臺了《中華人民共和國立法法》。該法的頒布實施，不僅對規(guī)范立法工作、完善國家立法制度、提高立法質(zhì)量、促進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，具有極其重要的意義；同時也使中央和地方的立法權(quán)限劃分、立法程序有了法律依據(jù)。2007年10月召開的黨的十七大，強調(diào)要堅持科學(xué)立法、民主立法、完善中國特色社會主義法律體系，堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治，對新時期立法工作提出了新的要求。

這一時期，隨著改革發(fā)展的不斷深入，經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和不同利益訴求也越來越多被反映出來，通過立法解決社會矛盾、促進社會公平正義的要求越來越強烈。對此，自治區(qū)人大常委會按照“著眼全局，突出重點，體現(xiàn)特色，注重質(zhì)量”的原則，堅持把推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧作為立法主題，把以人為本、維護最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點，科學(xué)立法，民主立法，地方立法的質(zhì)量得到明顯提高。（1）立法主題更加符合科學(xué)發(fā)展的要求，以人為本、立法為民的宗旨更加鮮明。常委會緊緊圍繞黨和國家的中心工作，根據(jù)寧夏改革發(fā)展新形勢、新任務(wù)的需要，堅持立法與促進改革發(fā)展穩(wěn)定緊密結(jié)合，從區(qū)情和實際出發(fā)，制定了內(nèi)容涉及經(jīng)濟、政治、教育、科技、文化、衛(wèi)生等各個方面的地方性法規(guī)，對規(guī)范、調(diào)整和解決寧夏經(jīng)濟發(fā)展、社會生活中的實際問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保障和促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展與和諧社會建設(shè)發(fā)揮了重要作用。如制定的自治區(qū)《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》《燃?xì)夤芾項l例》，對市場準(zhǔn)入、監(jiān)管、消費爭議的處理等方面作了具體規(guī)定，規(guī)范了經(jīng)營行為，保證消費爭議的公正處理與及時裁決。制定的自治區(qū)《創(chuàng)業(yè)就業(yè)促進條例》《物業(yè)管理條例》《家庭服務(wù)業(yè)條例》《供熱條例》等法規(guī)，注重推動政府責(zé)任的落實，體現(xiàn)了立法為民的價值取向，依法保障和維護廣大人民群眾的根本利益。（2）立法針對性增強，創(chuàng)制性立法更加符合寧夏實際。常委會堅持從實際出發(fā)，突出地方特色。上位法有的不照抄照搬，更注重制定具體管用的實施辦法；沒有上位法而寧夏急需的，抓緊制定的立法思路，積極主動地開展自主性立法工作。針對寧夏以回族為主體的各少數(shù)民族受教育程度相對較低，回民中小學(xué)校舍建設(shè)、教學(xué)設(shè)備、師資水平、經(jīng)費安排等方面存在的差距，把制定民族教育條例作為貫徹黨的民族政策和民族區(qū)域自治法的一項重要內(nèi)容，經(jīng)過廣泛調(diào)研、反復(fù)討論、三次審議，通過了《自治區(qū)民族教育條例》。《自治區(qū)煙花爆竹安全管理條例》從保障人民群眾生命財產(chǎn)安全出發(fā)，總結(jié)寧夏多年的實踐經(jīng)驗，明確了經(jīng)營者和消費者的責(zé)任、義務(wù)，規(guī)范了銷售、燃放煙花爆竹行為。《自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》在重視有效保護的前提下，增加了加強對民族傳統(tǒng)文化挖掘、開發(fā)的規(guī)定。修訂的《自治區(qū)人口與計劃生育條例》，將寧夏首創(chuàng)國家予以推廣的“少生快富”經(jīng)驗納入了法規(guī)。制定的《自治區(qū)煤炭資源勘查開發(fā)與保護條例》，確立了煤炭資源有償使用制度。制定的《自治區(qū)刑事被害人困難救助條例》《自治區(qū)禁牧封育條例》《防沙治沙條例》《巖畫保護條例》《賀蘭山東麓葡萄酒產(chǎn)區(qū)保護條例》等多件法規(guī)，都是根據(jù)寧夏實際需要自主創(chuàng)制的地方性法規(guī)，較好地體現(xiàn)了寧夏地方特色。（3）堅持“立、改、廢”并舉，立法工作更加適應(yīng)形勢發(fā)展需要。隨著改革的不斷深入，一些地方性法規(guī)明顯不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。對此，常委會審時度勢，不斷加大地方性法規(guī)清理工作的力度，如在我國加入WTO和《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國行政強制法》頒布實施后，及時廢止了一些地方性法規(guī)，修改了一批地方性法規(guī)中的行政管理項目和不適當(dāng)條款，切實保障了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護了法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保證了地方性法規(guī)的有效實施。（4）立法的民主程度進一步提高。常委會堅持依靠人民立法，保障人民通過多種渠道和途徑參與立法活動，把立法過程變?yōu)槲{民意、體察民情、集中民智的具體實踐。如在制定立法規(guī)劃和計劃時，通過新聞媒體，向社會公開征集立法項目；對人民群眾關(guān)注的自治區(qū)愛國衛(wèi)生工作、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理、勞動合同、燃?xì)夤芾淼葪l例草案在新聞媒體上公布，廣泛征集人民群眾的意見；對《自治區(qū)道路交通安全條例（草案）》，舉行了聽證會，讓社會各方面的不同意見得到充分表達(dá)和闡釋。這些措施，提高了立法的民主程度，增強了立法的科學(xué)性，使制定的法規(guī)更加充分地反映了人民的意愿。（5）立法工作程序更加規(guī)范、完善。常委會注重立法制度建設(shè)，制定了公示地方性法規(guī)草案的規(guī)定和立法聽證條例，從制度上保證制定或修訂的地方性法規(guī)反映民意、體現(xiàn)民主，更加科學(xué)、規(guī)范，并先后制定了《自治區(qū)制定地方性法規(guī)協(xié)調(diào)工作制度》《自治區(qū)地方立法規(guī)劃及年度立法計劃編制與實施工作規(guī)則》《自治區(qū)地方立法技術(shù)規(guī)范》等規(guī)范性文件，從立法規(guī)劃、計劃的征集、擬定、審查，到法規(guī)草案的起草、調(diào)研、論證、審議，以及文本格式、法律用語等方面，都作了具體規(guī)定，對提高立法質(zhì)量與效率起到了積極作用。為了切實保障立法規(guī)劃和計劃的實施，每年通過簽訂立法責(zé)任書的方式，將立法計劃落到實處，保證了立法工作按計劃、有步驟地順利開展。（6）探索開展了地方立法效果評估工作。2007年，九屆自治區(qū)人大常委會對2003年至2007年制定的地方性法規(guī)進行了全面評估，并重點評估了《自治區(qū)道路運輸管理條例》。為了做好評估工作，專門制定了《地方性法規(guī)立法小姑評估工作實施方案》，明確了指導(dǎo)思想和目的，確定了評估內(nèi)容、基本標(biāo)準(zhǔn)和方式，通過歷時半年的深入細(xì)致的工作，對法規(guī)實施情況進行了全面了解。評估結(jié)果表明，九屆自治區(qū)人大常委會通過的法規(guī)，社會評價較高，絕大多數(shù)法規(guī)貫徹實施情況是好的，規(guī)范了“一府兩院”的管理行為，促進了依法行政、公正司法，保護了公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，達(dá)到了立法目的。此外，為了貫徹落實立法法統(tǒng)一審議制度，自治區(qū)人代會選舉產(chǎn)生了自治區(qū)人民代表大會法制委員會；為了加強常委會立法力量，設(shè)立了常委會法制工作委員會；為了發(fā)揮立法專家作用，成立了法制委員會專家咨詢委員會；為了拓寬法規(guī)草案起草方式，對《家庭服務(wù)業(yè)條例（草案）》嘗試進行了委托第三方起草。以上這些措施，對提高地方立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

總體看，這一時期隨著《立法法》的貫徹實施和科學(xué)立法、民主立法理念的確立，寧夏對地方立法質(zhì)量的關(guān)注已開始超出了對立法數(shù)量的關(guān)注，從最初的追求立法數(shù)量的“快速立法”時代逐步轉(zhuǎn)向追求立法質(zhì)量的“精耕立法”時代。在科學(xué)立法、民主立法的理念指導(dǎo)下，地方立法工作機制進一步規(guī)范和完善，更加注重立法的整體走勢和立法的質(zhì)量，在繼續(xù)關(guān)注經(jīng)濟立法的同時，社會管理、公共服務(wù)方面的立法開始逐步增多。地方立法的價值取向開始由強調(diào)管理向規(guī)制政府轉(zhuǎn)變，由規(guī)范秩序向權(quán)利保護轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)發(fā)展模式向運用市場機制轉(zhuǎn)變，由維護現(xiàn)行體制向制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，立法的方式、方法進一步向民主化、科學(xué)化轉(zhuǎn)變。

（四）提高階段（2012年11月至今）

2012年11月召開的黨的十八大提出了到2020年全面建成小康社會的新要求，十八大報告作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰(zhàn)略部署，明確提出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”2014年10月，為貫徹落實黨的十八大作出的戰(zhàn)略部署，加快建設(shè)社會主義法治國家，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。該決定明確提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。”這就為新形勢下國家和地方立法工作確定了方向和目標(biāo)，提出了任務(wù)和要求。為了貫徹黨的十八大和十八屆四中全會精神，2015年3月，十二屆全國人大第三次會議表決通過了《關(guān)于修改〈立法法〉的決定》。新修改的立法法，重點圍繞完善立法體制，從實現(xiàn)改革與立法決策相銜接、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主體作用，完善科學(xué)立法、民主立法機制，加強規(guī)范性文件備案審查等方面進行了修改補充和完善。面對十八大以來立法任務(wù)越來越重，立法要求越來越高，立法難度越來越大，立法節(jié)奏越來越快的新要求、新挑戰(zhàn)，在自治區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，常委會深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，全面落實自治區(qū)黨委重大決策部署，圍繞建設(shè)開放寧夏、富裕寧夏、和諧寧夏、美麗寧夏，注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用、發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，地方立法邁出了新的步伐。（1）緊緊圍繞自治區(qū)工作大局需要，統(tǒng)籌部署十一屆自治區(qū)人大常委會立法工作。常委會全面分析中國特色社會主義法律體系形成后地方立法工作面臨的新情況新要求，在認(rèn)真梳理代表議案建議、深入調(diào)查研究、反復(fù)論證協(xié)商的基礎(chǔ)上，編制了十一屆自治區(qū)人大常委會立法規(guī)劃，并及時召開立法工作會議，明確本屆任期內(nèi)立法工作的目標(biāo)任務(wù)、工作要求和落實措施。提出要正確處理把握立法與改革的關(guān)系、正確處理政府與市場的關(guān)系、正確處理法規(guī)與政策的關(guān)系，強調(diào)把體現(xiàn)地方特色作為提高地方立法質(zhì)量的重點，把提高立法的針對性作為體現(xiàn)地方立法特色的關(guān)鍵，把因地、因時、因事制宜作為選擇地方立法項目的重要條件，把觀念更新作為提高制度設(shè)計的前提和基礎(chǔ)，為本屆常委會立法工作開好頭、起好步奠定了基礎(chǔ)。（2）積極發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，重點領(lǐng)域立法邁出了新步伐。常委會緊緊圍繞自治區(qū)工作大局，有針對性地加強重點領(lǐng)域立法。制定的《自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，突出寧夏特色，對產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、科技扶貧、文化扶貧、社保兜底扶貧，以及勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移等作出具體規(guī)定，依法保障扶貧開發(fā)工作目標(biāo)更精準(zhǔn)、力量更集中、效果更明顯。制定的《自治區(qū)水資源管理條例》，為合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，發(fā)揮水資源綜合效益、保護生態(tài)平衡、促進經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展提供了法律依據(jù)。制定的《自治區(qū)養(yǎng)老服務(wù)促進條例》，突出對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的支持力度，強化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，提升服務(wù)質(zhì)量，使寧夏養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步入法治軌道。為提高廣大人民群眾健康水平，常委會積極回應(yīng)自治區(qū)人大代表關(guān)于公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的立法要求，歷經(jīng)四年制定的《自治區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)促進條例》，規(guī)范了公共服務(wù)體系和服務(wù)內(nèi)容。這部法規(guī)是人大及其常委會主導(dǎo)立法的成功實踐，被全國人大教科文衛(wèi)委員會稱作“是人大創(chuàng)新立法的新實踐，也是全國的一個好范例”。（3）發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，同步謀劃改革中涉及的立法問題。面對全面深化改革的任務(wù)，常委會注重立法決策與改革決策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，及時修改和廢止不適應(yīng)改革要求的法規(guī)。為貫徹落實《全國人大常委會〈關(guān)于修改人口與計劃生育法〉的決定》，常委會及時對《自治區(qū)人口與計劃生育條例》進行了修改。修改后的《條例》，全面落實“兩孩”政策，并在產(chǎn)假規(guī)定上體現(xiàn)了人文關(guān)懷。這次修改，是適應(yīng)我國人口發(fā)展出現(xiàn)的重大轉(zhuǎn)折性變化，對寧夏生育政策作出的重大調(diào)整。為貫徹落實中央《關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》及自治區(qū)《關(guān)于進一步加強和改進人大政協(xié)工作的通知》精神，適應(yīng)《組織法》《選舉法》《代表法》修改需要，對《自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》進行了修訂。為依法推進行政審批制度改革，對涉及行政審批事項的《自治區(qū)公路路政管理條例》《自治區(qū)環(huán)境保護條例》等6件地方性法規(guī)，采取集中打包、分批修改的方式，取消和減少行政審批事項，簡化了行政審批程序。結(jié)合自治區(qū)深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，廢止了《自治區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護》等3件地方性法規(guī)。此外，按照《自治區(qū)黨委關(guān)于自治區(qū)法治政府建設(shè)實施方案》的要求，組織有關(guān)方面，對妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各項規(guī)定進行了梳理，提出了初步清理、廢止相關(guān)規(guī)定的意見，努力實現(xiàn)立法決策與改革決策的相銜接。（4）建章立制，切實加強規(guī)范性文件備案審查工作。修訂了規(guī)范性文件備案審查條例，下發(fā)了《規(guī)范性文件備案審查工作辦法》和《規(guī)范性文件備案審查工作質(zhì)效評估辦法》兩個文件，進一步從法和工作層面上對寧夏各級人大及其常委會的備案審查工作進行了規(guī)范。根據(jù)全國人大常委會法工委的審查建議，及時對《自治區(qū)煤炭資源勘查開發(fā)與保護條例》有關(guān)規(guī)定進行了修改。為推進備案審查工作信息化、標(biāo)準(zhǔn)化，在對自治區(qū)現(xiàn)行有效165件地方性法規(guī)進行梳理并形成電子文本上傳全國人大的基礎(chǔ)上，啟動自治區(qū)、市兩級人大和政府規(guī)范性文件備案審查備信息平臺籌建工作。認(rèn)真落實條例和兩個辦法要求，全面加強規(guī)范性文件備案審查工作，共備案審查規(guī)范性文件45件，改變了以往“只備不審”或者“備多審少”的狀況，有效維護了法制統(tǒng)一。（5）加強組織指導(dǎo)，依法有序促進設(shè)區(qū)的市地方立法工作。先后依法作出了石嘴山市人大及其常委會，吳忠、固原、中衛(wèi)市人大及其常委會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定。為使設(shè)區(qū)的市地方立法工作有序順利進行，幫助指導(dǎo)解決設(shè)區(qū)的市立法工作中存在的隊伍建設(shè)、能力不足等問題，主動與自治區(qū)有關(guān)部門和四市反復(fù)溝通，在各方的共同努力下，四市都調(diào)整完善了法制工作機構(gòu)，明確了工作職責(zé)，配備了相應(yīng)工作人員；制定下發(fā)了《地方性法規(guī)報批工作辦法》和《設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報批法規(guī)文本樣式》，規(guī)范了法規(guī)意見征求、報請批準(zhǔn)等工作要求；委托全國人大北戴河培訓(xùn)基地對設(shè)區(qū)的市人大立法工作人員進行了專題培訓(xùn)，4次組織設(shè)區(qū)的市人大立法工作人員參加全國人大法工委舉辦的立法培訓(xùn)班，協(xié)調(diào)有關(guān)市派員到自治區(qū)人大法工委進行跟班學(xué)習(xí)，整體推進設(shè)區(qū)的市立法工作。在具體報批審查中，認(rèn)真落實立法法有關(guān)規(guī)定，先后對銀川市、石嘴山市、吳忠市、固原市、中衛(wèi)市報批的22件法規(guī)進行了審查。審查批準(zhǔn)的《銀川市智慧城市建設(shè)促進條例》，在立法引領(lǐng)智慧城市建設(shè)方面走在了全國的前列。（6）拓展思路，創(chuàng)新機制，不斷提升地方立法的科學(xué)化民主化水平。常委會把提高立法質(zhì)量作為重中之重，認(rèn)真研究地方立法的特點和規(guī)律，制定了進一步加強和改進立法工作的意見，開展了“提高立法質(zhì)量年”活動。健全常委會立法工作機構(gòu)聯(lián)系人大代表機制，邀請代表參加立法調(diào)研、論證、審議等工作。建立基層立法聯(lián)系點制度，聘請10家單位為立法聯(lián)系點。完善立法機關(guān)和社會公眾溝通機制，對涉及公民切身利益的法規(guī)草案，直接聽取社會各界特別是基層群眾的意見。針對《自治區(qū)實施〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法〉（草案）》中爭議較大、需要統(tǒng)籌兼顧的重大問題，首次召開法規(guī)草案論辯會，達(dá)到“以辯促論、凝聚共識”的目的。完善立法協(xié)商機制，就《自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《養(yǎng)老服務(wù)促進條例（草案）》向自治區(qū)政協(xié)委員征求了意見建議。嘗試探索第三方起草法規(guī)草案，委托律師事務(wù)所起草《大氣污染防治條例（草案）》，拓展了法規(guī)草案的起草渠道。建立立法專家智庫新平臺，與中國社科院法學(xué)研究所、國際法研究所簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，為寧夏立法工作提供法律人才和智力支持。截至目前，本屆常委會共審議和通過法規(guī)70件，有關(guān)法規(guī)性決定6件，其中，新制定15件，修訂修正41件，廢止14件；批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)22件，立法工作取得顯著成效。

總體看，這一時期，在黨的十八大和十八屆四中全會精神的指引下，在新修改的立法法的規(guī)范下，寧夏地方立法正走向成熟階段，為實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、民族團結(jié)、環(huán)境優(yōu)美、人民富裕，與全國同步建成全面小康社會提供了法律保障。（1）對地方立法活動運行規(guī)律有了進一步認(rèn)識提高，立法工作逐步實現(xiàn)由“經(jīng)驗立法、被動立法、模仿立法”向“科學(xué)立法、能動立法、自主立法”的轉(zhuǎn)變，地方立法的及時性、針對性、有效性得到明顯提高。（2）地方立法的體制機制進一步完善，人大在立法工作中的主導(dǎo)作用開始加強。立法由過去的以政府權(quán)力、公民義務(wù)為本位，向以公民權(quán)利、政府服務(wù)為本位轉(zhuǎn)變；由注重方便政府管理、約束管理相對人的“管理型立法”，向注重規(guī)范政府行為，保護管理相對人合法權(quán)益的“服務(wù)型立法”轉(zhuǎn)變。（3）科學(xué)立法、民主立法的方式得到不斷創(chuàng)新和發(fā)展，立法質(zhì)量得到進一步提高。四是自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展急需的一些重要法規(guī)，如自治區(qū)《空間規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略條例》《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《水資源管理條例》《污染物排放管理條例》《非稅收入管理條例》《養(yǎng)老服務(wù)促進條例》《公共衛(wèi)生服務(wù)促進條例》等法規(guī)得到及時制定出臺。

二、主要成就

自治區(qū)人大及其常委會積極適應(yīng)改革發(fā)展需要，緊緊圍繞自治區(qū)中心工作，推進民主法制領(lǐng)域立法，加強經(jīng)濟領(lǐng)域立法，促進文化領(lǐng)域立法，強化社會領(lǐng)域立法，注重生態(tài)文明立法，慎立多修，“立、改、廢”并重，立法工作取得了顯著成就。

（一）以堅持完善人民代表大會制度為己任，不斷推進民主法制建設(shè)領(lǐng)域立法

推進民主法制建設(shè)是發(fā)展社會主義政治文明的基本目標(biāo)和要求。為了進一步健全完善地方人大立法、監(jiān)督、代表工作體制機制，支持和保證廣大人民通過人民代表大會及其常委會行使國家權(quán)力，常委會始終把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，從寧夏民主法制建設(shè)的實踐出發(fā)，適時制定和修改了自治區(qū)《實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉細(xì)則》《人民代表大會議事規(guī)則》《人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》《人民代表大會常務(wù)委員組成人員守則》《人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算監(jiān)督條例》《財政監(jiān)督條例》《人大代表建議、批評和意見辦理工作條例》《憲法宣誓辦法》《人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》《各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》等法規(guī)。同時，為了推進基層民主政治發(fā)展，制定修改了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例》《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》《實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》《村民委員會選舉辦法》等法規(guī)。為了促進各級政府依法行政，從立法上規(guī)范行政機關(guān)及其工作人員的執(zhí)法和服務(wù)行為，制定修改了自治區(qū)《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》《行政復(fù)議條例》《實施〈中華人民共和國行政處罰法〉行政罰款限額的規(guī)定》《預(yù)防職務(wù)犯罪條例》等法規(guī)。為了依法保障公民合法政治權(quán)利，制定修改了《實施〈中華人民共和國集會游行示威法〉辦法》《公民舉報保護條例》等法規(guī)，為推進依法治區(qū)，建設(shè)法治寧夏奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）以經(jīng)濟建設(shè)為中心，著力加強經(jīng)濟領(lǐng)域立法

寧夏屬于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加快經(jīng)濟發(fā)展是全區(qū)的中心工作。自治區(qū)人大及其常委會始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，把不斷推進社會主義市場經(jīng)濟體制完善、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、保障寧夏經(jīng)濟又好又快發(fā)展作為立法工作的重點，制定修改涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的法規(guī)占到了全部立法數(shù)量的50%以上。（1）適應(yīng)改革發(fā)展的需要，把經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要依法規(guī)范的事項及時通過立法進行規(guī)范，推動改革進程、保障改革成果。制定修改了自治區(qū)《土地管理條例》《礦產(chǎn)資源管理條例》《基本農(nóng)田保護條例》《住房資金管理條例》《煤炭資源勘查開發(fā)與保護條例》《空間規(guī)劃條例》《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》等法規(guī)。（2）注重規(guī)范市場主體和市場行為，維護市場秩序方面的立法。制定修改了自治區(qū)《商品交易市場管理條例》《反不正當(dāng)競爭條例》《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》《個體工商戶條例》《經(jīng)紀(jì)人管理條例》《保護消費者合法權(quán)益條例》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《物業(yè)管理條例》《家庭服務(wù)業(yè)管理條例》《物價條例》等法規(guī)。（3）從立法上扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，制定了《自治區(qū)促進中小企業(yè)發(fā)展條例》《創(chuàng)業(yè)與就業(yè)促進條例》《奶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《促進枸杞產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《賀蘭山東麓葡萄酒產(chǎn)區(qū)保護條例》《散裝水泥促進條例》等法規(guī)。（4）促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收，保障惠農(nóng)政策的落實，維護農(nóng)民合法權(quán)益。制定修改了自治區(qū)《農(nóng)村集體經(jīng)濟承包合同管理條例》《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理條例》《農(nóng)村集體經(jīng)濟審計條例》等法規(guī)。

（三）以促進文化發(fā)展繁榮為目標(biāo)，穩(wěn)步推進文化領(lǐng)域立法

寧夏歷史悠久、文化獨特。為進一步推進文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，常委會結(jié)合寧夏文化發(fā)展實際，先后制定修改了自治區(qū)《文化市場管理條例》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》《實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》《地名條例》《旅游條例》《檔案條例》《巖畫保護條例》等法規(guī)，為提升文化發(fā)展水平，促進文化事業(yè)繁榮提供了制度保障。

（四）以保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會管理為重心，強化社會領(lǐng)域立法

加強完善社會領(lǐng)域立法，促進和諧寧夏建設(shè)，是黨的十六大以來，常委會一直常抓不懈的重點。多年來，常委會以改善民生為重點著力加強社會領(lǐng)域立法，充分發(fā)揮法規(guī)在調(diào)整社會關(guān)系、促進社會大局和諧穩(wěn)定的重要作用，共制定和修改涉及民生等社會領(lǐng)域方面的法規(guī)50多件。為了加快教育和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，推進公共服務(wù)均等化，提高全民素質(zhì)，促進全民健康，制定修改了自治區(qū)《民族教育條例》《教育督導(dǎo)條例》《中醫(yī)管理條例》《結(jié)核病防治條例》《愛國衛(wèi)生條例》《公共衛(wèi)生服務(wù)促進條例》《人口與計劃生育條例》等法規(guī)；為普及科技知識，推進科技發(fā)展，制定修改了自治區(qū)《技術(shù)市場管理條例》《促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》《科學(xué)普及條例》等法規(guī)；為開發(fā)人才資源、促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)，制定修改了自治區(qū)《人才市場條例》《人才資源開發(fā)條例》《專業(yè)人員繼續(xù)教育條例》《創(chuàng)業(yè)與就業(yè)促進條例》等法規(guī)；為維護公共安全，制定修改了自治區(qū)《安全生產(chǎn)條例》《實施〈中華人民共和國礦產(chǎn)安全法〉辦法》《防震減災(zāi)條例》《道路交通安全條例》等法規(guī)；為保障公民權(quán)利、保護弱勢群體利益，制定修改了自治區(qū)《老年人權(quán)益保障條例》《實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉辦法》《實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》《實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》《見義勇為人員獎勵和保護條例》《刑事被害人困難救助條例》《養(yǎng)老服務(wù)促進條例》等法規(guī)。這些法規(guī)的制定修改和實施，對于進一步完善社會領(lǐng)域立法，促進和諧寧夏建設(shè)起到了十分重要的作用。

（五）以促進人與自然和諧發(fā)展為核心，重視生態(tài)文明立法

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉。寧夏地處西北地區(qū)內(nèi)陸，生態(tài)環(huán)境脆弱，這就要求要統(tǒng)籌好人與自然的和諧發(fā)展，牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的綠色發(fā)展理念，做到既要講求經(jīng)濟利益，更要重視生態(tài)效益。對此，常委會從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的高度，立足寧夏生態(tài)脆弱、干旱少雨、災(zāi)害頻發(fā)的實際，從加強資源管理和生態(tài)保護、減少環(huán)境污染、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展入手，制定修改了自治區(qū)《環(huán)境保護條例》《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》《六盤山、羅山、賀蘭山國家級自然保護區(qū)條例》《濕地保護條例》《防沙治沙條例》《禁牧封育條例》《抗旱防汛條例》《實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》《水資源管理條例》《涇河水源保護區(qū)條例》《城市綠化管理條例》《污染物排放管理條例》《大氣污染治理條例》等法規(guī)。這些法規(guī)增加了許多剛性規(guī)定，力求通過立法進一步加大對環(huán)境、資源的保護力度和提高防御災(zāi)害的能力，促進生態(tài)環(huán)境的改善，促進人與自然的和諧發(fā)展。

三、經(jīng)驗啟示

（一）必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證立法工作正確政治方向

黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，也是地方立法必須始終堅持的政治原則。常委會在立法工作中，始終堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的路線、方針、政策在地方立法工作中得到全面、有效地貫徹實施，從而保證地方立法正確的政治方向。（1）堅持立法工作安排同自治區(qū)黨委的總體工作部署相統(tǒng)一、相合拍，緊緊圍繞黨委中心工作謀劃立法工作，科學(xué)制定立法規(guī)劃和立法計劃，積極主動地把保障自治區(qū)改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作中需要用法規(guī)規(guī)范和解決的突出問題作為立法重點。（2）常委會制定的立法規(guī)劃和計劃，經(jīng)常委會主任會議研究通過后，報請自治區(qū)黨委批準(zhǔn)后才下發(fā)實施，以加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，取得自治區(qū)黨委對立法工作的支持，及時幫助解決立法工作中遇到的實際問題。（3）在起草、審議、修改涉及政治性強或重大問題的法規(guī)草案時，堅持向黨委請示匯報，認(rèn)真貫徹落實自治區(qū)黨委指示精神，把對黨負(fù)責(zé)與對人民負(fù)責(zé)有機地統(tǒng)一起來。實踐證明，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，地方立法工作才能始終保持正確的政治方向。

（二）必須堅持以人為本，把實現(xiàn)好維護好發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點

堅持以人為本、立法為民，是做好立法工作的根本目的。常委會在立法工作中，始終堅持把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點，注意正確認(rèn)識和妥善處理各種社會利益關(guān)系，著力解決人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題，力求通過立法保障社會公平正義，推動科學(xué)發(fā)展，促進社會和諧。為了使法規(guī)內(nèi)容貼近群眾、貼近社會，真正為人民群眾所贊成、所擁護、所滿意，常委會在立法工作中，堅持由過去的政府權(quán)力、公民義務(wù)為本，向現(xiàn)在的以公民權(quán)利、政府職責(zé)為本轉(zhuǎn)變；由注重方便行政，強調(diào)管理相對人履行義務(wù)的“管理型立法”，向注重規(guī)范政府行為，保護管理相對人合法權(quán)益的“服務(wù)型立法”轉(zhuǎn)變，從制度上加強對人民群眾各項權(quán)利的保障力度，使立法真正反映民意，真正體現(xiàn)民情。在制定自治區(qū)《水資源管理條例》和《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》過程中，注意處理好公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，處理好國家、集體、個人利益的關(guān)系，處理好不同社會群體的利益訴求，切實保障人民合法權(quán)益，讓人民充分享受到立法帶來的制度保障、法治保障成果。在制定自治區(qū)《公共衛(wèi)生服務(wù)促進條例》工作中，明確規(guī)定了公共衛(wèi)生服務(wù)的公益屬性和工作方針，規(guī)范了公共衛(wèi)生服務(wù)體系和服務(wù)內(nèi)容，強化了公共衛(wèi)生服務(wù)措施和保障機制，體現(xiàn)了公共衛(wèi)生服務(wù)的公開、公正和公平，為全區(qū)逐步實現(xiàn)人人享有均等的公共衛(wèi)生服務(wù)目標(biāo)，提供了法治保障。

（三）必須堅持從實際出發(fā)，注重突出地方特色

地方特色是地方立法的生命力所在。突出地方特色就是地方立法要從“本行政區(qū)域的具體情況和實際需要出發(fā)”，在保證國家法制統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性，開拓創(chuàng)新，進行有益的探索。這就要求立法的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從寧夏的實際出發(fā)，反映本地政治、經(jīng)濟、文化、風(fēng)俗民情方面的具體情況和實際需要，盡可能地將國家法律的原則性規(guī)定具體化和細(xì)化，真正解決本地的實際問題。常委會先后制定和修改的自治區(qū)《空間規(guī)劃條例》《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《公共衛(wèi)生服務(wù)促進條例》《枸杞產(chǎn)業(yè)促進條例》《散裝水泥促進條例》《計劃生育條例》《涇河水源保護區(qū)條例》等多部法規(guī)，都較好地體現(xiàn)了寧夏地方特色。在制定自治區(qū)《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》過程中，首次將中央提出的“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”納入規(guī)范，明確了扶貧對象的確定程序與方法，確保扶貧開發(fā)措施和扶貧開發(fā)資金落到實處，把中央的扶貧政策、自治區(qū)成熟的做法和經(jīng)驗上升為法律規(guī)范，突出了寧夏特色。在修訂自治區(qū)《人口與計劃生育條例》過程中，為有效降低人口出生比率，在保持生育政策穩(wěn)定的前提下，將寧夏首創(chuàng)國家予以推廣的“少生快富”經(jīng)驗寫進法規(guī)，規(guī)定可以生育兩個或三個子女，而自愿少生一個或者兩個子女并采取長效節(jié)育措施的農(nóng)村育齡夫婦，或者采取長效節(jié)育措施的計劃生育純女戶，為“少生快富”工程戶，按照國家和自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定給予獎勵及其他優(yōu)待。為加強民族團結(jié)，維護社會穩(wěn)定，創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境，得到了社會各界的肯定。

（四）必須堅持把提高立法質(zhì)量作為立法工作的重點，不斷推進科學(xué)立法、民主立法

科學(xué)立法、民主立法，是搞好立法工作、提高立法質(zhì)量的內(nèi)在要求和重要途徑。常委會在堅持以往行之有效的好做法的同時，積極推進科學(xué)立法、民主立法，力求準(zhǔn)確把握客觀規(guī)律，使制定的法規(guī)更好地符合寧夏實際，充分反映人民群眾的意愿，適應(yīng)各項事業(yè)發(fā)展的需要。（1）注重調(diào)研。每一部法規(guī)草案在起草、審議和修改的過程中，都要求深入基層、深入實際、深入群眾，通過召開座談會和實地走訪，掌握第一手材料。（2）進一步完善法規(guī)草案公開征求意見制度。對于人民群眾普遍關(guān)注的熱點問題以及與人民群眾切身利益密切相關(guān)的法規(guī)草案，通過新聞媒體或者是自治區(qū)人大網(wǎng)站向社會公布法規(guī)草案內(nèi)容，讓群眾對法規(guī)草案涉及的有關(guān)問題直接陳述意見，反映情況，從而使提交常委會審議的法規(guī)草案能更好地反映人民群眾的意志。（3）充分發(fā)揮各級人大代表在立法過程中的重要作用。通過向人大代表書面征求意見和召開有人大代表參加的立法座談會等形式，充分聽取他們的意見和建議，既進一步密切了同人民群眾的聯(lián)系，又保證了制定的法規(guī)更加符合廣大人民群眾的根本利益。（4）就立法中與群眾利益密切相關(guān)、意見分歧較大、需要統(tǒng)籌兼顧的重大問題，召開立法聽證會或論辯會直接聽取公眾和有關(guān)方面意見。（5）設(shè)立法律專家咨詢委員會，聘請法學(xué)專家、學(xué)者、律師和其他專業(yè)技術(shù)人員，就法規(guī)草案中專業(yè)性、技術(shù)性較強的問題，認(rèn)真聽取和研究專家學(xué)者的意見和建議。（6）創(chuàng)新工作機制，積極探索委托第三方起草法規(guī)草案，進一步探索地方法規(guī)起草新機制。（7）加強溝通和協(xié)商。對于關(guān)系復(fù)雜、分歧意見較大的法規(guī)草案，不簡單地以少數(shù)服從多數(shù)來決定問題，而是認(rèn)真進行研究論證，條件成熟后再提交表決。（8）加強立法監(jiān)督，積極開展立法后評估活動，全面總結(jié)地方立法經(jīng)驗。

四、對策建議

我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入“十三五”時期，自治區(qū)第十二次黨代會描繪了寧夏與全國同步建成全面小康社會的宏偉藍(lán)圖，明確了今后五年發(fā)展的奮斗目標(biāo)，提出了“實施三大戰(zhàn)略、五個扎實推進”的主要任務(wù)，開啟了寧夏各項事業(yè)發(fā)展的新征程。在這樣的形勢下，如何適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和社會主義民主法制建設(shè)的需要，繼續(xù)加強立法工作，推進科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，為實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、民族團結(jié)、環(huán)境優(yōu)美、人民富裕，與全國同步建成全面小康社會目標(biāo)提供堅強的法治保證，就成為擺在我們面前的一個重大課題。

（一）加強人大主導(dǎo)，進一步完善立法體制機制

要不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合、各方協(xié)調(diào)，立法工作者、實際工作者和專家學(xué)者相結(jié)合，人民群眾有序參與的立法工作格局和體制機制。（1）要把握客觀規(guī)律，正確處理立法數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，慎立多修，綜合運用立、改、釋、廢等方式，維護法制統(tǒng)一，提高立法的系統(tǒng)性，更好地適應(yīng)深化改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。（2）探索法規(guī)草案在常委會會議表決通過前的立法評估工作，邀請立法工作機構(gòu)以外的專家學(xué)者、管理相對人等有關(guān)方面，對法規(guī)條文的科學(xué)性、制度設(shè)計的合理性、立法的社會影響等進行評估，避免出現(xiàn)立法決策失誤和瑕疵。繼續(xù)開展立法后評估，加強立法監(jiān)督，總結(jié)經(jīng)驗，改進工作，提高立法質(zhì)量。（3）積極探索“蹲點調(diào)研”和“體驗調(diào)研”等立法調(diào)研新方式。四是切實調(diào)動發(fā)揮好市縣人大常委會參與立法工作的積極性，形成合力，共同做好立法工作。

（二）加強公眾參與，不斷拓寬民主立法的渠道

立法必須充分集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意。（1）拓寬立法入口渠道，保障公民、社會團體和其他組織的立法建議權(quán)，從立法入口上保證他們的立法意愿。（2）進一步深化完善公民參與立法的制度措施，保障公民參與立法的實效。完善公民旁聽人大常委會會議制度，人大常委會會議審議法規(guī)時，主動邀請公民旁聽、提出書面意見。探索實行立法聽證的簡易程序，進一步明確立法聽證范圍，提高立法聽證實效。鼓勵公眾通過信函、電話、電子郵件等形式對法規(guī)草案提出意見和建議。（3）加大立法信息公開力度，拓展信息溝通渠道。在通過報刊、人大網(wǎng)公開征求法規(guī)草案意見建議的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮現(xiàn)代通信方式的便利，建立地方立法工作微博、微信平臺，隨時公布地方立法資訊，方便公民獲取地方立法信息，發(fā)表意見，也便于立法工作機構(gòu)及時、廣泛收集社會各方面的意見建議，實現(xiàn)立法機關(guān)與社會公眾的良性互動。

（三）轉(zhuǎn)變立法觀念，樹立正確的立法價值取向

立法價值取向，是立法者基于公眾的價值觀在規(guī)范行為、協(xié)調(diào)矛盾、平衡利益關(guān)系時所持的基本價值立場。（1）要樹立“以人為本”的價值取向。立法理念應(yīng)當(dāng)由以政府權(quán)力、公民義務(wù)為本位，向以公民權(quán)利、政府責(zé)任為本位轉(zhuǎn)變；由注重方便政府管理、約束管理相對人的“管理型立法”，向注重保護管理相對人合法權(quán)益、規(guī)范和約束政府行為的“維權(quán)型立法”轉(zhuǎn)變。（2）要樹立“公平正義”的價值取向。在立法過程中，要通過制度設(shè)計，找準(zhǔn)最大多數(shù)人的共同利益與不同階層、不同群體實際利益的結(jié)合點，通過法規(guī)來界定利益范圍、指導(dǎo)利益分配、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，從而化解社會矛盾，最大限度地實現(xiàn)社會公平正義。（3）要樹立“推動引領(lǐng)”的價值取向。推動引領(lǐng)改革實踐，要著力提高立法的針對性，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作；要著力提高立法的及時性，針對改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問題以及人民群眾的重大關(guān)切，及時啟動立法程序，出臺相關(guān)法規(guī)；要著力探索作出適度的前瞻性、預(yù)期性制度安排，通過立法積極引領(lǐng)社會關(guān)系發(fā)展，進而推動改革實踐。

（四）提升素質(zhì)能力，不斷加強立法干部隊伍建設(shè)

立法工作是一個系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會管理等各個領(lǐng)域，立法工作人員的素質(zhì)，決定著立法質(zhì)量的高低。要適當(dāng)選配一部分法律專業(yè)人才和具有法治實踐經(jīng)驗的人員，充實到人大代表及常委會組成人員中，提高專業(yè)人才在人大代表和常委會組成人員中的占比，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，增強依法履職能力。要加強對立法工作機構(gòu)的建設(shè)，增加人員力量配備，按照工作需求，及時調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，配強配齊立法人員力量。通過培訓(xùn)、舉辦法制講座、立法工作經(jīng)驗交流等各種形式，加強法學(xué)理論、專業(yè)知識和法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。注重科學(xué)思維能力、邏輯判斷能力、文字表達(dá)能力的培養(yǎng)，不斷提高立法工作隊伍的綜合素質(zhì)。特別是加大對設(shè)區(qū)的市立法工作人員的培訓(xùn)力度，在著力提高思想境界、培養(yǎng)奉獻(xiàn)精神、培養(yǎng)嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真的態(tài)度和提高業(yè)務(wù)能力水平上下功夫，努力打造一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實高效、勤政廉潔的立法干部隊伍。