脫貧攻堅篇

精準脫貧之路如何鋪就？——來自寧陜縣的脫貧攻堅報告

課題組負責人：蔡釗利

課題組成員：金 剛 張貴孝 張娟娟李永紅 胡衛華 賀 暾

寧陜縣地處秦嶺中段南麓，山大溝深，林密人稀。全縣總面積3678平方公里，轄11個鎮68個村12個社區，7.4萬人口。改革開放以來，寧陜縣經濟社會雖得到長足發展，但因受山大溝深坡陡、土地碎片化等自然條件影響，欠發達、后發展的現狀沒有得到根本性改變，屬于革命老區縣、國家扶貧開發工作重點縣、秦巴山區集中連片特困地區縣，是中共中央辦公廳定點扶貧縣。

自全國脫貧攻堅戰打響以來，寧陜縣委、縣政府帶領全縣廣大干部群眾，始終牢記肩上沉甸甸的擔子，時刻不敢有絲毫懈怠，切實把脫貧攻堅作為頭等大事，把精準脫貧作為第一民生工程，堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，凝心聚力決戰脫貧攻堅，探索出了一條符合寧陜實際、行之有效的脫貧攻堅新路子。2016年至2019年脫貧4817戶12715人，貧困發生率由22.66%下降至1.04%,2018年脫貧攻堅成效考核位列全省貧困縣序列第二名，獲省市雙優秀。2019年年底全縣脫貧摘帽，脫貧攻堅取得決定性進展。

一、脫貧攻堅寧陜之變

4年來，寧陜縣把習近平總書記關于扶貧工作的重要論述作為根本遵循，在中共中央辦公廳和社會各界的支持幫助下，迎難而上，攻堅克難，脫貧攻堅取得五大可喜變化。

基礎設施之變：初步實現了由貧困落后到基本完善的大轉變。脫貧攻堅以來，寧陜縣累計投資9.74億元，修復“油返砂”和新建通村通組公路862公里，使全縣有扶貧任務的71個行政村（社區）全部通上了水泥（瀝青）路，并與縣鄉公路聯網；安全飲水覆蓋率達100%；全縣安全住房農戶達標率為100%；動力電到行政村實現全覆蓋。基礎設施的顯著改善，使寧陜農村面貌發生了巨大變化，也為今后更好的發展奠定了良好基礎。

產業發展之變：初步實現了由分散種養到規模經營的大轉變。寧陜縣把發展產業作為脫貧攻堅的根本，全力構建“三個三”產業體系，鞏固提升核桃、板栗、食用菌三個傳統產業，大力發展天麻、魔芋、中藥材三個特色種植業，積極擴展中蜂、林麝、梅花鹿三個特色養殖業；通過產業振興“十百千”工程引導推動，累計培育龍頭企業12家、農業園區60個、農民專業合作社285家，村（社區）集體股份經濟合作社71個，吸收帶動6080戶貧困戶，實現扶貧產業到戶全覆蓋。

保障體系之變：初步實現了由“有沒有”到“好不好”的大轉變。寧陜縣為防止貧困戶因學、因病致貧返貧，積極完善相關體制機制，初步探索形成了教育幫扶、醫療救助、生態補償、社保兜底多措并舉的扶貧保障體系。特別是，落實教育扶貧政策，加強失學輟學發現和勸返工作，杜絕簡單地用資助政策替代入學保障，斬斷貧困代際傳遞鏈條；落實健康扶貧政策，做到貧困群眾看病“有地方、有醫生、有保障、有效果”，縣內就診率達93.3%，有效防止了因病致貧返貧。

思想觀念之變：初步實現了由保守僵化向明智開化的大轉變。實施精準扶貧以來，寧陜縣通過深化“一教二獎三評四罰”扶貧扶志工作法和開展“五星村”競賽活動，引導村（社區）爭當“脫貧攻堅、產業發展、美麗鄉村、鄉風文明、基層黨建”星級村等措施，貧困群眾的精氣神發生了明顯轉變：從留在深山守貧窮轉向走出深山尋富路；從消極、等待、抱怨變為積極、主動、努力；從以前“要我脫貧”變為現在“我要脫貧”，良好的民風、村風、鄉風蔚然形成。

干部作風之變：初步實現了由“被動幫扶”到“榮辱與共”的大轉變。寧陜縣以黨建引領作為保障，把干部作風建設擺在重要位置，堅持從嚴要求，促進真抓實干，取得良好成效。通過探索建立“幫扶單位竭力幫、全體干部盡責幫、社會各界用情幫，領導帶頭干、干部扎實干、群眾主動干”的“三幫三干”脫貧攻堅機制，培養了一支政治強、能吃苦、勇創新、敢擔當的黨員干部隊伍，形成一套在脫貧攻堅一線錘煉、識別和使用干部機制，為打贏脫貧攻堅戰提供了堅實支撐。

二、精準脫貧寧陜路徑

寧陜縣把打贏脫貧攻堅戰作為最大的政治責任、最好的民生工程、最佳的發展機遇，突出問題導向，下足繡花功夫，堅持把提高脫貧質量放在首位，堅持扶貧同扶志扶智相結合，堅持開發式扶貧和保障性扶貧相統籌，著力夯實貧困人口穩定脫貧基礎，切實提高貧困人口獲得感，脫貧攻堅取得決定性進展。寧陜精準脫貧之路是這樣鋪就的。

（一）堅持因地制宜，精準發展扶貧產業

產業扶貧是精準扶貧的關鍵。產業問題解決了，后續的問題就有了解決的基礎和前提條件。脫貧攻堅戰打響以來，寧陜縣把抓好產業扶貧放在突出位置，因地制宜培育特色產業，持之以恒抓好產業扶貧。

1．精準選擇產業扶貧項目，讓產業項目支撐精準脫貧

寧陜縣依托境內良好的生態資源和市場需求，大力發展以核桃、板栗、食用菌、天麻、魔芋、豬苓為主的種植業和以中蜂、林麝、梅花鹿為主的養殖業等綠色農業產業，形成了核桃15.7萬畝、板栗21萬畝、食用菌960萬袋、天麻280萬窩、魔芋2.38萬畝、豬苓450萬窩、中蜂2.4萬箱、林麝653頭、梅花鹿320頭的產業規模，實現扶貧產業到戶全覆蓋，形成了產業支撐脫貧增收的良好態勢；積極實施鄉村旅游扶貧計劃，打造了諸如社區性開發的“皇冠模式”、協會 +農戶的“元潭模式”、股份制開發的“漫溝模式”和景區依托型的“八畝模式”，有2752名群眾參與到生態旅游產業發展當中，帶動了584戶1806名貧困人口脫貧。其中股份制開發的“漫溝模式”被原國家旅游局確定為全國61個“協會+農戶”旅游扶貧示范項目之一，被國務院扶貧辦評為全國鄉村旅游扶貧典型案例。累計建成社區工廠21個，讓1997名有勞動能力搬遷群眾在社區工廠、建筑、護河、護路、護林、保潔等系統中實現就近就業，確保每個搬遷戶至少有一人實現穩定就業。

2．精準推進林業產業改革，實踐“兩山理念”推動精準脫貧

為了促進綠水青山變成金山銀山，寧陜縣在脫貧攻堅中大力推進林權改革，全縣306.2萬畝集體林地產權全部確權落實到村到戶，流轉林地85萬畝，開展林權抵押3.17萬畝，發放林權抵押貸款6337萬元。2016年在全國貧困縣中率先完善公益林補償投入標準，將65萬畝省級公益林補償標準由每畝5元提高到15元，3344戶貧困戶享受生態公益林補償政策，戶均補償資金達到1400元。641戶2004名貧困戶享受退耕還林補助政策，戶均增收3200元。組建森林經營管理合作社29家，優先承攬森林撫育等林業工程項目，帶動595戶貧困戶人均增收3600元。加大生態保護修復力度，讓貧困人口就地轉化為生態護林員，實現就地就業增收。全縣聘任812名貧困勞動力為生態護林員，使他們戶均年增收7000元。

3．精準引進龍頭加工企業，促其成為發展“火車頭”帶動精準脫貧

秦嶺山泉、長春酒業和夢陽藥業三大龍頭企業的引進，為寧陜縣打贏脫貧攻堅戰增添了新動力。在中共中央辦公廳扶貧小組的協助下，引進中國中醫科學院中藥資源中心、湖北夢陽藥業股份有限公司與寧陜縣政府三方合作，成立寧陜夢陽藥業飲片有限公司，建設豬苓種植及飲片加工項目，通過給貧困戶免費發放豬苓種苓的形式進行產業發展幫扶。2018年春，該企業出資為四畝地鎮49戶貧困戶共計198人發放4930斤豬苓種苓，價值8萬余元，帶動有能力、有意愿的貧困人口發展特色產業穩定增收。

（二）堅持志智雙扶，精準激發內生動力

部分群眾內生動力不足，是扶貧攻堅中最難攻克的堡壘。寧陜縣廣集眾智，創新模式，志智雙扶，增強動力，在脫貧攻堅過程中不斷進行新探索。

1．綜合施策激發動力

以“扶志”和“扶智”為抓手，采取“一教二獎三評四罰”扶貧扶志工作方法，激發貧困群眾的內生動力。通過宣傳教育抓“扶志”，引導群眾“立志脫貧”，深化懂感恩、知奮進、脫貧為榮的思想認識，首樹“精神脫貧”。采取定期技能培訓、就業創業培訓等辦法，從職業教育、農技推廣、拓展信息交流渠道入手，培育新型農民，強化深化“扶智”，讓貧困戶走上“有能力脫貧”之路。加強選樹，立脫貧標桿，激勵帶動脫貧成為新風尚，全縣選樹“自強標兵”230名，用身邊人身邊事教育引導身邊人，讓貧困群眾學有榜樣、干有方向、趕有目標，營造“比學趕”的氛圍，形成“傳幫帶”的格局，出現了24名貧困戶主動要求退出的可喜現象。

2．注重開啟“心鎖”強內力

為了精準激發貧困群眾內生動力，寧陜縣將內生動力不足的貧困家庭劃分為好逸惡勞、病殘體弱、無配偶、酗酒賭博、無技能等五個類別精準施策，分別用“教育”“愛心”“情緣”“德法”“技能”五把鑰匙開啟“心鎖”，幫助貧困群眾喚醒脫貧意識，提升脫貧技能，激發脫貧的積極性，不斷增強自我脫貧的內生動力，特別是開展“幸福趕集、牽手脫貧”的單身貧困群眾聯誼活動以來，已實現了32人脫單，從而也有效地開啟了脫貧之路。

3．完善獎罰機制促自強

對自力更生、主動脫貧的人員給予物質和精神獎勵，形成正向激勵作用；對尚有勞動能力卻無所作為的貧困群眾減少資金和物質的直接給予，著力引導其增強脫貧的參與性和能動性；對“因懶致貧、因賭致貧、因婚致貧、因子女不贍養老人致貧”等不良行為且屢教不改的，除教育、醫療、住房等基本生活保障政策外，暫停其他幫扶措施，并指定幫教人員，制定具體幫教措施，引導督促直至其轉化為止。自獎罰機制完善以來，全縣幫教轉化后進典型有90多人，從而樹立起鮮明的價值導向，激發出主動脫貧的志氣。

（三）堅持問題導向，精準強化民生保障

到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，是貧困人口脫貧的基本要求和核心指標，直接關系脫貧攻堅質量。寧陜縣在貫徹精準方略、強化政策支持、保障民生改善中，推出了一系列卓有成效的創新舉措。

1．教育扶貧創亮點

寧陜縣在脫貧攻堅的實踐中認識到：阻斷貧困代際傳遞，除了讓貧困家庭義務教育階段的孩子不失學輟學外，還要積極創造條件，在“幼有所育”上創亮點。他們積極爭取浙江省湖畔魔豆公益基金會的支持，在全國率先啟動“養育未來”整縣推進項目，為全縣1400余名0—3歲嬰幼兒及家長提供早期教育支持，建成25個早教中心（服務點），實現鎮村早教服務全覆蓋，成為時尚亮點，填補了貧困地區嬰幼兒早教空白，從根本上阻止了貧困代際傳遞。

2．健康扶貧通堵點

針對一些貧困群眾重大疾病“縣域內看不好、縣域外看不起”的實際，探索建立了“四三二一”防范因病返貧工作機制。通過設立縣域外大病就醫應急保障金和實施危重病特困群體社會救助，實現了“先診療后付費”在縣域外的無縫對接，既救急又救命。今年以來，15個貧困家庭15人次享受大病轉外就醫支持，其中直接支付應急保障金9筆30.3萬元，間接承諾擔保6人次，15個貧困家庭縣域外就醫免交押金80余萬元，3個貧困家庭5人次解決長期就醫治療費44萬元。

3．養老保障解難點

寧陜縣精準實施養老保障，建成“一中心六區域”敬老院7所，實施“五保”老人集中供養。目前有878名“五保”老人居住在敬老院，集中供養率達82.1%，居陜西省前列、安康市第一。針對無法納入農村特困人員供養機構集中供養的獨居老人和失能群眾，他們積極探索低償社會托養，解決了這部分人的家庭子女面臨照顧老人和外出務工不可兼得的難題。具體做法是：利用養老院空余床位，為有照料看護需求的農村獨居老人和失能群眾提供抵償集中托養服務，取得了“托養一人、解困一家”的良好社會效果。自今年10月實行抵償社會托養以來，全縣各敬老院已托養44人，解放勞動力55人。

（四）堅持真情幫扶，精準凝聚各方力量

在中共中央辦公廳和省委辦公廳、省政府辦公廳等22個省市單位的積極幫扶下，寧陜縣上下形成了脫貧攻堅的強大合力。如蘇陜扶貧協作工作開展以來，累計實施蘇陜協作項目32個，總投資1.09億元，落地產業合作項目9個，總投資4340萬元，申請使用對口幫扶資金2120萬元，受益貧困戶共1475戶、4884人，特別是中共中央辦公廳對寧陜縣的幫扶，為寧陜縣打贏脫貧攻堅戰注入了強大的動力。

1．提高站位抓扶貧

2016年2月，栗戰書同志在寧陜縣調研考察扶貧工作，在同基層干部、龍頭企業負責人座談時指出，幫助貧困群眾擺脫貧困過上小康生活，是共產黨人的天職，是我們義不容辭的責任，要像對待家人一樣，以一種既有責任又有感情的擔當精神，一戶一戶、一人一人地幫扶貧困戶、貧困人口脫貧。2018年7月，丁薛祥同志在寧陜縣調研考察扶貧工作時指出，在脫貧攻堅中，中共中央辦公廳與寧陜縣是“榮辱與共”。“帶著責任和感情”去扶貧，“榮辱與共”抓扶貧，是對習近平總書記關于扶貧工作重要論述的具體化，對寧陜縣打贏脫貧攻堅戰具有很強的針對性和指導性。

2．盡銳出戰助攻堅

中共中央辦公廳先后選派7批21名干部到寧陜縣掛職一線扶貧，與寧陜干群并肩戰斗，特別是中辦掛職干部真情投入、真心付出、接力奮斗，把扶貧工作當家事、把貧困群眾當家人，激發了貧困群眾的熱情和動力，感染帶動了寧陜黨員干部，形成了脫貧攻堅的強大精神力量。中共中央辦公廳87個機關黨支部結對幫扶寧陜縣40個貧困村黨支部，用心用情用力為寧陜貧困群眾辦實事、解難事、做好事。中共中央辦公廳赴寧陜掛職扶貧小組在協調寧石高速連接線、秦嶺長春酒廠五味子酒“健”字號審批、牽線寧陜與青島膠州扶貧協作，促成阿里巴巴、京東集團對接扶貧合作項目等方面成效顯著，辦成了寧陜縣多年想辦而未辦成的大事，助力寧陜縣打贏脫貧攻堅戰。寧陜干部認為，中共中央辦公廳在幫扶中送政策、出思路、搞協調、引項目、出資金、領作風，是在用實際行動帶頭落實黨中央交給的政治任務。

3．深厚感情暖人心

中共中央辦公廳連續六年組織邀請北京市20余位特級教師和專家送教到寧陜，通過講座、觀摩、點評示范課等形式，提高了中小學教師的教學水平，深入展開教育扶貧；協調解放軍305醫院專家教授10余次來寧陜縣開展義診和培訓，積極開展健康扶貧；開展愛心編織品捐贈活動和“微心愿”獻愛心活動，為貧困兒童送去毛衣、圍巾、帽子等愛心編織品224件，為貧困家庭孩子送上一份可貴的“微心愿”圓夢禮物；2017年中共中央辦公廳從中辦機關全體黨員干部繳納的黨費中捐出169.7萬元，在寧陜縣設立了“中辦扶貧助學金”，對寧陜縣建檔立卡貧困戶高一新生和當年被高校錄取的大學新生進行資助……一系列的得力舉措，一系列的真情幫扶，一系列的深情厚誼，溫暖了寧陜干部群眾的人心。

（五）堅持穩定脫貧，精準提高脫貧質量

寧陜縣在脫貧攻堅中始終聚焦脫貧質量，將其作為重中之重，常抓不懈，久久為功。

1．突出黨建引領脫貧

探索了“黨支部 +X+貧困戶”黨建扶貧模式，形成了“支部‘破’難題、黨員 ‘立’精神、能人 ‘建’平臺”的做法，時任中央政治局委員、國務院副總理汪洋曾對此做出重要批示，被國務院扶貧辦《扶貧信息》刊發，入選第四屆全國基層黨建創新典型案例；積極對接中辦機關、青島膠州、常州金壇聯建黨支部，形成了“五幫一煉兩實現”“四聯共建”“五聯共建”等鮮活經驗。

2．積極推進消費扶貧

按照“開拓市場、做大銷售，倒逼生產規模擴大、產品品質提升、地方品牌整合”的新思路，用一年多時間構建起“一個中心、兩條戰線、五大平臺、百家店面”的營銷體系，建成北京、金壇、膠州、西安、安康營銷總店，在全國200多家門店設立“寧陜消費扶貧綠色農產品專柜”；與阿里、京東達成電商扶貧戰略合作，有力地促進了消費扶貧。2018年，五大平臺城市線上線下實現銷售收入7800余萬元，帶動參與消費扶貧2700余人。在第四批國家電子商務進農村綜合示范縣全省績效考核中，因帶貧益貧成效顯著得分第一。

3．壯大集體經濟扶貧

抓住農村集體產權制度改革契機，率先完成清產核資、成員界定和折股量化任務，在71個村（社區）組建集體股份經濟合作社，建立“財政出資、扶持到村、配股到戶、金融委托、主體聯動”融合推進的“1+4”財政資金扶貧新機制，取得了主導產業壯大、集體經濟做強、貧困群眾增收的多贏效果；43個村成立互助資金協會，吸收貧困戶會員2915戶，實現貧困村集體經濟組織和村級扶貧互助協會全覆蓋。

寧陜縣在脫貧攻堅中的探索創新，贏得了社會的贊譽。在2019年10月17日召開的全國脫貧攻堅表彰大會上，寧陜縣扶貧開發局局長黃國慶同志獲得“全國脫貧攻堅創新獎”，這也是對寧陜縣脫貧攻堅工作創新及其成效的最好肯定和最高嘉獎。

三、脫貧路上寧陜啟示

寧陜縣脫貧攻堅取得的顯著成效為我省打贏脫貧攻堅戰提供了一個鮮活的樣本，對我省全面打贏脫貧攻堅戰具有諸多重要啟示。

（一）精準扶貧要以產業為根本，增強自身“造血功能”

發展產業是貧困群眾穩定脫貧的主要途徑和長久之策。真正把扶貧產業做大做強，實現其長期發揮效益，必須認真解決好“發展什么樣的產業”“怎樣讓產業與貧困戶形成緊密利益聯結”等關鍵問題。寧陜縣緊緊抓住產業扶貧這一“牛鼻子”，發展短期、長期互補的種植業、養殖業和旅游業，既實現了短期減貧成效，確保了2019年年底整縣摘帽，又為穩定脫貧，實現貧困地區、貧困個體的自我發展奠定了基礎。其經驗表明，產業扶貧關鍵要處理好短期扶貧和長期脫貧的關系，既要有短平快的增收項目，增加貧困群眾的信心和資金積累；也要有見效慢但效益穩的中長線項目，提升貧困群眾的人力資本和發展能力，這樣才能實現可持續脫貧。

（二）精準扶貧要以扶志扶智為前提，打開貧困群眾“心結”

打好精準脫貧攻堅戰，最艱巨最繁重的任務首在志智雙扶，最廣泛最深厚的基礎要在志智雙扶，最重大最有效的潛力后勁根在志智雙扶。寧陜縣是典型的貧困縣，貧困群眾不僅物質上貧困，在發展本領上也很缺乏；不僅在思想觀念層面貧乏，缺少改變現狀的志氣，在發展生產和務工經商層面也無“一技之長”，自我發展能力不強。寧陜縣脫貧攻堅的實踐表明，目前在政策和資金傾斜的情況下，如果不注重扶起貧困群眾自強之志，提高貧困群眾的自我發展能力，反而會助長“等靠要”“窮自在”的依賴思想。只有堅持扶貧與扶志、扶智、扶技、扶業相結合，通過思想工作、情感交流、示范帶動、技能培訓、產業獎補等方式解決“素質貧困”，就一定能打開貧困群眾“心結”，讓貧困群眾徹底擺脫安于貧困的宿命心理、面對困境無所適從的悲觀心態、坐等救助的惰性思想。

（三）精準扶貧要以堅守綠水青山為底線，著力建設美麗鄉村

20世紀80年代，寧陜縣本著“靠山吃山、靠水吃水”的慣性思維，“砍木頭、賣石頭（開礦）”。雖然短期內增加了群眾收入，但很快就發現，生態環境遭到了破壞。嚴酷的現實使他們認識到，對自然資源掠奪式的開發，只會造成水土嚴重流失，生態持續惡化。只有青山綠水才是寧陜的底色，也是寧陜最大的特色和優勢。解決“生態不脫貧、脫貧不生態”的問題，是寧陜縣面臨的重大而現實的課題。寧陜縣在精準扶貧實踐中堅持“兩山”理念，依托“綠水青山”發展特色產業，統籌推進生態文明建設和脫貧攻堅，加快發展林下經濟和生態旅游產業，走出了一條綠色扶貧之路，讓貧困人口在生態文明建設中受益，為處理好生態環境保護和經濟社會發展關系樹立了標桿，堅持在脫貧致富中著力建設美麗鄉村彰顯了示范效應。

（四）精準扶貧要以責任感情為抓手，強化攻堅作風建設

打好扶貧攻堅戰，各級干部要在責任落實到位、工作措施精準、工作作風扎實上下繡花功夫，讓國家和省里出臺的一系列扶貧政策措施落地生根、開花結果。寧陜縣的變化表明，各級干部要把扶貧攻堅當成自己為之奮斗的一項崇高事業去做，帶著對農村、農業和農民的深厚感情，帶著回報農村、回報農民的神圣責任，以刻不容緩、時不我待的緊迫感，以抓鐵有痕、踏石留印的實干勁頭，全力以赴打贏扶貧攻堅戰。同時，要扎實抓好駐村幫扶工作，組織實施扶貧干部能力提升工程，加強對駐村工作指導和扶貧干部培訓。要真正建立容錯糾錯機制，鼓勵支持基層干部放開手腳做事，完善工資待遇、職位晉升等方面的激勵政策，解決基層干部的后顧之憂。

（五）精準扶貧要以夯實黨建為核心，深化“黨建+脫貧”雙推進

寧陜縣堅持把基層黨建工作與精準扶貧深度融合，創新“黨支部+X（農業園區、龍頭企業、旅游景區、合作組織、黨員干部）+貧困戶”的黨建扶貧模式，以支部引領、產業帶動、黨員示范、貧困戶參與模式助力脫貧促發展，使貧困戶在黨組織的帶動引領下實現穩定增收脫貧，走出了一條讓貧困戶能脫貧致富、可持續的發展之路，形成了穩定脫貧持續增收的良性循環，取得了“黨建落地生根、貧困摘帽拔根”的良好成效。寧陜縣脫貧攻堅的實踐表明：打贏脫貧攻堅戰，必須運用“黨建+”的系統思維，突出黨建工作在脫貧攻堅戰中的引領帶動作用，充分發揮黨的政治優勢和組織優勢，增強基層黨組織的凝聚力和向心力，為脫貧攻堅提供強有力的組織保障。

（本文來源于2019年度《黨校咨政專報》，獲省級領導批示）