1.6 移民安置政策

我國的水庫移民工作，經過長期的不斷摸索與社會實踐，移民安置政策得到逐步改進、完善和提高。各地根據當地資源情況，因地制宜，實事求是，采取多形式安置移民，取得了很大成績。特別是改革開放以來水利水電工程建設的移民搬遷安置，使移民搬遷后的生產生活條件，如住房、交通、供電、供水、文教、衛生及通信設施等普遍得到了很大的改善。水利水電工程建設也是農村經濟發展的契機。就此而言，可以說通過水利水電工程建設，使許多原來地處偏遠、交通不便、信息不靈、基礎設施簡陋的山區居民的生產生活條件，逐步提高到20世紀90年代中國農村平均水平。如新疆恰甫其海水利樞紐工程，特克斯縣淹沒區牧業村，多年來由于地處偏僻，一直沒有通電、通路，沒有學校及衛生設施，水庫蓄水需要后靠安置，通過對移民安置區建設，建起了移民新村，建設了現代化的噴灌草場，徹底解決了困擾牧民的牲畜飼料問題，不僅修建了公路，還建起了完全小學，各族兒童不出村，就可以讀到高小畢業。使貧窮落后的牧業村發生了翻天覆地的變化。水利水電工程建設給這些地區的經濟發展帶來了機遇，大大促進了這些地區經濟社會的全面發展。在實施水庫移民搬遷安置過程中，針對東西部、南北方不同的經濟社會發展水平和當地實際可利用的資源條件，積極探索移民搬遷安置的途徑，采取不同的政策措施，走出了具有中國特色的移民之路。

歸納水庫移民搬遷安置政策主要有以下幾種。

1.6.1 經濟補償補助政策

實施移民搬遷安置，給予合理的經濟補償是保障移民的合法權利，是使移民有基本的生存權和發展權最重要的手段之一，是移民恢復和發展生產的物質基礎。對移民的經濟補償應以恢復移民原有生活水平并具備可持續發展條件，達到使移民搬得出、穩得住、能發展為目標。我國對水庫移民的補償補助政策主要是由三部分組成，即土地補償和安置補助以及對移民私有財產的補償。不同的安置方式，給予移民的補償辦法也不盡相同。對移民的經濟補償是以土地補償和安置補助以及移民私有財產和一切應予補償的物質為基礎，按照移民安置規劃進行補償補助。目前，執行的補償補助政策是1999年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》的有關規定。土地補償費標準為被征用土地年產值的6～10倍，安置補助費為4～6倍；2006年9月1日起施行的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（中華人民共和國國務院令第471號）在第22條中再次明確：“大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產值的16倍。”移民個人財產的補償按當地市場的平均價格進行計算。

這里存在的主要問題是，規定的補償標準是以被征用土地前3年平均年產值為基數乘以規定的倍數，沒有充分考慮失地農民其他各種社會損失。目前，我國正從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期，還不能完全按照市場經濟規律，對失地農民給予補償。問題的關鍵在于農村最重要的生產資料“土地”歸集體所有，農民只有使用權。移民的個人財產可以按照當地市場的平均價格計算進行賠償，但土地只能進行補償，而不能進行賠償。《移民條例》規定對水庫移民進行前期補償補助與后期扶持的政策完全是基于我國現有的土地使用制度而制定的具有中國特色的移民補償政策。

1.6.2 大農業安置政策

基本上是將土地補償費和安置補助費統一交由移民安置地縣級或鄉級地方人民政府，集中用于為移民購買土地、山場、水面，為移民發展生產創造必要的條件，所謂大農業安置，主要是通過調劑土地、開發荒地、灘涂等手段進行安置。其出發點必須建立在為移民提供一份能夠滿足基本生產生活條件并有可持續發展余地的基礎上。這種方式適合于經濟社會發展水平不高、商品經濟欠發達、人口密度不大、以農業生產為主的中西部和北方地區。需要特別強調的是，在制定移民安置規劃時，必須經過充分論證，在移民安置環境容量許可的條件下，在本鄉、本縣范圍內就近后靠；或集體成建制的外遷到本省受益縣、市或有資源條件的其他地區。

例如黃河小浪底工程，移民安置采取以土為本、以農為主、集中安置與分散安置相結合的措施，把移民安置到工程受益區或經濟相對發達且具有安置容量的地區，并通過開發黃河溫孟灘及續建后河水庫，創造灌溉條件、改善土地質量，為移民提供集中連片的土地，保證了每個移民擁有一份基本口糧田。在具體實施中，無發展水澆地條件的，人均不少于1.7畝；有條件發展水澆地的，人均不少于1.2畝；全部是水澆地的，人均不少于0.8畝。屬于移民自己的房屋、樹木、搬遷費等個人財產的補償補助費全額兌現給移民。

河北省桃林口水庫，也是采取大農業安置的方式，按照工程“誰受益、誰負擔”的原則向工程受益的唐山市和秦皇島市分攤移民安置任務，在充分調查論證的基礎上，選擇村集體經濟較好、安置容量寬裕的行政村為安置地，使移民得到了與安置地的村民基本相當數量和質量的土地以及其他生產資料。

新疆恰甫其海水利樞紐工程，采取大農業安置的方式，淹沒區特克斯縣除牧業移民建立噴灌草場后靠安置外，大部分農業移民安置在鞏留、新源和察布查爾縣，在這三個縣新建7個具有完善灌溉與排水系統的集中生產安置區，提供移民生產使用。部分移民插花安置在本縣和新源縣經濟相對發達且具有安置容量的鄉鎮場，搬遷后的移民人均4畝水澆地。

1.6.3 加快鄉村城鎮化建設安置移民

在社會經濟發展水平較高的東南沿海地區。通過開發、建設小城鎮，大力發展第二、第三產業并輔以優質、高產、高效農業的生產方式解決農村及城鎮移民的就業安置問題。這種安置方式是把移民的土地補償費、安置補助費和移民個人財產賠償費直接全額兌現給移民。

例如浙江珊溪水庫位于經濟較發達的溫州地區，針對庫區經濟落后、移民生存環境和生產發展條件較差的具體情況采取三種安置方式：一是以外遷為主，就地安置為輔。將92%的移民外遷到經濟發達的溫州東南沿海地區安置，移民從山區到平原，從經濟落后地區到經濟發達的城鎮安置，為移民脫貧致富、盡快改變落后面貌創造了社會環境和有利條件。二是以土地安置（農業）為主，依托集鎮，積極開拓第二、第三產業，實行多渠道分流；對已進城多年從事第二、第三產業的居民實行“農轉非”，以換取他們的土地承包權來安置移民，使移民同當地村民一樣，既可以擁有一份土地從事農業，又可以在發達的安置區從事第二、第三產業，以多種方式發展生產。全市在各安置點通過“農轉非”，共換取農民承包土地13000多畝，基本滿足了移民生產用地的需要（珊溪水庫共淹沒耕地13035畝）。使移民和當地村民一樣得到一份土地，口糧能夠自給，有了基本的生活保障。起到了穩定庫區和安置區社會的巨大作用。三是把本地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與自找門路（自謀職業）結合起來。

廣東飛來峽水庫也位于中國南方經濟發達地區，采用移民集中城鎮安置的方式，利用鄰近香港、澳門的優勢，通過來料加工，興辦玩具廠、絹花廠、皮革制品廠、燈飾加工廠、集市貿易等第二、第三產業以及發展高效農業的方法等解決移民的就業問題。

1.6.4 對自謀職業、自找門路、投親靠友的補償補助政策

在當前階段，還不宜大力提倡自謀職業、自找門路的安置做法，因為這種做法風險很大，部分投親靠友、自找門路的移民將經費花完后，又要找政府要求重新進行安置。對要求自謀職業、自找門路安置的移民一定要慎重對待，將土地補償費和安置補助費交給安置區縣以上地方政府統一安排他們的生產生活。要確認移民擁有專門技術或一技之長，確保移民有一定數量的土地和固定的住房以及相對穩定的收入或生活來源。

具體做法是移民自愿投親靠友的，應當由本人向移民區縣級人民政府提出申請，并提交接收地縣級人民政府出具的接收證明；移民區縣級人民政府確認其具有土地等農業生產資料后，應當與接收地縣級人民政府和移民共同簽訂協議，將土地補償費、安置補助費交給接收地縣級人民政府，統籌安排移民的生產和生活，只將個人財產補償費和搬遷費發給移民個人。

對于自找門路、自謀職業安置的移民群眾，在辦理相關手續時應慎重，有能力采取這種安置形式的是很早就在外面進行商業活動，并有一定基礎的人。如果不具備這類條件，應考慮其他安置方式。如某水庫移民搬遷安置后，有些移民自己盲目提出，自找門路、自謀職業安置。有些移民自認為已經找到門路，并和對口“單位”或“部門”簽了所謂的各種“協議”，最終卻得不到落實甚至上當受騙，回來要求重新安置。這個水庫開始有100多戶，到最終實現搬遷安置的僅剩51戶224人，就在這51戶中還有10多戶要求重新安置，就是一個明顯的例證。

1.6.5 城鎮公共設施及專業項目的補償補助政策

城（集）鎮遷建、工礦企業遷建、專項設施遷建或者復建補償費，由移民區縣級以上人民政府交給當地人民政府或者有關單位實施，因擴大規模、提高標準增加的費用，由有關地方人民政府或者有關單位自行解決。

城（集）鎮遷建應當以城（集）鎮現狀為基礎，本著節約用地、合理布局的原則，依法編制遷建規劃，規劃確定需要遷建的公共建筑和各項基礎設施的投資列入投資概算，因工程蓄水淹沒的公路、橋梁、港口、碼頭、水利工程、電力設施、電信、電視、廣播線路等基礎設施和文物古跡需要復建的，按照原規模、原標準或恢復原功能的原則編制遷建規劃，規劃所需投資列入投資概算。

城鎮公共設施、專業項目、工礦企業、事業單位以及房屋的補償都是按照移民安置規劃進行補償、遷建或復建的。補償補助關鍵是需要遷建規劃的編制既要合情合理又要實事求是。

要全面正確理解“三原”原則，既要以現狀為基礎，又要考慮今后發展的需求，依據法律法規編制移民安置規劃。既不能不顧國家財力將規劃搞的很大，無法實現，也不能“原樣”恢復。

1.6.6 農村移民集中安置點與移民建房的補償補助政策

農村移民集中安置點應當按照經批準的移民安置規劃確定的規模和標準遷建。安置點的道路、供水、供電等基礎設施，由鄉（鎮）、村統一組織建設。

農村移民住房，應當由移民自主建造。有關地方人民政府或者村民委員會應當統一規劃宅基地，但不得強行規定建房標準。

由于對移民個人房屋的補償價格，是按原規模、原標準和恢復原功能的重置價進行補償的。因此，要全面正確理解恢復原功能“重置價”的含義，移民原來住草房或窯洞，不是要按原規模、原標準恢復草房或窯洞，而是按照移民安置所在地區平均住房標準進行規劃，從而給予合理的補償和補助。

已經實施的新疆恰甫其海水利樞紐工程和重慶彭水水電站淹沒區不少移民原有住房補償費低于當地建房的平均標準，怎么辦？恰甫其海實行統建住房，平均每戶60m²，原訂價15120元，如果將材料調價考慮在內，要21000多元。有的移民戶主房補償只有3000元左右，如果只按這點錢，在安置區是無論如何也蓋不了房子的。住房補償低于15120元的移民戶在這里占到移民總數的34%，就需要給予合理的補償和補助，最起碼使移民在安置區能夠蓋上滿足基本需求的住房。

重慶彭水水電站貴州淹沒區則規定：建房困難戶補助（指農業人口），以實物指標調查時移民戶為單位，人均房屋（正房）補償不足7000元的，補足到人均7000元，待移民搬遷安置驗收合格后，由縣移民局補足差額部分。

1.6.7 工礦、企事業單位補償補助政策

工礦企業的搬遷復建，應當根據國家產業政策，結合技術改造，對需要搬遷的工礦企業統籌規劃和結構調整。對技術落后、浪費資源、產品質量低劣、污染嚴重的企業，應當依法實行兼并、破產或者關閉。工礦企業、事業單位搬遷補償資金實行包干管理，其數額按照實際淹沒損失的重置價格核定。因擴大規模和提高標準增加的投資，由有關地方人民政府、有關單位自行解決。

1.6.8 成建制外遷安置政策

在生存環境惡劣、生產發展條件差，附近又沒有環境容量可安置移民的情況下，可將移民村組按原建制集中外遷。跨省（自治區、直轄市）成建制外遷安置的，由遷出地與安置省（自治區、直轄市）簽訂協議，辦理相關手續。

例如三峽工程移民實行就地與異地安置、集中與分散安置相結合的辦法，有12萬移民外遷到上海、浙江、福建等9個經濟比較發達的省（自治區、直轄市）進行安置。

福建省水口水電站移民，選擇在現有中小城市附近，以城市為依托，按原建制集中安置移民，通過招商引資，發展大規模、集約化的高效農業以及興辦食品加工、建材、保溫材料等企業安置移民。

1.6.9 消落區土地和水面利用政策

水利水電工程建成后形成的水面和消落區土地屬國家所有，由水利水電工程管理單位負責管理，在服從水庫統一調度和保證工程安全、符合水土保持和水質保護要求的前提下，可以通過當地縣級人民政府優先安排當地農村移民使用。

1.6.10 文物古跡保護政策

對工程占地和淹沒區的文物，應當在查清分布、確認保護價值的情況下，堅持保護為主，搶救第一的方針，實行重點保護、重點發掘。