《中華人民共和國河道管理條例》修訂的必要性

王麗艷

（水利部發展研究中心）

1988年《中華人民共和國河道管理條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實施，將河道管理納入法制化軌道，有力地推動了河道管理規范化工作。《條例》頒布實施十幾年來，我國的經濟體制改革取得了根本性突破，水資源狀況與社會經濟狀況發生了重大變化，一系列法律法規也相繼出臺或進行了重大修訂。為適應這些新情況和新形勢的要求，《條例》有必要適時修訂，從而使其能夠適應河道管理現實的需要，并與近年來的相關立法相銜接。

1　實施過程中存在的問題需要及時修訂《條例》

《條例》頒布實施后雖然在河道管理實踐中發揮了重要作用，但由于經濟社會的發展和各地實踐的差異，以及當時立法條件的限制，《條例》中的漏洞及模糊之處在實踐中不斷顯現，出現了許多新情況、新問題，找不到法律依據，因此《條例》需要予以修改完善。

1.1　對河道管理的部分內容缺乏規定

《條例》制定時，受經濟社會發展水平的限制，河道管理的許多問題尚未暴露，這導致了《條例》對河道管理的一些重要問題未進行規范，在立法上出現了空白。

（1）河道規劃缺乏規定，其結果導致了水行政主管部門的工作比較被動，且難以對其他部門涉及河道的行為進行有效制約。在此情況下，部分省級人大常委會制定的河道管理條例對河道規劃進行了相應規定，但因其只能適用于該行政區域，局限是非常明顯的。

（2）河道建設與利用的許多問題缺乏規定，如河道取水、引排水、調水的管理，船舶的運行與停靠，發電、灌溉、河道景觀、娛樂等利用項目的管理，保護河流生態與河道內外生態等，在《條例》中均未予以規定。

（3）在河道保護上也存在一些空白，包括未對占用河道（包括河道占用的含義、程序、批準單位，占用人應當承擔的義務和補償等）進行規定，未對河道內的沙洲、島嶼進行規定，雖規定了護堤林木的營造，但對其他護堤植物未進行規定等。

1.2　現有規定存在諸多不明確之處

《條例》在一些河道管理問題上雖進行了規定，但由于規定不明確，也不利于河道管理。主要表現在以下方面。

（1）在適用對象上，《條例》雖規定其適用于中華人民共和國領域內的河道，但并未對河道的內涵進行明確界定，而僅在第二條對河道的外延進行了非窮盡的列舉，指出河道包括湖泊、人工水道、行洪區、蓄洪區和滯洪區。這種規定在河道管理實踐中容易產生一些不明確的問題，例如水庫是否屬于河道？季節性河流是否為河道？要回答這些問題，除了在《條例》中對河道的外延進行列舉之外，最好還能夠在《條例》中對河道的內涵進行明確規定。

（2）在河道主管機關及其職責上，《條例》只對全國及省級河道主管機關做了規定，對于其他各級行政區域的河道主管機關未做規定，且規定流域管理機構和省級河道主管機關對特定河段與河道都有管轄權，這在實踐中容易造成管理混亂。此外，《條例》對于河道主管機關的職責沒有做出集中的規定，而是分散在具體條款中，也不利于其行使管理權。

（3）在部門協作上，河道主管機關進行河道管理時，不可避免地要涉及與交通、國土資源、規劃、農林（漁業）、環保、市政等各部門的關系，而這些部門的職責時有交叉，不利于開展河道管理工作。為此，應當在《條例》中明確各方關系，盡可能避免各種規定之間的沖突。

1.3　現有規定存在諸多不合理之處

我國江河眾多，河道管理工作極其復雜。隨著社會經濟的發展、新法律法規的頒布實施，《條例》在河道管理許多問題上出現不合理的規定也在所難免。

（1）在河道整治上，《條例》第十條規定的河道整治目標偏重于河道安全，忽視了河道的生態和可持續發展；第十一條規定的河道整治工程的內容面過窄，有必要根據現實的發展進行補充，增加有關兩岸綠化及生態景觀建設等內容；第十八條規定的河道整治土地解決方式由調劑解決，在實際中難以有充分的保證。應當明確規定，河道整治需要占用的土地，由當地人民政府解決，并按照規定辦理用地手續等。

（2）在河道建設與利用上：第一，就河道建設項目的管理措施而言，《條例》第十一條規定了有關審批制度和立項后施工方案的告知制度，但都局限于工程前期，對工程施工中以及竣工后的管理未作規定。實踐中有一些涉河工程不按批準的建設方案施工導致工程完工后不符合標準的情況，《條例》對此種行為沒有有效的制約措施。為此，有必要將管理權擴大至工程竣工后的整個過程，實行工程立項上的審批制度，工程施工中的監督制度和工程竣工后的驗收制度，三者配合適用，構成全方位的管理。第二，就采砂、取土、淘金、排放竹木等河道內作業而言，《條例》第二十五條有關河道規定的作業范圍不夠廣，沒有體現現實要求，修訂時應當加入兜底條款——其他對河道安全和河道水環境產生危害的活動。第三，就河道岸線的界限而言，《條例》第十七條對河道岸線的界限劃定規定比較模糊，不便于實際操作，修訂時應當對河道岸線界限劃定的部門、程序、標準等作出明確規定等。

（3）在河道保護上：第一，就河道管理范圍而言，《條例》第二十條規定河道管理范圍的確定按設計洪水位或歷史最高洪水位確定，但由于歷史最高洪水位常難以確定，同時未明確設計洪水位應由河道規劃確定，且在實踐中難以落實，給管理帶來了許多不便。第二，就河道管理范圍內的土地確權及管理權限而言，由于各地水行政主管部門和土地管理部門都隸屬于當地政府，在制止政府占用灘地方面，存在一定難度，需要進一步明確。第三，就堤防安全保護區的劃定而言，《條例》第二十六條對堤防安全保護區的劃定未作硬性要求，為加強堤防保護，有必要要求水行政主管部門履行該項職責。第四，就河道圍墾、填堵而言，《條例》第二十七條的相關規定適用對象太窄，目前對河道保護影響最為巨大的問題如圍墾河流、灘地、湖泊，造地進行房地產開發的行為未規定等。

（4）在河道管理的保障措施上：第一，就工程修建和維護管理費而言，《條例》第三十九條的規定雖有利于河道主管部門籌集資金，但具體的收費標準和范圍不易確定，容易引起亂收費，因此應對收費標準和范圍作出明確規定。第二，就行政許可的收費而言，《條例》第四十條只對在河道管理范圍內采砂、取土、淘金等活動收費，而對實踐中出現的棄置砂石或者淤泥等盈利性活動是否收費無法可依，也易導致收費不公，且《中華人民共和國行政許可法》出臺后，只有法律、行政法規規定的才可以收費，因此有必要在新《條例》中對所有可以收費的項目明確予以規定。第三，就汛期出工制度而言，《條例》第四十三條有關義務出工的規定有太多行政強制的意思，不符合社會管理的要求等。

2　與相關法律法規進行銜接要求適時修訂《條例》

《條例》實施的十幾年間，不僅水資源狀況、社會經濟狀況和治水思路發生了重大變化。《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國長江河道采砂管理條例》等與河道管理息息相關的法律法規也相繼出臺，新《中華人民共和國水法》也已經修訂完成。為適應這些新情況，《條例》應按照《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國水法》的相關規定及時修訂，并與近年來的相關立法相銜接。

2.1　《中華人民共和國水法》的要求

2002年頒布實施的《中華人民共和國水法》，對水資源的利用提出了新的宗旨，要求開發、利用、節約、保護水資源和防治水害，應當全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益，發揮水資源的多種功能，協調好生活、生產經營和生態環境用水。《條例》作為水法的配套法規，應當按照這一宗旨要求進行修訂，加強河道管理，不僅要保障河道防洪安全，還要注重發揮河道經濟效益和生態效益，實現水資源的可持續發展，適應國民經濟和社會發展的需要。

由于1988年頒布的《條例》只在第三十四條對入河排污口的管理作出了原則規定，但在具體實施中顯得力度不夠。因此，2002年修訂通過的《中華人民共和國水法》第三十四條明確規定：“在江河、湖泊新建、改建或者擴大排污口，應當經過有管轄權的水行政主管部門或者流域管理機構同意”。為控制“有河皆污”的河道污染狀況，水利部于2004年11月30日發布了《入河排污口監督管理辦法》。但是，該辦法只是行業規章，效力較低，還需要通過修訂《條例》將入河排污口管理上升到法律層面上，加大水污染防治力度，為保護水環境提供更高的法律依據。

2.2　與《中華人民共和國防洪法》相銜接的需要

《條例》規定“城鎮建設和發展不得占用河道灘地”，《中華人民共和國防洪法》規定“禁止圍墾河流，確需圍墾的，必須經過科學論證，并經省級以上人民政府批準”。法律法規之間存在矛盾。現實中，城鎮開發建設可以通過圍墾河流實現占用河灘地，因此，兩法規定不一致及現實的需要，都對《條例》的修訂提出了要求。

2.3　與其他相關法規相一致的需要

條例的實施離不開與其他法規的配套使用，而這些相關法律法規也要求《條例》進行修訂，并與其保持一致。

（1）與《中華人民共和國行政復議法》相一致。《中華人民共和國行政復議法》第九條規定的行政復議期限為六十天與《條例》第四十六條規定的當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內，向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議，兩者相互矛盾，在《條例》修訂中應加以調整。

（2）與《中華人民共和國行政訴訟法》相一致。《條例》第四十七條規定，當事人對河道主管機關的處理決定不服的，可以在接到通知之日起，十五日內向人民法院起訴。而《中華人民共和國行政訴訟法》規定當事人應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。“兩法”規定相距甚遠，應當在修訂時及時與這些法律統一起來。

3　河道管理實踐中出現的新經驗要求盡快修訂《條例》

《條例》頒布之后，各地即認真貫徹落實《條例》的各項規定，同時從本地實際出發，采取靈活措施加強河道管理，探索出了許多值得肯定的新經驗，需要將其納入到《條例》的修訂中。

3.1　河道管理體制上的突破

部分城市實行了水務一體化，將城建部門管理的城市河道統歸水行政主管部門管理，理順了河道管理的體制。如遼寧省在《條例》頒布后規定，遼寧省的城市與農村河道統一歸水行政主管部門管理，打破了過去那種水利不進城的傳統作法。

部分城市實行河道管理與城市規劃管理相結合，提高了河道管理的權威性。如上海市的“藍線圖”化示的方法。將市政規劃的七條線增為八條線，其中，藍線為河道規劃用地控制線，俗稱“藍線圖”也就是第八條線，在綜合考慮防洪、航運、景觀、生態、綠化等多因素的基礎上，由政府委托水務部門制定，經市規劃局統一協調后劃示生效，納入城市規劃統一管理。藍線內的土地由政府征為市政用地，藍線內的行為為限制性行為，由河道管理部門負責管理。這一措施將河道管理與城市規劃緊密結合，使河道管理更加規范，富有成效。這一好的管理體制應當納入《條例》中。

3.2　明確河道管理單位的性質、職責

按照《條例》第四條的規定，河道管理范圍內建設項目的日常管理主體為水行政主管部門，但是水行政主管部門職責較多、人員有限，難以對眾多河道進行日常的檢查和監督，為保障這項管理措施的落實，在大多數省市河道管理實踐中，都成立了河道管理單位并發揮了積極作用，有必要將這一實踐成果納入《條例》中來，對河道管理單位及其性質、職責等做出明確規定。

4　保護水環境和保障河道多種功能的要求

近年來，伴隨著經濟社會的全面發展，我國的水污染問題日益嚴重，水環境形勢越來越嚴峻，總體上呈惡化趨勢。以太湖流域為例，據歷年監測資料分析，上海市污染河道占河長的87%～92%，江蘇省占82%～87%，浙江省占72%～79%。河流污染近年變化的特點是：污染河段加長，污染物濃度增加，難以降解的物質增多。

雖然水環境問題背后涉及方方面面的原因，既有自然因素，也有人為因素，然而，《條例》本身對河道資源管理的偏重，忽視河道環境管理、生態管理的傾向，也在客觀上加劇了水環境問題的嚴重性。這種傾向表現在：首先，《條例》第一條開宗明義地指出：之所以制定該《條例》，其目的在于“加強河道管理，保障防洪安全，發揮江河湖泊的綜合效益”。而無論是“保障防洪安全”，還是“發揮江河湖泊的綜合效益”，其著眼點都是河道的資源管理。其次，綜觀整部《條例》，包括第二章“河道整治與建設”、第三章“河道保護”、第四章“河道清障”在內的大部分條文都是對河道資源管理的規范，涉及河道環境管理、生態管理的條文非常少。在這樣的《條例》規范下，河道管理部門在河道管理過程中自然容易重視河道的資源管理，而忽視河道的環境管理、生態管理。可見，為了更好地解決我國的水環境問題，發揮河道的多種功能，迫切要求盡快對《條例》進行修訂，以克服河道管理中片面重視資源管理的傾向，為充分發揮河道資源、環境、生態等多種功能提供法制保障。

如前所述，《條例》已經不能適應河道管理發展的需要，有必要按照全面、協調、可持續的科學發展觀，總結河道管理的各項經驗、教訓，盡快對《條例》進行修訂，并很好地與相關法律法規進行銜接。