1.5 開發性移民

1.5.1 開發性移民方針的提出

20世紀80年代以來，隨著改革開放的深入，正確處理改革、發展、穩定的關系，保持國民經濟持續快速健康發展，是黨和國家的重大方針。水庫移民問題事關穩定大局，日益引起各級政府的重視。1984年，水利電力部把解決移民問題作為水利改革的突破口和中心工作來抓。當年6月在山東召開移民安置座談會，會上第一次提出《移民條例》（征求意見稿），發給各省（自治區、直轄市）有關部門征求意見。同年9月，國務院領導在三峽工程籌備小組第二次會議討論移民問題時指出：“我們建國三十多年來在水電建設方面有很多成功的、好的經驗，也有不少教訓，其中一個就是移民問題。有處理得很好的，但是有很多的移民問題處理得不是那么完善，以至于留下了不少的后遺癥，影響了這個地區的安定，經濟上發展也不快，在興建三峽工程的時候，要很好地總結過去的經驗教訓，一定要把移民問題處理好。鑒于過去多年的移民經驗，提出一個設想，就是把安置性移民改為開發性移民。所謂安置性移民就是占了地，淹了房屋，淹了生產設備，然后進行賠償，或者后靠，或者遷移到其他地方去，發安家費，這是一種方法。但這種方法往往都不是很成功，與其這樣，不如把這筆錢拿來進行開發性的安置，這個設想還要通過實踐去檢驗。”

1984—1985年，中共中央和國務院對移民問題突出的丹江口水庫（移民38.4萬人）、新安江水電站（移民近30萬人）和三門峽水庫（移民近40萬人）做了專項批復，決定安排5.7億元資金，從扶持移民發展生產入手，通過開發增強移民自我發展能力，逐步解決移民存在的各種困難。從此，拉開了在全國范圍內全面解決多年來形成的移民遺留問題的序幕。

1985年3月，中共中央和國務院在決定成立三峽省籌備組的同時，決定在三峽庫區進行開發性移民的試點工作。1985年8月，中央財經領導小組召開會議，聽取了水電部關于處理移民問題的匯報，專題研究水庫移民遺留問題，并就解決水庫移民遺留問題的方針和資金來源作了明確的規定。會議決定：為解決扶持移民發展生產的資金，從水電部直屬的有收益的水庫、水電站的電費收入中提取庫區建設基金。從1986年1月1日開始，由原來每度電提取1厘，增加到5厘。會議同時明確：提取的資金集中使用，成立一個專門基金組織，按輕重緩急，分期分批處理全國水庫移民遺留問題。成立以水電部為主，國家計委、財政部、物資部參加的“庫區建設基金會”，辦事機構設在水電部。根據這次會議決定，水電部成立了移民辦公室，集中掌握、統籌安排每年增提的2.4億元庫區建設基金。至此，國家有了負責處理水庫移民遺留問題的專管機構，為全面解決移民遺留問題奠定了基礎。國務院辦公廳以國辦發〔1986〕56號文批轉了水電部關于抓緊處理水庫移民遺留問題的報告。這是新中國成立以來，專門解決移民問題最具權威性和綱領性的文件。文件進一步明確了處理移民遺留問題的方針政策、組織機構及資金來源等重大問題。并第一次以國務院文件釋義“開發性移民方針”，即“水庫移民工作必須從單純的安置補償的傳統做法中解脫出來，改消極賠償為積極創業，變救濟生活為扶助生產。要使移民安置與庫區建設結合起來，合理使用移民經費，提高投資效益，走開發性移民的路子。”國務院強調：水庫移民是水利水電建設中一個重要問題，關系到庫區人民的切身利益和水利水電事業的發展。在分析移民存在的問題時指出，當前全國有相當數量的水庫移民尚未妥善安置，如不抓緊解決，仍是一個不安定因素。要求有關部門和地方人民政府，要以認真負責的態度抓緊解決遺留問題，同時做好新建工程的移民安置工作。要把水庫移民安置工程同庫區開發建設結合起來，切實加強領導。誰主管誰負責，誰受益誰承擔，按水庫的隸屬關系分級負責，全面規劃、積極妥善地處理好水庫移民問題。

1991年，國務院第77次常務會議審議通過的《移民條例》第三條規定：“國家提倡和支持開發性移民，采取前期補償、補助與后期生產扶持的辦法。”在移民的大政方針方面，國家第一次以法律的形式確立了“開發性移民方針”的歷史地位。

1.5.2 開發性移民的基本內涵

開發性移民方針是在總結我國40多年移民工作經驗教訓的基礎上提出的帶有長期性、根本性的工作方針。弄清開發性移民的基本內涵，正確認識其特征、實施原則以及實施標準，對于搞好水庫移民工作，促進庫區經濟持續、快速、穩定發展和社會安定局面具有重要意義。

1993年6月，國務院頒布的《長江三峽工程建設移民條例》第三條規定：國家在三峽工程建設中實行開發性移民方針，由有關人民政府組織領導移民安置工作，統籌使用移民經費，合理開發資源，以農業為基礎、農工商相結合，通過多渠道、多產業、多形式、多方法妥善安置移民，使移民的生活達到或者超過原有水平，并為三峽庫區長遠的經濟發展和移民生活水平的提高創造條件。1997年時任國務院總理的李鵬同志在三峽工程移民暨對口支援工作會議上指出：“實行開發性移民方針，統籌安排移民資金，合理利用當地資源，大力發展優勢產業，通過移民的搬遷安置推動庫區經濟發展，也就是說，移民和經濟發展相結合，從而達到使移民能夠‘搬得出、穩得住、逐步能致富’的目標。”1995年國務院領導同志在三峽工程移民工作會議上強調：“開發性移民，就是國家拿出來的這筆移民費，作為安置移民生產、生活的資金，通過開發和建設產生新的效益，讓移民生活得到安定，生產得到安置，促進移民安置與地方經濟的穩定發展。”“三峽工程移民工作的最終目標是使移民的生活達到或者超過原有水平，并為三峽庫區長遠的經濟發展和移民生活水平的提高創造條件。”

由此可見，開發性移民方針是在實施了幾十年的賠償性移民的基礎上提出來的，既是對傳統移民方式成功經驗的總結，又是對補償性移民諸多教訓的深刻反省。因此，應從五個方面理解開發性移民方針：①開發性移民方針是對歷史經驗的總結，必須結合分析傳統移民方式的弊端去理解；②開發性移民方針是在改革開放的歷史背景下提出來的，必須從改革的角度，用改革的思路去理解；③開發性移民方針不單純是從庫區經濟發展的整體上去理解；④開發性移民方針不再簡單地把淹沒區群眾當作移民的客體來對待，而是十分強調調動移民本身的主動性，必須從正確認識移民在搬遷中的主體地位上去理解；⑤開發性移民方針對移民資金的使用有了新的規定，必須從移民資金的性質上去理解。循此思路，對開發性移民方針可作如下定義：所謂開發性移民，是相對于以往的補償性移民而言的。它以移民搬遷安置為發展契機，既立足于補償，又著眼于發展，把補償與發展有機結合，使移民直接分享開發項目的成果。移民搬遷安置的最低要求就是保持移民生活水平不降低，保持庫區經濟實現可持續發展，移民生活水平明顯提高。

1.5.3 開發性移民的意義

開發性移民方針的提出，是水庫移民理論上的一次質的飛躍。國務院確定的開發性移民方針為我國水庫移民指明了正確的方向和目標，水庫移民實踐進入了一個新的階段。

堅持開發性移民方針，就是在移民搬遷安置過程中對資源、技術、人才等進行全方位的開發，擴大經濟發展的空間，使移民安置有廣闊的天地。從深度上講，就是要大力提高資源的利用率，提高經濟效益、社會效益、生態效益。開發性移民方針就是要通過優化資源配置，合理調整產業結構，提高生產力水平，使移民的生存條件從廣度和深度上得到擴展和延伸。

走開發性移民的路子是我國水利水電工程移民工作的一項重大改革。通過扶持發展生產，為移民創造基本的生產生活條件，注重提高移民自身的發展能力，調動移民自力更生、重建家園的積極性。應用這種“造血型”的扶持方式，促使移民逐步做到自我發展、自我完善。

開發性移民強調了兩個方面的重要意義：①所有的移民規劃不能僅是一個單純的征地、安置補助和設施搬遷規劃，而應是一個科學完整的區域綜合開發、經濟社會環境可持續發展的藍圖；②各級政府對移民安置負有領導、組織、協調、檢查、監督、落實的責任。水庫移民不是個人或少數人的行為，而是一種政府行為。有關的各級政府要自始至終關注移民規劃的制定和實施工作。在移民搬遷、安置、生產生活恢復發展的全過程中，各級政府的各項優惠政策，各行各業的對口支援應逐步做到制度化、規范化。

開發性移民的核心是“開發”。人口眾多而資源相對匱乏，這是我國水庫移民安置的主要制約因素，因此要求必須在“開發上下工夫”。要在全面摸清安置區資源的基礎上，因地制宜制定切實可行的開發規劃，以確保移民生活水平盡快達到或超過搬遷前的水平。而且移民的生活水平不應是一成不變的，必須隨著當地經濟的發展而提高。開發性移民正是考慮了移民生產生活水平不斷發展提高的要求，為實現“搬得出、穩得住、逐步能致富”打下基礎。

開發性移民比原來的補償性移民能更好地適應新形勢的要求。隨著改革的深入，我國經濟體制、社會結構發生了重大變化，地區利益和移民個人利益的相互獨立性日益凸顯出來。在這種新的背景下，沿襲以往的補償性移民政策，不僅難以獲得移民的認同和庫區地方政府的支持，影響水利水電建設事業的順利開展，而且將對建設社會主義市場經濟體制的總體目標產生負面影響。開發性移民方針以實現移民安居樂業、庫區長治久安為目標，立足于綜合開發資源，下大力氣改善移民生產、生活條件，既是基礎設施建設領域深化改革的客觀要求，又是建立社會主義市場經濟體制的重要組成部分，也有利于理順國家、業主、移民三者利益關系。