深貧縣怎樣實現如期高質量脫貧？——略陽、鎮巴兩縣脫貧攻堅推進情況調研報告

課題組負責人：張貴孝

課題組成員：李永紅 張娟娟 段 莉李海舟 黃中利

今年全國兩會期間，習近平總書記在參加甘肅代表團審議時強調指出，現在距離2020年完成脫貧攻堅目標任務只有兩年時間，正是最吃勁的時候，必須堅持不懈做好工作，不獲全勝，決不收兵。略陽、鎮巴兩縣貧困人口多、貧困面大、貧困程度深，是我省深貧縣脫貧攻堅的主戰場之一。目前，深貧縣脫貧攻堅戰已進入決勝的關鍵階段，這是一項時間短、任務重、要求高的社會系統工程，運用常規手段方法將很難完成。唯有按照總書記提出的“盡銳出戰”要求，拿出過硬舉措和辦法，才能確保如期完成任務。

一、深貧縣脫貧攻堅取得決定性進展

經過不懈努力，略陽、鎮巴兩縣脫貧攻堅成效顯著。略陽縣現行標準下農村貧困人口由2015年的4.49萬減少到2018年的1.49萬，貧困發生率由31.89%下降到10.98%；鎮巴縣現行標準下農村貧困人口由2015年的5.44萬減少到2018年的2.01萬，貧困發生率由24.11%下降到8.90%。兩縣在打贏脫貧攻堅戰中都邁出了堅實性步伐，取得決定性進展。

一是基礎設施明顯變化。略陽縣累計投資3.27億元，使全縣152個行政村全部通上水泥（瀝青）路，并與縣鄉公路聯網；全縣97%的農戶已經通上自來水，達到整縣脫貧的基本指標；全縣有安全住房農戶38413戶，達標率為95.2%；動力電到行政村已實現全覆蓋。鎮巴縣2018年年底通水泥（瀝青）路的行政村173個，占比已達97.19%；有安全住房農戶66760戶，達標率為96.45%；全縣78%的農戶已經通上自來水，預計到2019年9月底，自來水普及率將達到98%；電力入戶率已實現全覆蓋。這兩個深貧縣基礎設施的顯著改善，使農村面貌發生了巨大變化，也為今后更好的發展奠定了良好基礎。

二是產業就業明顯推進。略陽縣大力發展烏雞、中藥材、食用菌、中蜂、蠶桑、社區工廠六大脫貧產業，使10774戶貧困戶有了穩定產業；培育178個經營主體帶動4500余戶貧困戶在產業鏈上受益，戶均增收3000元以上。就業扶貧也得到了有效推進，累計開發貧困勞動力公益崗位1278個，全縣貧困勞動力轉移就業7726人。鎮巴縣突出重點發展產業，首先圍繞茶葉、畜牧、魔芋、中藥材四大主導產業，推進產業扶貧，確保參與產業扶貧的貧困戶當年實現脫貧并持續增收。其次大力發展旅游產業，僅2018年就接待游客60.1萬人次，實現旅游綜合收入3.4億元，帶動全縣貧困戶平均增收800余元。再次是全力開展就業創業，實現貧困勞動力轉移就業26915人次，并有249名貧困勞動力成功自主創業，成為自主創業就業的帶頭人。

三是內生動力明顯增強。略陽縣制定了以“補增量、獎效益”為核心的到戶產業獎補政策，通過覆蓋特色產業、外出務工和家庭經營三大類別，實行按規模增量疊加補助，按經濟效益疊加獎勵，連續獎補三年，極大調動了貧困戶創業增收的潛能，有效破解了貧困戶瞞報收入的難題。鎮巴縣圍繞“志智雙扶”，深入開展“傳樹守做”新民風和“明理·感恩·自強”主題教育實踐活動，有效激發貧困群眾樹立自力更生、艱苦奮斗的自強精神。促使全縣因自身發展動力不足的787個貧困群眾中，已有484人實現穩定脫貧，脫貧率達61.5%。

四是資金投入明顯加大。略陽縣對中央、省、市、縣安排的涉農資金全部整合，應整盡整，建立了“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水”的涉農資金整合機制，做到“捆綁項目精準發力、集中財力突破瓶頸”，聚“零錢”為“整錢”，用到關鍵重點處。2018年共整合涉農資金2.21億元，2019年計劃整合2.5億元，截至目前，實際整合到位并撥付到項目單位1.96億元；落實產業發展擔保金、風險補償基金、新型經營主體貸款擔保基金3500萬元。累計為7873戶貧困戶投放小額信貸2.54億元；152個村（社區）全部成立扶貧互助資金協會，資金總規模達5068萬元。鎮巴縣自2016年以來，整合各類資金15.02億元，累計發展扶貧互助資金協會135個，協會資金總量已達到4848.49萬元；累計為7019戶貧困戶投放精準小額扶貧貸款30247.75萬元。兩個縣加大資金投入，為貧困戶發展產業、增加收入、加快脫貧提供了有力的資金支撐。

五是教育醫療明顯創優。略陽縣突出教育扶貧，狠抓義務教育，在抓控輟保學和教育資助工作上，創新實施“一生一袋、袋隨生走”的無縫教育幫扶機制，其教育扶貧經驗被評為漢中市十大創新改革成果之一，并通過國家教育體制改革領導小組辦公室和省脫貧攻堅指揮部向全國、全省推廣。鎮巴縣創新健康扶貧，形成了“四步篩查、三類分治，四重保障、一單結算，醫聯共體、建聯管理”的健康扶貧“鎮巴模式”，較好地破解了貧困群眾“看得起病、看得好病、方便看病、能少生病”的難題，得到國務院扶貧辦、國家衛健委高度認可，使得健康扶貧的“鎮巴路徑”得到推廣。

六是干部作風明顯轉變。略陽縣和鎮巴縣把干部作風建設擺在重要位置，堅持從嚴要求，促進真抓實干，取得良好成效。抓黨建、強根本。兩縣都把黨建引領作為脫貧攻堅工作的根本，成立了由黨政主要領導任雙組長的脫貧攻堅領導小組，充分發揮縣委領導核心作用，做到思想認識、組織機制、財力物力、目標考核、用人導向五個統攬，調動聚合各方力量，使全縣上下擰成一股繩，形成強大的攻堅合力。明任務、壓責任。兩縣都通過層層明確脫貧任務，層層傳導壓力，層層壓實責任，建立起“縱向到底、橫向到邊”的脫貧攻堅責任體系，形成黨委政府同責、三級書記主抓、四套班子共管、四支隊伍攻堅、全黨動員保打贏的工作局面。抓隊伍、強基層。兩縣都堅持建設一支政治強、能吃苦、敢擔當的黨員干部隊伍，建立起在脫貧攻堅一線錘煉、識別和使用干部機制，為打贏脫貧攻堅戰提供堅實支撐。強監督、嚴作風。兩縣都推出“四抓四促兩落實”監督執紀模式，著力改變工作作風，確保打贏脫貧攻堅戰。其“四抓”，就是抓警示教育、監督檢查、執紀審查、巡視巡察。“四促”，就是以“紀律黃線”促部門規矩意識提升；以“溫馨提示卡”促鎮（辦）脫貧攻堅服務群眾“最后一公里”問題解決；以“望聞問切”四診法促村組扶貧領域微腐敗根治；以“明察暗訪輪崗制”促扶貧領域干部作風大轉變。“兩落實”，就是黨政主體責任全面落實；紀檢監督責任全面落實。一系列行之有效的舉措，確保了脫貧攻堅的順利推進。

二、深貧縣脫貧攻堅仍須重視面臨問題

盡管略陽縣和鎮巴縣精準扶貧與脫貧攻堅工作取得了階段性成效，但調研發現，當地在精準施策和精準脫貧方面仍面臨一些困難和問題，確保如期實現脫貧攻堅目標仍面臨較大壓力。

一是深貧縣整縣脫貧摘帽任務仍相當艱巨。其一，時間緊任務重。到2018年年底，略陽縣還有70個貧困村，1.3萬貧困人口，貧困發生率仍達10.94%；鎮巴縣還有93個貧困村，1.72萬貧困人口，貧困發生率仍為8.9%。這兩縣均屬于2019年年底整縣脫貧摘帽任務較重的縣。其二，脫貧難度大。經過多年的扶貧開發，容易脫貧的都已經基本解決，剩下的都是些最難啃的“硬骨頭”。在這些貧困人口中，致貧原因也多樣復雜、相互交織。其中，略陽縣缺勞動力占28.2%，鎮巴縣缺勞動力占50.28%，均排致貧原因的第一位。這些貧困戶面臨著無力發展、無業可扶、無處增收的窘境，致使減貧成本更高、脫貧難度更大。

二是產業扶貧質量水平亟待提升。產業扶貧是促進貧困地區和貧困群眾“自我造血”、有效脫貧的重要途徑。略陽、鎮巴兩縣雖在產業扶貧上采取了一些有效舉措，取得了一定成效，但還存在一些問題。從產業發展現狀看，扶貧產業鏈條短，產品附加值低，缺乏發展深度。略陽縣大力發展的烏雞、中藥材、食用菌、中蜂產業；鎮巴縣大力發展的茶葉、畜牧、魔芋、中藥材產業，基本依賴種植、養殖等生產環節，大部分農產品仍停留在出售原材料和初級加工階段，缺乏深加工環節，產業鏈條短，產品附加值低。從市場主體帶動看，越是深貧地區，越缺少有實力的市場主體。市場主體少、實力弱、帶動能力不強問題十分突出。略陽、鎮巴兩縣雖有一些龍頭企業，但數量少、規模小、帶動農戶增收的能力弱，尤其是外地龍頭企業引進難、本地龍頭企業成長慢，拉動經濟發展和帶動農戶增收的能力還非常有限。從產業資金投入看，盡管各級財政對產業扶貧的投入力度不斷加大，但由于這兩個縣至今仍普遍存在產業基礎薄弱、產業覆蓋率低、扶貧產業需求量大、龍頭企業少而弱、銷售流通渠道缺而差、貯藏設施薄弱不配套等問題，同時因受信貸規模、信貸政策的影響，扶貧產業發展仍然存在貸款難的問題。縣上按要求統籌整合的涉農資金，真正能落實到貧困村、建檔立卡戶產業發展上的，仍還十分有限。

三是基礎設施建設亟待解決資金缺口大和不均衡問題。基礎設施建設是深貧縣加快經濟發展、實現脫貧的“命脈”所在。但目前仍存在不少問題：其一，建設資金缺口大。因深貧縣均地處山區，自然環境復雜，時有災害發生，基礎設施薄弱，建設成本高。雖然中央、省、市已加大對深貧縣基礎設施建設資金的投入力度，但與實際需求相比，還存在較大資金缺口。略陽縣因2018年“7·11”水災、“7·14”水災，造成縣域內道路損毀和3個行政村道路全毀，急需重建資金2130.2萬元。鎮巴縣基礎設施項目建設資金缺口1.72億元（其中：道路建設和貧困村安全飲水工程9260萬元；對照貧困縣脫貧摘帽標準，需要實施非貧困村基礎設施對標項目107個，但因沒有政策支持，非貧困村安全飲水工程資金缺口為7940萬元）。目前，這兩個縣的基礎設施建設資金缺口仍無著落，縣上心急如焚。其二，基礎設施建設不均衡。深貧縣內不管是深貧村、重點深貧村，還是非貧困村，對基礎設施建設的需求都比較大。但按有關政策規定，整合涉農資金用于基礎設施建設方面，受益對象主要為貧困村和貧困戶，而有脫貧任務的非貧困村在實施道路、安全飲水項目時，貧困戶和非貧困戶交叉居住普遍，受益對象無法排除非貧困戶，如不能使用整合涉農資金，則項目無資金來源，難以實施。

四是部分貧困群眾脫貧內生動力仍然不足。從目前情況來看，仍有一些貧困群眾主動脫貧致富的意愿不強，過度依賴幫扶政策，自身參與的積極性、主動性不高，個別貧困群眾甚至還存在“你不幫，我不動”的現象。有些貧困戶對送上門來的工作崗位態度冷淡、挑三揀四，甚至寧愿在家等救助，也不愿外出務工。一些有勞動能力卻不愿勞動的懶漢，躺在脫貧優惠政策上不勞而獲，導致“邊緣戶”心理落差和抵觸情緒越來越大，已經形成了新的干群矛盾。脫貧致富內生動力不足，不僅背離扶貧開發促進貧困人口自我發展的價值導向，而且導致了扶貧資源的浪費，妨礙了扶貧成效的提高，應引起高度重視。

三、對深貧縣如期實現高質量脫貧的建議

深貧縣要如期實現高質量脫貧，必須緊密圍繞脫貧攻堅目標任務，緊盯薄弱環節，聚焦突出問題，遵循時間表、路線圖，切實盡銳出戰，以過硬舉措辦法，確保如期高質量完成脫貧任務。為此，急需進行深度謀劃，在“五個進一步”上下功夫。

（一）進一步增強打贏脫貧攻堅戰的高度自覺

一是從政治上高度自覺，堅決打贏攻堅戰。必須進一步深刻認識，打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會的底線任務，是當前“三農”工作的重中之重、急中之急，也是實施鄉村振興戰略的基礎。深貧縣黨委政府必須繃緊講政治這根弦，咬定目標不放松，扛起責任不懈怠，以時不我待的緊迫感和講政治的具體行動打贏脫貧攻堅戰。二是從行動上高度自覺，切實完成攻堅任務。深貧縣黨政主要領導應做到：既掛帥、又出征。可學習平利縣脫貧攻堅的經驗，建立起脫貧攻堅總隊長機制，即由縣委書記帶頭，所有縣級領導、部門主要負責人、鄉鎮黨政主要領導分別擔任脫貧行政村的脫貧攻堅總隊長，構建以村為作戰單元的脫貧攻堅“一線作戰體系”。“總隊長”科學調度“四支隊伍”，把各方力量全部編入村脫貧攻堅幫扶工作隊，組建起一支分工明確、責任清晰、任務明確的戰斗團隊，務必把脫貧攻堅工作做深做細做到位。三是從時間上高度自覺，脫貧攻堅保質保量。在當前攻堅戰最吃勁的時候，既要強化時間觀念，精準細化清單，精準壓實責任，實施掛圖作戰，倡導緊張快干，確保每個節點都完成既定計劃，也要保質保量，始終以脫貧基準線和群眾滿意度為標尺，一錘接著一錘敲，真正以過硬的脫貧質量履諾踐諾，讓脫貧成效真正獲得群眾認可，經得起實踐和歷史檢驗。

（二）進一步提升構建穩定脫貧的產業支撐

一是精準培育產業扶貧項目。強化從供給側入手，不斷擴大主導產業規模，提高傳統產業效益，發展新興產業數量，增強三產融合水平，夯實產業扶貧基礎，才能提升由產業推動而形成的長效高質的扶貧發展態勢。二是加強培育新型經營主體。在產業扶貧中，要加大對各類新型經營主體的扶持力度。政府及其部門在經營主體起步時多幫手，在經營主體紅火時不伸手，在經營主體遇到困難時不撒手。特別是對一些重點項目，實施“一企一策”“一事一策”“一業一策”，做到全過程、全方位服務，這樣才能打好打贏產業扶貧攻堅戰。三是建立良好的產業與貧困戶利益聯結機制。這是產業扶貧的核心。必須要進一步完善產業扶貧利益聯結機制，著力構建利益共同體，既保護經營主體利益，又切實提高貧困群眾在扶貧產業發展中的參與度和受益度。只有這樣，才能保障貧困群眾充分受益實現增收脫貧，又確保各類新型經營主體良性發展合法收益，從而實現產業扶貧的良性循環。四是堅持突出“三化”協同重點。要進一步積極引導特色農產品走組織化、品牌化、電商化“三化”協同的發展道路，力避產業扶貧的同質化、短期化和低端化傾向，從而不斷提高產業精準扶貧效率，推動產業扶貧工作取得突破性進展。

（三）進一步健全激發貧困人口內生動力的有效機制

激發內生動力是一項復雜的系統工程和長期的歷史任務，需要各級各部門轉變幫扶方式方法。一是通過扶志擺脫“意識貧困”。持續加強對貧困群眾思想、文化、道德、法律、感恩教育，大力弘揚“脫貧攻堅是干出來的”“幸福是奮斗出來的”“滴水穿石”“弱鳥先飛”“自力更生”等精神，消除貧困地區群眾“等靠要”思想，引導貧困群眾用自己的雙手創造幸福生活。二是通過扶智擺脫“能力貧困”。“扶智”就是扶知識、扶技術、扶思路，提升貧困人口參與經濟社會活動而獲得收入的能力。應緊密圍繞貧困群眾發展產業和就業需要，組織貧困家庭勞動力開展實用技術和勞動技能培訓，培育其發展生產和務工經商的基本技能，讓他們的心熱起來、身子動起來、脫貧攻堅干起來，切實提高其自我發展能力。三是通過就業擺脫“機會貧困”。幫助有勞動能力的貧困者就業是脫貧攻堅的重中之重。要通過完善多元化參與機制、信息資源共享機制、風險分散補償機制等，增加扶貧對象的就業機會，將志氣和智慧轉化為現實生產力。同時，要對自力更生、主動脫貧的人員給予物質和精神獎勵，形成正向激勵作用；對尚有勞動能力卻無所作為的貧困群眾應減少資金和物質的直接給予，著力引導其增強脫貧的參與性和能動性；對“因懶致貧、因賭致貧、因婚致貧、因子女不贍養老人致貧”等不良現象，要因戶施策教育懲戒，杜絕不良導向。

（四）進一步加大對深貧縣的資金支持力度

一是加大財政資金投入。要優化省級安排的基礎設施和公共服務投資支出結構，加大投入解決好深貧縣通路、通水、通電、通網絡等問題，疏通基礎設施通村、連戶的“毛細血管”。進一步提升貧困地區教育、醫療、文化等基本公共服務水平。重點突破一些極貧鄉鎮、偏遠村莊的基礎設施和公共服務瓶頸。二是創新資金投入機制。深貧縣應按照“財政撬動、整合打捆、金融服務、項目爭取、社會幫扶”的思路，整合各類資金，集中用于扶貧開發。省上應設立“基礎設施建設應急基金”，主要用于資助受自然災害影響地區的基礎設施重建。三是強化整合涉農資金。凡是用于到戶到人產業增收項目的涉農資金，都要通過與農民的意愿掛鉤、與“一戶一策”掛鉤、與真種真養掛鉤、與見錢見物掛鉤、與獎勤罰懶掛鉤，避免一發了之的問題。四是積極爭取國家政策支持。目前，為解決貧困地區基礎設施和公共服務建設欠賬多、資金缺口大等問題，國家將密集出臺有關發行地方債、金融債、重點專項建設債等重大利好政策，要加大向國家有關部門匯報力度，積極爭取國家傾斜支持。

（五）進一步完善穩定脫貧防范返貧的長效機制

目前脫貧攻堅面臨的主要困難有“兩大”：產業扶貧長效機制構建難度大；有效防范返貧風險難度大。這就需要采取穩定脫貧措施，建立長效扶貧機制，把扶貧工作鍥而不舍抓下去。一是抓產業、穩脫貧。要強化產業扶貧，既要實施“短平快”的產業項目，讓貧困戶如期實現脫貧；又要注重“以短養長”，讓貧困戶找到穩定的增收致富之路，鞏固提升脫貧成果。只有將短平快、立竿見影的扶貧項目與長期穩定脫貧的產業結合起來，才能走出一條產業扶貧的新路。二是建機制、防返貧。建立和完善嚴格退出機制。脫貧既要看數量，更要看質量。要緊緊圍繞“兩不愁三保障”目標，著力解決突出問題，嚴把貧困退出關，嚴格執行退出的標準和程序。加強返貧監測，適時組織對脫貧人口開展“回頭看”，將返貧和新致貧群眾及時納入建檔立卡扶持范圍，在產業、就業等方面量身定做幫扶政策，及時調整落實幫扶措施，堅決避免邊脫貧邊返貧現象。同時處理好貧困戶與非貧困戶關系，最大限度彰顯脫貧攻堅正面效應。加強對未納入建檔立卡邊緣戶的關注與幫扶，采取針對性措施做好思想引導工作。審慎做好易地扶貧、健康扶貧、教育扶貧等特惠政策的落實，防止出現消極因素。三是重戰略、強基礎。從影響農村發展的基礎性和戰略性問題入手，統籌實施脫貧攻堅與鄉村振興戰略，在產業、人才、文化、生態、組織等方面持續用力、久久為功，防止貧困人口在脫貧后返貧，以鄉村振興鞏固和擴大脫貧成果。

（本文來源于2019年度《黨校咨政專報》，獲省級領導批示）

課題組負責人簡介

張貴孝，原陜西省行政學院巡視員、教授。中共陜西省委、陜西省人民政府決策咨詢委員會咨詢委員，陜西省人文社會科學領域頂尖人才，陜西省新型城鎮化協同創新發展研究中心首席專家。