南水北調法律制度建設需求分析與預測

王曉娟　王建平　陳金木　楊彥明

（水利部發展研究中心）

南水北調工程是緩解我國北方水資源嚴重短缺局面的重大戰略性基礎設施，關系到今后經濟社會可持續發展和子孫后代的長遠利益。隨著工程建設的全面推進和部分工程的投入運營，運行階段的制度建設需求已日益迫切。本文在現有管理制度安排及面臨問題分析的基礎上，提出了南水北調法律制度建設的需求，繼而對未來南水北調法律制度體系構建進行了設想和展望。

1　南水北調工程管理現有制度安排及面臨的問題

南水北調東線工程是利用江水北調工程，逐步擴大調水規模并向北延伸，主要供水目標是解決調水線路沿線和山東半島的城市及工業用水，改善淮北地區的農業供水條件。中線工程是從加壩擴容后的丹江口水庫陶岔渠首閘引水，沿規劃線路開挖渠道向湖北、河南、河北、北京及天津5省（直轄市）供水，重點解決北京、天津、石家莊等沿線20多座大中城市的缺水，并兼顧沿線生態環境和農業用水。

南水北調工程的管理，包括工程建設階段管理和運行階段管理。目前，東線和中線工程尚處于全面建設階段，許多制度還主要是對建設管理進行規范。對工程未來的運行管理，南水北調規劃、可研報告、國務院及有關部委的相關文件等也作出了一些基本的安排。

1.1　現有制度安排

1.1.1　管理體制

按照《南水北調工程總體規劃》，南水北調工程運行管理的基本原則為“政府宏觀調控，準市場機制運作，現代企業管理，用水戶參與”。

（1）關于行政管理體制。《國務院南水北調工程建設委員會辦公室主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2003〕71號）明確指出，南水北調工程的前期工作和工程建成后運行的行政管理職能由水利部承擔。

（2）關于資產管理體制。按照《南水北調工程項目法人組建方案》，國有資產管理機構暫不直接介入工程建設管理，待工程建成后再由其全面進行資產管理。

（3）關于工程運行管理體制。按照《南水北調工程項目法人組建方案》，工程運行管理體制的具體內容為：①在工程進入運營階段，可組建南水北調東線工程有限責任公司和南水北調中線工程有限責任公司負責運行管理。②漢江中下游治理工程由湖北省組建項目法人，負責相應工程運行管理。③各地方配套工程由地方組建項目法人，負責相應配套工程的運行管理。

1.1.2　水資源配置與調度

總體規劃和可行性研究是南水北調水資源配置與調度的基本依據。東中線一期可研報告均確定了南水北調水量分配方案，并對調入區農業用水置換、地下水壓采目標等也都作出了具體安排。同時《南水北調中線一期工程可行性研究總報告》還對調度運用原則作出了規定，丹江口水庫綜合調度遵循水資源優化配置及發電服從調水、調水服從生態、生態服從安全的原則。

1.1.3　水質保護

按照“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”的原則，南水北調工程高度重視水質保護。國務院還出臺了《國務院批轉南水北調辦等部門關于南水北調東線工程治污規劃實施意見的通知》（國函〔2003〕104號）等文件，為工程運行后的水質保護奠定了良好基礎。

1.1.4　工程水價

按照南水北調工程總體規劃和可行性報告，南水北調工程水價依照“還貸、保本、微利”的原則測算，并按基本水價和計量水價征收。

1.2　面臨的問題

目前的運行管理制度設計主要反映了各方在南水北調管理上的初步共識。在南水北調工程投入運行后，要使工程良性運行并充分發揮效益，現有管理制度安排還面臨以下問題：

1.2.1　管理體制尚不完善

由于南水北調工程的行政管理、投資關系、產權關系錯綜復雜，中央各部門、中央與地方政府、地方政府、新老管理機構、新舊資產之間的協調難度非常大。一些關鍵的體制問題目前還存在較多爭議。同時管理體制不但要明確誰來管的問題，還要明確管什么和如何管等問題，而目前的制度設計中尚沒有解決這些問題。

1.2.2　工程運行制度不夠具體

南水北調工程的運行制度涉及方方面面的問題，日前的制度安排僅是規劃階段對水資源配置與調度、水質保護、工程水價方面作出的初步規范，相對宏觀。而南水北調工程良性運行的核心問題是“調水用得出去”和“水費收得上來”兩個方面，具體涉及調入水資源的合理配置與調度、調入區內水資源節約使用、水價和水費、經營性和公益性目標的協調及水質保障等制度，都亟待完善。

1.2.3　與工程多目標影響相關的制度空白

大型調水工程往往會對經濟社會和生態環境等多目標產生重大影響，然而國內目前的大型調水工程中，與工程多目標影響相關的制度還存在空白。南水北調工程也是如此。

1.2.4　南水北調法律制度體系缺失

目前，除《水法》第22條對跨流域調水問題做出原則規定外，南水北調沒有專門的法律法規，使得許多個性問題由于無法可依而得不到解決。同時，包括《水法》在內的水法律法規雖然可部分適用于南水北調，但均過于原則，也使得南水北調的管理和運行缺乏可操作的法律制度支撐。因此，南水北調法律制度體系建設亟待加強。

2　南水北調管理制度建設需求分析

基于目前制度安排存在的問題和南水北調管理的現實需要，南水北調管理制度建設需求如下：

2.1　管理體制需要進一步完善

南水北調工程管理體制涉及中央各部門、中央與地方政府、新老管理機構、新舊資產之間的關系。這些關系的復雜性和沖突性相互交織，使得各利益相關方目前對南水北調管理體制爭議很大，行政管理、資產管理和工程運行管理體制等都需進一步設計和完善。

行政管理方面。一是部門間關系協調，目前雖然已明確了水利部承擔工程運行階段的水行政管理職能，但與國家發改委和國家環保總局的職責分工尚需進一步明晰。二是部門內關系協調，涉及水利部是否設立專門的南水北調管理機構，以及南水北調管理機構與各司局、流域機構間關系等。三是中央與地方關系，干線工程是由中央政府統一管理，還是由各省市屬地管理，目前爭議也很大。

資產管理方面。目前的制度安排指出，運行管理階段資產管理由國資委負責，但是由于我國國有資產管理體系尚在構建之中，對于非經營性資產和經營性資產共處一體的準公益性水管單位的企業國有資產如何進行管理的問題尚無明確的規定，資產管理與行政管理的關系如何確定，目前還存在很大爭議。

工程運行管理方面。一是目前的制度安排關于分東線和中線設置有限責任公司進行管理的爭議不大，但是東線和中線是否分水源和干線進行管理，爭議很大，需要進一步研究。二是新舊資產重組問題，南水北調東、中線工程都是在現有工程的基礎上建設的，是工程新增資產與原有的全部資產進行重組，還是工程原有資產首先進行重組和輔業剝離，然后進行新舊資產重組，目前看法不一。三是新老管理機構銜接問題，這與資產重組問題緊密相關。

2.2　運行制度亟需健全

2.2.1　調入水資源的合理配置與調度

目前的制度安排已明確了調出區的水資源配置和調度、調入區各省的水量分配方案，當前制度建設的重點是解決調入水資源的合理配置和調度問題，以保障供水目標的實現。

（1）調入水與當地水統籌考慮問題，本質上就是調水原則運用和本地水分配的問題。這一問題主要體現在東線調入區。東線調入區黃河南北水文豐枯具有互補性，為東線工程各種水源聯合運用、靈活調度創造了條件。同時工程沿線水體，如洪澤湖、南四湖等大型調節湖泊水體，均涉及跨省水資源分配問題。

（2）地表水與地下水統一管理問題，主要體現在中線調入區。南水北調中線調入區主要為海河平原和淮河平原的部分地區。這些地區的地下水超采已造成了嚴重的生態環境影響。當南水北調工程運行后，調入區地下水超采的置換、擠占農業用水的置換能否實現及采取什么措施來實現已成為迫切需要解決的問題。

（3）水量調度優先序問題，具體體現在四方面：①調出區和調入區的水資源配置和調度優先序問題；②不同功能的調度優先序問題；③調入區各省之間的調度優先序問題；④調入區各省內部利用調入水的優先序問題。

2.2.2　調入區內水資源節約使用

調入區內水資源節約使用問題是南水北調用水管理的核心內容。南水北調調入區，也即黃淮海平原是我國嚴重缺水地區，由于長期的干旱和經濟社會的不斷發展，水資源供需矛盾日趨尖銳，許多河道斷流、湖泊干涸，地下水嚴重超采地面沉降塌陷，水體嚴重污染，直接危及人民群眾身體健康，制約經濟社會的可持續發展。在這樣的情況下，必須實施南水北調，才能改善和修復黃淮海平原和膠東地區的生態環境，實現調入區的經濟社會可持續發展。但是南水北調的調水規模是在充分考慮節水、治污和挖潛的基礎上，本著適度偏緊的精神而確立的。因而，南水北調工程運行后，為了避免一方面大量調水，另一方面又大量浪費水，應設計一套更加嚴格的水資源管理制度，確保調入區節約使用水資源。

2.2.3　水價和水費

目前在工程水價方面的安排是比較初步的，調研中各方也反映出目前的水價核算不夠合理，造成水價偏高。為了避免工程運行中因水價制度的不合理而導致工程運行困難問題，有必要在現有制度安排的基礎上，進一步解決水價制定和水費計收中可能面臨的各種問題，主要體現在下列幾個方面：

（1）水價形成機制。是否全成本核算；是否考慮調入區承受能力；農業用水和生態環境用水的水價又是如何確定，若全成本核算，又該如何補償。

（2）水價制度。從目前兩部制水價制度的實踐來看，有兩種模式：一是基本水價和計量水價模式；二是容量水價和計量水價模式。兩種水價制度模式均有利于滿足工程基本的運行支出，保障工程效益的可持續發揮，但從用水管理來看，前一種水價制度有利于水資源節約，而后一種水價制度傾向于鼓勵使用外調水。具體對于南水北調來講，選擇什么樣的水價制度，還需從水資源配置、工程管理、用水戶利益等方方面面進行統籌分析。

（3）水費計收。按照通常理解，南水北調工程的調水量是經過供需雙方嚴密測算而得出的，在市場機制運作下，水費計收應不是問題。但是由于存在本地水與調入水價格差的利益驅動、由于存在政治意愿上對壓采地下水、退回擠占水等要求的不積極、由于存在將南水北調工程作為補水性、應急性工程的預期，設計什么樣的水費計收方式、如何保證調入區各省市按時繳納水費等就成為至關重要的問題。

2.2.4　經營性和公益性目標的協調

南水北調兼具公益性和經營性，具體體現在下列兩個方面。一是供水目標。南水北調工程不僅為沿線城市提供生活和工業用水，而且兼顧農業和生態環境用水。二是工程功能。南水北調工程除供水和發電等經營性功能外，兼具防洪、排澇、航運等公益功能。公益性要求政府主導，經營性要求市場主導，如何妥善處理好工程的公益性與經營性關系，妥善處理好政府與市場關系，將成為困擾南水北調工程能否良性運行并充分發揮效益的首要問題。

2.2.5　水污染防治和水源保護

《南水北調總體規劃》中已充分認識到南水北調水污染防治和水源保護問題的重要性，指出，南水北調將遵循“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”的“三先三后”原則，通過實施水源保護及沿線水污染防治，把南水北調工程打造成“清水走廊”、“綠色走廊”。這是規劃的目標要求；從法律制度建設來看，如何有效地解決南水北調的水質問題，關鍵在于機制，具體包含管理機制、投入機制；關鍵在于措施，如何建立更為嚴格的水環境保護制度顯得尤為必要；關鍵在權責一致，調出區的保護義務是否應該補償，怎么補償等。這些問題都是法律制度需要規范的問題，也是未來運行中需要解決的問題。

2.2.6　其他制度需求

除了上述關鍵制度外，南水北調工程運行管理還面臨下列問題，需要進行相應的法律制度建設。一是工程管理和保護。二是水量、水質的檢測、監測。三是南水北調供用水信息管理。四是南水北調工程運行過程中的各種監督。五是水事糾紛處理。六是配套工程、里下河水源調整補償工程、漢江中下游治理工程的運行管理等。

2.3　運行管理需要統籌工程的多目標影響

南水北調工程將對經濟社會和生態環境等多目標產生重大影響。然而，南水北調的多目標影響之間可能存在沖突，例如對調入區帶來良好的經濟效益時，可能對調出區產生一系列不利影響。為了使南水北調確實發揮綜合效益，在南水北調運行過程中，有必要基于工程的多目標影響，對各地區之間的利益分配和利益協調問題，調入區內部當地水和調入水的協調問題，以及在南水北調水引進后對當地水資源利用和社會經濟造成沖擊的過程中的協調問題，進行相應的評估和跟蹤監測制度，并基于調入區的經濟收益制定針對各種消極影響的合理補償機制，建立調出區和調入區以及調入區內部各地區之間的利益協調機制。

2.4　運行管理需要法律制度體系支撐

實現南水北調管理體制、運行制度及考慮多目標影響下各種制度的規范化、法制化，除了目前已有的規劃、可研以及相關制度安排之外，更需要進一步構建嚴密、健全的南水北調法律制度體系，才能保障南水北調工程良性運行和工程效益充分發揮。除了既有的水法律之外，一部統一的《跨流域調水法》，應當作為南水北調法律制度體系的重要支撐，但從目前的立法實踐看，出臺一部統一的《跨流域調水法》條件尚不成熟，一是我國跨流域調水工程實踐相對較少，相應的制度建設經驗也不是十分豐富，特別是南水北調這種特大規模的跨流域調水正在建設尚未運行，實踐中的問題還沒有充分反映。二是從全國人大的立法規律看，先由國務院制定一部相對具體一些的行政法規可能更符合實際需要，等條件成熟了再上升為法律也為時不晚。因此，作為南水北調法律制度體系建設的一個重要組成部分，《南水北調供用水管理條例》的盡快出臺就成為當務之急的工作了。

當然，即便能夠在較短的時間內出臺一部行政法規，也不能夠解決南水北調運行中的所有問題，還需要進行一整套的法律制度建設框架體系設計，進行一系列規章、規范性文件等制度建設，才能基本滿足南水北調這種特大型調水工程良性運行的需要。

3　加快建設南水北調法律制度體系

3.1　建立健全南水北調管理制度

3.1.1　南水北調管理體制

南水北調工程管理體制構建要以黨的十七大精神為指導，貫徹落實科學發展觀，按照《南水北調工程總體規劃》和《可行性研究報告》確定的政府宏觀調控、準市場機制運作、現代企業管理、用水戶參與的框架，理順管理關系、明確管理權責、合理設置機構。

基于此，考慮到管理體制要有利于水資源優化配置和南水北調工程供水目標的實現、有利于保障防洪安全、符合水利工程管理體制改革的要求和尊重歷史、兼顧現狀，統籌相關各方利益等要求，南水北調工程管理體制可分為四個層次。①由水利部、國家發改委、國家環保總局等中央部委作為南水北調工程的行政管理部門，在各自的職責范圍內進行管理。國資委作為國有資產出資人代表，盡管將南水北調國有資產授權水利部管理，但其仍具有國有資產法律法規和政策等行業管理職能。②由水利部設立的南水北調管理機構負責具體南水北調管理工作，如水資源配置與調度、供用水管理等行政管理和監督工作。③由水行政主管部門確定授權部門作為出資人代表，對授權范圍內的國有資產具體行使出資人職能，確保國有資產保值增值。④南水北調工程東（中）線水源、干線有限責任公司，實行股份制運作，依法享有有限責任公司的企業法人財產權，并獨立運營管理公司資產。通過市場機制運作，實現南水北調工程的公益性和經營性目標。

3.1.2　南水北調工程運行制度

圍繞南水北調運行管理中存在的問題，南水北調運行制度建設的基本思路是：建立科學高效的水資源配置和調度制度，保障調出區和調入區水資源的合理配置，促進經濟社會可持續發展；實施嚴格的調入區水資源節約使用制度，促進調入區內部水資源節約使用和高效利用；建立科學合理的供水水價核定和水費計收制度，妥善處理公益性目標與經營性目標的關系，實現準市場運作和企業化管理，保障南水北調工程的健康有序運行；建立預防保護與治理并重的水源保護制度，明確權責，保障供水的水質目標要求。以上制度構成了南水北調工程運行的四大關鍵要素，即供水、用水、資金和水質保障制度。

（1）高效的水資源配置和調度制度。第一，經國務院確定的分水方案，應當作為南水北調水量調度的依據。第二，調入區各省（直轄市）內部有必要制定調入區水量二次分配方案，這是保障南水北調工程調入水既“用得了”且“用得好”的根本選擇，也是實現南水北調工程生態環境目標的重要途徑。第三，有必要確定南水北調水量調度的一系列原則。統一調度原則，實現東線多水源聯合調度和中線調出區與調入區的綜合調度；供水應當服從防洪排澇的要求，發電服從供水、供水服從生態、生態服從安全；同時向北方供水的多種用途中，城市生活和工業用水優先等。第四，按照年度調水計劃和用水量調度方案相結合的方式進行水量的具體調度，并明確相應的管理程序。第五，明確補給生態用水的水量調度條件是調出區水量豐沛時。

（2）嚴格的調入區水資源節約使用制度。第一，通過制定年度用水計劃和月用水計劃等方式，加快推行總量控制和定額管理制度。第二，推進節水型社會建設。把水資源嚴重緊缺、用水矛盾突出、水污染嚴重、地下水超采和水生態問題嚴重的區域作為節水型社會建設的重點。第三，采取多種措施保障實現地下水壓采目標和生態環境的逐步恢復。第四，抓好水資源論證。為避免南水北調工程通水后，水資源增量簡單地轉變成工業項目增量，受水區應實行嚴格的建設項目水資源論證。

（3）合理的水價核定和水費計收制度。第一，水價核定以干線口門為計算節點。第二，按照補償成本、滿足還貸、合理收益、公平負擔原則核定水價。第三，實行基本水價與計量水價相結合的兩部制水價。第四，政府通過財政補貼運營單位的公益性事務。第五，建立調入區用水置換和當地水與調入水平衡利用的水價激勵。第六，通過市場手段與行政手段相結合的方式進行水費計收。

（4）保護與治理并重的水源保護制度。第一，明確水源保護的主體，確定各級人民政府、環保、水利等有關部門的權限。第二，根據水功能區劃要求，明確劃定飲用水水源保護區。第三，采取嚴格的飲用水水源保護措施。第四，實施更加嚴格的環保制度，如嚴格排污總量控制制度等。

此外，根據南水北調工程潛在的多目標影響，應建立多目標影響的相關制度。第一，建立工程多目標影響的評估和跟蹤監測制度。第二，制定針對各種消極影響的補償機制。第三，建立防止不利生態環境影響的表達機制。第四，建立調出區和調入區、調入區內部的利益協調機制。

綜上所述，南水北調管理制度建設見表1。

3.2　構建南水北調法律制度體系

3.2.1　南水北調管理制度對法律制度體系構建的需求分析

南水北調運行管理中的各項制度，有的已經有相應法律、法規、規章進行規范，但需要進行特殊或具體規定，而更多的還需要出臺新的法律、法規、規章進行規范。例如，行政管理體制和工程管理體制需要由國務院出臺專門的《南水北調供用水管理條例》進行規范，而資產管理體制則可以由國務院出臺命令進行確定，然后再進一步由相關規章，如南水北調資產管理辦法進行規范。根據現有制度安排和法律制度建設需求，南水北調運行管理各項制度的具體法律法規體系實施安排見表2。

3.2.2　南水北調法律制度體系框架

按照南水北調管理制度的法律體系實施安排，南水北調法律制度體系將由跨流域調水法、南水北調供用水管理條例、南水北調東線、中線工程水資源調度管理辦法等一系列法律、法規、規章及其他規范性文件組成的有機整體（見圖1）。

3.3　逐步推進南水北調法律制度體系建設

南水北調法律制度體系的建設是一個復雜而長期的過程。在此過程中，需要結合南水北調工程運行管理的實際需要，分階段、有重點地逐步建設。考慮到各種法律制度體系之間的銜接和南水北調工程運行管理的實際需要，同時結合實際的立法資源，區分輕重緩急，南水北調法律制度體系可以分三個階段進行（見表3）：

第一階段——框架確定階段（2010年以前）。這一階段的主要任務是根據南水北調通水后實際運行的需要，確立南水北調法律制度體系的框架。當前迫切需要出臺《南水北調供用水管理條例》，因該條例的出臺，不僅可以確立起南水北調法律制度體系建設的基本框架，而且可以作為部門規章、地方性法規、地方政府規章和其他規范性文件的起草依據，意義重大。

第二階段——關鍵制度細化階段（2010—2015年）。在南水北調通水運行之后，對其中的關鍵制度進行細化。為此，在行政法規層面，有必要出臺《南水北調工程沿線區域水污染防治條例》；在部門規章層面，有關部委有必要對《南水北調供用水管理條例》的具體制度進行細化，如出臺水資源調度管理辦法、地下水管理辦法、南四湖水污染防治辦法等；在地方性法規和地方政府規章層面，有必要出臺相關的南水北調供用水管理條例或辦法、地下水壓采辦法等；在其他規范性文件層面，南水北調管理機構、流域管理機構、各相關省級水利（務）廳（局）有必要出臺相關的管理辦法等。

第三階段——制度完善階段（2015—2020年）。在南水北調通水運行幾年后，南水北調工程多目標影響也將逐步顯示出來，此時，有必要根據南水北調法律制度體系建設的需要，出臺南水北調工程生態補償辦法、南水北調工程運行管理評估辦法等。同時，有必要根據南水北調東線、中線工程運行管理和西線工程建設管理的實際情況，對已有的法規、規章進行修改，從而逐步建立起完善的南水北調法律制度體系。此外，伴隨著南水北調工程運行正規化和經驗的積累，可以推動全國人大常委會出臺《跨流域調水法》。

（課題組成員：王曉娟　王建平　陳金木　楊彥明）