既有約束條件下寧夏高質量發展的思考

楊旭東

黨的十九大報告明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期。因此，必須堅定不移地貫徹創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，著力推動經濟社會的高質量發展。

那么，寧夏推動高質量發展，面臨著哪些約束條件？會出現怎樣的發展趨勢？著眼點與著力點應放在哪里？這些都是擺在寧夏面前需深入思考和亟待解決的問題。

一、高質量發展的著眼點

（一）正確理解高質量發展

高質量發展是我國新時代發展的主旋律。高質量發展，應當從兩個方面去理解和把握其深刻內涵。一方面，從狹義的或微觀的角度去理解把握，即注重產品質量、企業經濟效益、全要素生產率提高等，以及與這些技術經濟指標相聯系的新技術、新工藝、新模式、新業態等要素與手段的創造和應用。另一方面，要從廣義或宏觀的角度去理解和把握，即強調發展理念、戰略功能定位、經濟結構特別是產業結構、城鎮發展和城鄉關系、生態和環境、交通等基礎設施，以及相應的地理空間布局的合理化和科學化。

作者簡介：楊旭東，中共寧夏區委黨校教授，主要從事寧夏區域經濟、馬克思主義經濟學教學和研究。

（二）寧夏高質量發展的著眼點：宏觀性、戰略性

重視微觀意義上的高質量發展無可厚非，企業更應如此。但是，在由高速增長向高質量發展轉換時期，政府更應重視宏觀意義上的高質量發展問題。只有首先建起既符合黨和國家精神與要求，又符合寧夏實際的科學合理的高質量發展的戰略性框架，微觀意義上的高質量發展才有整體效應和可持續性。為此，首先要充分考慮寧夏高質量發展的約束條件。

二、寧夏高質量發展的約束條件

（一）生態環境約束

堅持人與自然和諧共生，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。“綠水青山就是金山銀山”是習近平生態文明思想的突出特征。黨的十九大報告提出，要像對待生命一樣對待生態環境，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式。2019年9月，習近平總書記在鄭州主持召開的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話中，為黃河流域地區定下了“生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行”的原則。具體到寧夏，習近平總書記更是充滿著“環境優美”“建設美麗新寧夏”的希望和要求。因此，生態優先，是寧夏高質量發展最硬和最基礎的前提。

（二）主體功能區約束

“十二五”期間，國家開始實施主體功能區政策。按照國家精神，寧夏沿黃市縣區屬國家級重點開發區，固原市原州區屬自治區級重點開發區。限制開發區包括兩個部分，其中農產品主產區為北部引黃灌區；重點生態功能區為南部山區和中部干旱帶以及沿黃市縣部分鄉鎮。禁止開發區包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地等。目前，其面積占寧夏國土面積的比重已達10%以上。總體看，寧夏大部分地區屬于限制開發區和禁止開發區，并且從趨勢上看，限制開發區域有日益擴大、限制開發強度有日益嚴格之勢。

（三）資源約束

從自然條件看，制約寧夏發展的因素突出表現在兩個方面：一是地理位置偏僻，遠離人口密集區，遠離市場，遠離經濟、教育、科技中心以及運輸成本高昂。二是水資源少，處于天然降水和地表水、地下水均嚴重缺乏的“干渴”狀態。從社會資源看，教育發展水平不高、人才嚴重缺乏、科研能力低下，是當前寧夏的真實寫照。

（四）經濟社會發展規律約束

經濟社會發展是有其內在規律的，產業結構、工業、農業、資源利用、城鎮發展、鄉鎮變化等均有其演進規律。并且封閉條件下是一種表現，開放條件下又會是另一種表現；自我平衡時是一種表現，需要外部能量平衡時又會是另一種表現，但無論如何，規律的內在性是不變的，因此形成約束。

以上四個方面，前兩個是政策約束或主觀條件，后兩個是自然約束、歷史約束或客觀條件。寧夏的高質量發展，必須在這些約束條件下尋找出路。

三、寧夏發展趨勢的基本判斷

根據約束條件，寧夏今后的發展趨勢，可以在以下兩個關鍵問題上作出肯定性判斷。

（一）戰略功能重新定位：國家生態安全屏障

寧夏在全國到底處于什么戰略地位，看來是一個需要重新認識和明確的關鍵問題。由于歷史起點低，寧夏歷來是靠國家補貼過日子的貧困地區，經濟上長期以來在全國沒有什么影響和地位。雖然“三線”建設時間寧夏以機床和儀器儀表工業基地被納入國家發展戰略格局，但隨著特殊環境和條件的消失特別是隨著改革開放，寧夏又被打回原形。20世紀80年代中期，賀蘭山煤田被納入以山西為中心的煤炭工業基地之后，寧夏經濟才開始有了區域意義。進入新世紀之后，以與央企戰略合作為基礎，以神華寧煤集團為代表，寧夏才有了今天國家大型煤炭基地、國家能源化工基地、國家西電東送基地、國家煤制油基地等顯赫地位。但在上述約束條件特別是生態環境約束條件下，這些戰略功能定位和地位，似乎要被“國家重要的生態安全屏障”這一更重要、更鮮明、更具全國意義的戰略功能定位所取代，至少會弱化原有的定位和地位。習近平總書記明確指出：“寧夏作為西北地區重要的生態安全屏障，承擔著維護西北乃至全國生態安全的重要使命。”這在客觀上，不僅由改善寧夏自身生態環境脆弱狀況需要所決定，更由寧夏在全國所處自然地理區位所決定，同時受寧夏經濟規模甚小、乃至于在全國經濟總量中幾乎可以“忽略不計”的現實所影響。

（二）發展理念徹底更新：生態優先

如果寧夏作為全國生態安全屏障這一最高定位或根本性定位得到明確確認，那么寧夏發展的具體理念必須進行革命性變革，即必須由目前在“發展不足”這一判斷基礎上形成的“做大經濟總量”的導向，轉變為以生態優先為基本遵循。生態優先的實質，就是當經濟發展與生態環境保護發生矛盾時，經濟發展必須為生態環境讓路，“寧要綠水青山，不要金山銀山”（習近平語）就是必然的選擇。這不僅要求我們在提出寧夏各種發展的設想時、在作出寧夏各種發展的規劃時、在制定寧夏各種發展的措施時，首先要以生態優先理念為指導，還意味著在傳統思維定勢和發展方式軌道上繼續前進的空間越來越窄，原有的“魚和熊掌兼得”的努力越來越難以為繼。其原因，除前述因素外，是做到“兩個維護”的必然要求。

四、推動寧夏高質量發展的幾點建議

（一）提高認識，正確對待

確立國家生態安全屏障的戰略功能地（定）位，堅持生態優先原則，放棄以做大經濟總量為首要目標的理念和追求，轉而以生態環境保護和建設為第一要務，是寧夏在中國特色社會主義新時代的新使命和新擔當，是增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的具體體現。即使有“舍棄”和“犧牲”，也是局部的，換來的是全國的生態安全和整體的經濟社會的高質量發展，從長遠來看，也是寧夏實現高質量發展所必須經歷的“陣痛”。

（二）深刻調整產業結構，在綠色發展上尋找出路

以生態環境保護為己任，并不是不要發展，而是要在綠色發展上尋找出路。習近平總書記深刻指出：“生態環境保護的成敗歸根到底取決于經濟結構和經濟發展方式。”經濟結構的核心在于產業結構。因此，尋求綠色發展，首先要對寧夏現有的產業結構作出革命性調整。

在工業上，一是徹底放棄以“挖煤、發電、燒石頭”為中心的工業傳統發展之路，對“兩高一資”、倚重倚能工業實行零增長，甚至一定程度的負增長（特別是屬基礎工業階段的采掘、原材料加工等工業）政策，以完全適應生態優先的原則要求和排放強度、總量雙控制的具體要求。二是對一些建材工業（如水泥、磚瓦、砂石等）同樣實行零增長或負增長政策。三是對一些有較嚴重污染的工業（如制藥、橡膠制品、精細化工等），也必須嚴格限制。四是開展新一輪高質量、大規模、持續性的，以非污染或輕污染工業為主的招商引資活動。歷史已經證明，無論是過去還是現在，引進外部力量，是推動寧夏這樣的貧困落后地區工業超常發展的決定性因素。五是用好用足東西合作機制，特別是在工業園區建設上，應更多地確立以東部發達地區為主的管理體制。在園區用地上，提高土地利用效率，同時不再批準動輒數百畝、數千畝的基礎工業用地項目。

在農業上，一是堅持“自給平衡”原則，以保證口糧為核心，不再追求糧食總量的擴大（除非是單位面積產量提高所致）。二是除國家規定保護的耕地特別是永久性基本農田以及滿足占補平衡所需擴大的耕地外，不再擴大耕地數量。現有非保護耕地中，該退耕還林還草的堅決退移，或者實行輪耕輪休，或者退出后讓其恢復自然狀態。三是嚴格限制耗水型農業發展，缺乏水源充分保證的，堅決退出。四是農村引水工程以人畜飲水為目標，不再以農田灌溉為目標。現有以農田灌溉為主的引水工程營運規模，如需縮減的，應當縮減。

在服務業上，一是實行更有力度的支持政策，著重鼓勵服務業發展，對標全國水平，逐漸建立起以服務業為主的產業結構框架。二是把旅游業放在服務業發展的核心位置。對此，要加快高鐵建設，可以預計，高鐵開通將使寧夏旅游業迎來一個“井噴”時代。同時要建設銀川國際航空樞紐機場，把吸引外國和境外游客作為促進寧夏旅游發展的又一生力軍。特別要依法處理好生態保護與旅游的關系，避免簡單粗暴地以保護生態為名、行傷害旅游發展之實的行為。三是嘗試以服務業為主，擴大對外開放，廣泛吸引外資。四是建設“光彩城市”和“夜經濟”。夜經濟是日經濟生產、經營、服務、創造的延續，實際上是開辟了服務業另一個發展空間，對促進經濟增長和滿足人們美好生活需要有重要作用。而夜經濟發展的前提或基礎是光彩城市建設。目前，寧夏城市特別是首府銀川的夜間照明系統和夜景建設處于全國大中城市的落后狀態，“夜景基本靠路燈”是其真實寫照，亟待改善。

（三）加強生態環境保護和建設

作為國家生態安全屏障，加強生態環境保護和建設是義不容辭的責任和義務。一是積極爭取設立國家公園。如賀蘭山國家森林公園、六盤山國家森林公園等。目前，一方面要加強對這些區域的保護和修復；另一方面要加強研究論證，積極向國家有關部門申請報批。二是積極向國家申請以省域為單位的生態環境保護體制機制改革試點省份，以便高起點、高標準、大規模、法治化地開展生態環境保護和建設工作。三是借鑒長江經濟帶大保護、大治理的成功經驗，按國家要求，積極研究黃河寧夏段大保護、大治理的思路，測評由此可能給經濟社會發展帶來的各種影響乃至風險，制訂具體的規劃和行動方案，并付諸實施。四是開展大規模的生態空間整治，除自然修復區域之外，對適宜進行的沙漠化治理、荒漠化治理、水土流失治理、河道萎縮積淤治理、生態防護林建設等，擺在更加突出的位置，加強投入，強化實施。五是根據實際情況增設更多的各類保護區，合理擴大限制開發區特別是禁止開發區范圍和面積。經過不懈努力，改變目前生態空間布局破碎狀況，形成科學合理、系統完整的生態屏障，提高生態系統服務價值的整體效益和效率。

（四）抓住城鄉建設的著力點

城鄉建設與生態環境保護也有著直接或間接聯系，應當重視。在城鎮建設上，集中力量發展以銀川都市圈為主、以銀川市為核心的地級市建設，主要任務是擴大人口規模。銀川市三區兩縣人口規模要向大城市（100萬～500萬）目標邁進，其中城區人口（三區人口和兩縣縣城人口）至少在今后10～15年內要集中全區40%（以總人口800萬計）以上的城市人口，其他幾個地級市城區人口要向中等城市（50萬～100萬）目標邁進。縣城鎮規模適當擴大。一般的鎮由于發展空間有限，既無必要鼓勵人口集中，也無必要進行強化建設。之所以鼓勵人口向地級市集中，一是城鎮化趨勢使然，二是可以為生態環境留出更大的空間。在鄉村建設上，應把重點放在滅失村莊的整治和撂荒土地的管理上，并使其服務于農業生產發展和生態環境保護。

（五）做好宣傳和預防工作

如果寧夏確實由以經濟發展為第一要務轉為以生態環境保護為第一要務，那么，在一個時期內寧夏經濟可能會面臨陣痛，特別是工業經濟可能會出現一定程度的衰退，由此可能引發系列性問題。對此，首先要做好宣傳工作，向公眾充分闡釋戰略轉型的必要性、必然性及其重大意義，并指明寧夏未來發展的光明前景，以求得思想的統一和行動的自覺。其次，要精心研究、分析和測算戰略轉型可能帶來的新問題、新矛盾、新困難，做好應對預案和提出具體措施，防止風險性事件的發生。

（六）取得國家大力支持

戰略功能和定位的變化以及由此帶來的原有發展目標的根本性轉型，無論是從生態環境保護、治理、建設看，還是從持續提高人民生活水平看，其投入都是巨大的，對寧夏來說是“不可承受之重”，因此需要國家大力支持。所以，需要研究提出國家對寧夏的一般轉移支付、生態補償、大型基礎設施建設、生態保護治理投入等政策和資金支持的要求。