山東省水利綜合執法試點工作的啟示——山東省水利綜合執法試點調研報告

趙　偉1　李　晶2　李曉靜1　王麗艷2

（1.水利部政策法規司；2.水利部發展研究中心）

2004年5月水利部政策法規司和發展研究中心組成的調研組對山東省水利綜合執法試點工作進行了調研。調研組先后考察了淄博市淄川區、東營市廣饒縣、日照市東港區、臨沂市莒南縣、滕州市5個執法試點單位的情況，得到了很多有益的啟示。

1　山東省水利綜合執法試點的基本情況

1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》確立了相對集中行政處罰權制度，為改革我國的行政執法體制提供了法律依據。為貫徹落實這一重要法律制度，2003年山東省政府專門發出通知要求“對系統和單位內部相近專業和領域的執法隊伍進行合并，對各項執法權進行相對集中，減少執法隊伍數量。”山東省政府的這一要求為全省水利系統開展綜合執法指明了方向。山東省水利廳本著“先試點、后推廣的原則”，選擇了10個基礎條件較好的縣級水行政主管部門和河道、灌區管理單位進行水利綜合執法及依法管理試點。目前，10個試點單位全部按照通知要求制定了水利綜合執法實施方案，確定了水利綜合執法的模式，設立了水行政服務大廳，加強了水利規費征收和水事案件查處力度，建立健全了規章制度和內外部監督機制等。

2　山東省水利綜合執法試點的模式與成效

2.1　山東省水利綜合執法試點的模式

2.1.1　相對集中一權

該模式為相對集中行政處罰權。由水政監察機構作為水行政主管部門的一支綜合執法隊伍，與有關職能部門密切配合，統一負責水利執法隊伍的管理，水事違法案件的查處，處理水事糾紛，對水事違法行為實施處罰，申請法院強制執行等。行政審批權與規費征收權仍由相關業務部門負責，滕州市水務局采取了此種模式。

2.1.2　相對集中二權

該模式為相對集中行政處罰權、規費征收權。由水政監察機構統一負責行使行政處罰權和規費征收權。行政審批權仍由相關業務部門負責。淄川區水務局與莒南縣水利水產局采取了此種模式。

2.1.3　相對集中三權

該模式為相對集中行政處罰權、規費征收權和行政審批權。此三權由水政監察機構統一行使。其他業務仍由相關業務部門負責。廣饒縣水利局與東港區水利局采取了此種模式。

2.2　山東省水利綜合執法試點的初步效果

2.2.1　增強了水行政執法力量

試點單位通過成立綜合執法機構，改變了原來水土保持、水資源、河道管理、工程管理等科室分散執法，缺乏協調統一的弊端，很好的整合了執法力量，從而能夠更有力地查處各種水事違法行為。

2.2.2　提高了水行政執法效率

大型磚場、石子廠等生產建設單位的工作涉及到水土保持、水資源、工程管理等方面，以前需要水利機關的多個科室對該同一個單位進行多程序管理。由于缺乏統一調度，有時會出現幾個執法科室在臨近時間內相繼到同一單位實施執法管理，因而造成了被管理單位的誤解甚至抵觸，降低了工作效率，影響了部門形象。聯合執法則避免了這種現象的發生，從而大大提高了執法效率。

2.2.3　增加了對水事活動的監督檢查力度

在水利綜合執法機構成立之前，每個執法科室人員相對較少，科室間缺乏溝通和交流，容易造成顧此失彼，使有的被管理單位年年被監督管理，有的則常常被遺漏，從而造成被管理單位間的不平等，導致工作被動、阻力增大。聯合執法后，在執法人數變化不大、科室總出發次數相同的情況下，卻成倍增加了監督檢查機會，做到了平等對待每個被管理單位。

2.2.4　加大了水事案件的查處力度和強制執行力度

針對不法分子偷采河沙現象，東港區水利局安排專職人員進行巡邏看護，并分別在2004年3月20日、4月23日深夜聯合公安、國土等部門破獲兩起大規模偷采案件，山東省電視臺、日照市及東港區電視臺對此進行了報道，有力地震懾了違法分子，維持了正常的水事秩序。為保持法律法規的嚴肅性，東港區水利局從1999年開始，對拒不執行有效的行政處罰與行政決定的案件依法申請法院強制執行，至今已累計申請強制執行案件60起，保障了水行政執法工作的順利進行。

2.2.5　樹立了良好的部門形象

試點單位全部設立了水行政服務大廳，實行一個窗口對外、一條龍服務，既方便了群眾，又提高了辦事效率，真正做到了文明、公開、便民、高效，從而樹立了水利執法新形象。

3　山東省水利綜合執法試點的借鑒意義

3.1　水利綜合執法是新生事物，但又勢在必行，要充分認識其必要性，增強緊迫感

3.1.1　全國行政執法體制改革的趨勢要求實行水利綜合執法

多年來行政執法在維護社會穩定、促進經濟發展等方面發揮了重要作用。但是現行工作中不同程度地存在多層執法、多頭執法、執法擾民、重權輕責等問題，影響了行政執法的公正性和統一性，干擾了正常的公共秩序和市場經濟秩序。改革行政執法體制、實行綜合行政執法勢在必行。一些地方已經開展了多個行業管理部門綜合執法的試點。從目前行政執法體制改革趨勢來看，多個部門尚且集中執法，水利系統內部更應實行集中執法，這是大勢所趨。應充分認識水利綜合執法的必要性，調整業務部門與綜合執法部門的職能，做到政策制定職能與監督檢查職能相對分開，監督處罰職能與日常管理職能相對分開，明確水利綜合執法機構的職責范圍，有權必有責，責權相統一。

3.1.2　水利部門內部執法問題要求改革水利執法體制、實行綜合執法

目前水利執法體制明顯存在下列問題；一是執法權分散，執法力量薄弱，形不成執法合力；二是分地區水土保持、水資源、河道管理、工程管理等執法隊伍缺乏協調統一，爭奪行政執法主體資格，做不到一個行業一支執法隊伍；三是部分水行政執法隊伍中還有臨時工、合同工等。這些問題的存在在一定程度上影響了水法律法規的全面貫徹實施，影響了政府形象。而綜合執法有利于嚴格執法、減少執法矛盾、樹立良好的執法形象，是切實加強水行政執法的有效途徑和水行政執法體制改革的方向。隨著水利法制建設的不斷加強和水利事業的迅猛發展，水行政執法的任務將越來越重，要求也越來越高，迫切需要將水行政主管部門的執法職能相對集中起來，整合執法力量，變多頭執法為綜合執法，建立統一高效的水利綜合執法體系。

3.2　水利綜合執法的模式要因地制宜，勇于探索，大膽實踐

山東省水利綜合執法10個試點的模式不一，各有利弊。目前采取的三種模式的一個共同特點，也是最重要的特點，就是強調執法統一，各個部門相互配合、密切合作。通過對5個試點的調研分析，認為第一種模式更適合起步階段，先相對集中行政處罰權，再逐步集中規費征收權與行政審批權。第三種模式速度更快一些，但容易引起科室之間的矛盾，需要有一個認識過程。山東省廣饒縣在三權相對集中的基礎上又有所創新，即將三權相對集中后由綜合執法辦公室代表水行政主管部門對外統一行使，在水利綜合執法辦公室內部分設綜合服務大廳（負責行政審批事項）、規費稽征大隊（負責規費征收事項）、水政監察大隊（負責查處水事案件、維護正常的水事秩序）。第二種模式介于第一種與第三種模式之間，適合有一定綜合執法基礎的中間階段。

全國各地情況千差萬別，各地水行政主管部門應當因地制宜，從有利于提高執法效率和效果出發，采取相應的綜合執法模式。從全國行政執法體制改革的發展趨勢來看，最終是要相對集中行政處罰權、規費征收權和行政審批權三權，但各地應當具體問題具體分析，勇于探索，大膽實踐，根據自己的實際情況可以分步走，也可以一步到位。對于執法環境好的單位可以直接采用第三種模式；對于執法環境不好的單位建議選擇第一種模式，待條件成熟后再相對集中規費征收權與行政審批權；已經具有一支素質比較高、執法力量比較強的執法隊伍的單位在起步階段也適合采用第二種模式。

3.3　水利綜合執法面臨的問題不容忽視，要面對現實，不斷完善

山東省水利綜合執法工作取得了比較大的成績，積累了一些經驗，但工作中還存在一定的問題和不足，要認真研究，并加以解決。

3.3.1　水利綜合執法的管理體制需要進一步理順

水利綜合執法以后，有的科室認為自己的權利被剝奪，業務科室之間工作配合不理想，對綜合執法的認識有待于進一步提高，需要理順執法部門與業務部門之間的關系。

3.3.2　水行政執法缺乏必要的保障

水行政執法裝備、取證設備、辦公設備滯后于執法工作的需要，需要進一步提高設備標準；具體在一線辦案的水政執法人員業務素質，特別是取證能力、詢問技巧、執法程序等環節仍需要進一步提高和完善；另外還需要上級水行政主管部門逐級解決執法人員的工資待遇與人身保險問題，以解決執法人員的后顧之憂。

3.3.3　整個社會的執法環境不理想

在行政執法過程中行政干預、說情風壓力較大，執法力度仍有待于進一步加大。申請法院執行的個別案件，仍存在執行難問題，影響水利執法的嚴肅性。

3.3.4　水法規體系建設不健全

部分水法規滯后，集中體現在河沙拍賣管理、水土保持方案審批與鑿井施工資質審批等方面缺乏具體法規規定，造成工作被動，須盡快完善、出臺配套法規。

3.3.5　水利綜合執法的約束機制和監督機制需要進一步加強

在水行政執法中雖然制定了一些辦案規章制度和一些工作紀律，但如何去規范執法行為，如何對執法人員實行有效監督，防止瀆職及行政不作為現象的發生等方面需進一步加強。

3.4　水利綜合執法應當在總結試點經驗的基礎上逐步推廣

山東省水利綜合執法試點工作取得了很大的成效，對推動和加快全國水利綜合執法工作起到了示范作用。應當認真總結山東的試點經驗，逐步向全國推廣。

3.4.1　先試點后推廣

依據《中華人民共和國行政處罰法》與《中華人民共和國行政許可法》的相關規定，吸取山東省水利綜合執法試點的經驗與教訓，各省可選取幾個條件比較好的市或縣進行水利綜合執法試點研究，取得一定經驗后再推廣到全省。

3.4.2　切實加強領導

實行水利綜合執法是水利執法體制的一次重大改革，是涉及到原來各個部門的切身利益的重大變革。因此，必須加強對這項工作的領導，切實協調解決好試點工作中出現的問題。根據山東經驗，涉及到執法管理的有關職能部門由一名單位領導分管矛盾較少。

3.4.3　認真制定實施方案

開展試點工作要在廣泛征求意見、充分協調的基礎上，制定出具體的、可操作性強的實施方案。

3.4.4　精心組織實施

要為試點工作的開展積極創造條件，保證必要的人員、經費和裝備。要密切關注并及時解決試點工作中出現的各種問題，加強調查研究，及時總結經驗。要因地制宜，在水利綜合執法的權限、范圍、機構設置等方面進行積極探索。允許試點單位對涉及職能調整、機構設置形式等方面有所創新和突破。

3.4.5　建立協調機制

依法治水管水貫穿于各項水利工作中，要注意發揮各方面的積極性。綜合執法主要是把執法中需要集中規范的內容統一集中起來，而不是包辦代替。要重點處理好綜合執法機構與有關職能部門的職責關系，切實把職責權限界定清楚，充分搞好協調，取得有關職能部門的理解和支持，真正建立起有效執法協調機制，營造良好的執法環境，保證試點工作的順利進行。有關職能部門要增強大局意識和責任意識，理解、支持、配合試點工作，不得以行政手段干預試點單位的設置模式、職能調整和人員配置等。