第一篇　水利法制篇

新時期抗旱工作要走法治之路——對山東、江蘇兩省抗旱工作的調查

李　晶1　王新義1　成福云2　賀　驥1

（1.水利部發展研究中心；2.國家防汛抗旱總指揮部辦公室）

針對我國近幾年連續遭受干旱，尤其是北方省份水資源緊缺、旱情嚴重，抗旱立法工作滯后的現實情況，2002年國家防汛抗旱總指揮部辦公室組織開展了《抗旱條例》的起草工作。水利部發展研究中心作為《抗旱條例》的起草單位，于2002年9月和2003年1月對安徽省、黑龍江省抗旱工作進行了調查研究。此后，初步確定了《抗旱條例》的基本框架，并就有關內容進行了綱要式擬制。為進一步深化對各地抗旱工作的認識，為《抗旱條例》的制定提供豐富、全面、準確的資料和實踐依據，2003年3月16—24日，《抗旱條例》立法調研組再次對近幾年特別是2002年旱情極為嚴重的山東沿黃市縣及江蘇北部地區進行調查。

調研組采取聽取地方政府和防汛抗旱指揮部門匯報、召開旱情嚴重地區干部群眾座談會、實地考察旱情和抗旱設施、走村入戶訪問災區群眾等方式，考察了蘇魯兩省五市八縣?？偟膩砜?，兩省有關地區均出現了持續時間長、受旱范圍廣、災情重、損失大、后患多的嚴重干旱災害，兩省為抗旱減災做出了突出的工作，抗旱減災效益巨大，但抗旱工作仍存在一些重要的制約因素，急需通過抗旱立法加以規范，使抗旱工作能夠步入法治軌道，從而適應新時期、新形勢對抗旱工作的新要求。

1　山東、江蘇兩省近年旱情和旱災基本情況

山東省在經歷了4年大旱之后，2002年又遭受了嚴重的三季連旱。據統計，2002年1—11月，全省平均降雨為400mm，比歷年同期減少40%，經頻率分析，其干旱程度為50年一遇（汛期降雨量238mm，相當于100年一遇的干旱年份）。由于干旱少雨，全省農作物受旱面積最大達到361.3萬多hm2，重旱117.3萬hm2；因缺水，有500多家工業企業實行定量供水、限量生產或停產；有790萬人、362萬頭大牲畜發生飲水困難；有多個城市一度供水緊張，影響人口207萬；京航運河濟寧段斷航，南四湖干涸。干旱給山東省工農業生產、人畜飲水、城鄉供水以及生態環境帶來了嚴重的不利影響。

江蘇省雖然濱江臨海，地處長江、淮河、沂沭泗流域下游，但全省尤其是淮北地區，旱災發生也十分頻繁。2001年洪澤湖最低水位達到10.52m，比死水位還低0.78m。沂沭泗流域連續4年汛期無汛，季節性旱情擴大至全年，4年間連續出現春旱、夏旱連秋旱的特大旱情。干旱不僅直接影響到農業，而且擴大到市區居民生活用水、電廠發電、工業、航運等社會經濟各方面。徐州市連續4年受旱面積都在26.7萬hm2以上，因旱損失平均每年達7億元，境內4個電廠用水發生嚴重困難，豐沛兩縣溝河內野生生物基本消失。連云港市2002年因旱造成糧食損失1.7億元，秋糧減產1.46億kg。微山湖湖西航道斷航時間達6個月以上，京杭運河徐州段也只能維持低水位運行，直接影響到江蘇省北煤南運的正常運行。

2　兩省抗旱減災工作采取的主要措施

面對特大干旱，在國務院、水利部和國家防汛抗旱總指揮部辦公室的高度重視和大力支持下，山東、江蘇兩省根據省委、省政府的部署，采取多種措施，全力投入抗旱救災，抗旱工作取得階段性勝利。

2.1　充分利用現有水源工程，搶建新水源工程，狠抓蓄水工作

圍繞解決水資源緊缺問題，結合基本省情和連年大旱的實際，山東、江蘇兩省都充分重視水源工程建設，狠抓蓄水工作?？偟脑瓌t是充分攔蓄地表水，合理開采地下水，科學調引外來水。江蘇省利用省內經濟優勢，目前已形成湖庫蓄水工程、引水工程、提水工程、調水工程、抽引地下水工程、回歸水工程等較為發達的水源工程體系，大中小水源工程充分發揮了攔、蓄、引、提水的作用。山東省近幾年則抓緊進行南水北調、西水東調兩大骨干工程的開工建設工作，構筑山東水利的“T”形大動脈。同時，加快了病險水庫除險加固和骨干河道治理步伐，特別是沿黃地區積極興建平原水庫，加強機井建設，開拓水源渠道。2002年，為搶蓄黃河水，山東省濱州地區利用黃河調沙實驗末期的寶貴時機，各灌區全體動員、加班加點，搶引多蓄水1.8億m3，搶澆農田4.7萬hm2。小開河、韓墩等灌區打破30多年的引黃常規，樹立“引黃無淡季”的思路，近兩年春節不放假，帶冰搶引多蓄，使沾化、無棣等極端貧水縣縣城供水水庫基本蓄滿，為2003年春供水蓄積了寶貴的水源。

在建設各種水源工程的同時，江蘇、山東兩省還逐步形成了一套建設局域內調水工程、水庫串聯、水系聯網、聯合調度以提高省內水資源攔蓄和調節能力的經驗。如江蘇省已初步形成現代化的水網調度體系，長江水可通過五級翻水到達連云港市北端的石梁河水庫。山東省繼2002年12月8日啟動引長江水入下級湖工程后，又于12月20日正式啟動由南四湖下級湖向上級湖翻水工程，首次實現了長江水、黃河水和當地水的統一聯合調度，截至目前，已引水入下級湖1.14億m3，其中入上級湖5080萬m3。濰坊市自2000年以來籌資3.8億元，建設南部山區大中型水庫“多庫串聯，水系聯網”調水工程，使九個縣市區的供水矛盾得到了初步緩解。

2.2　大力開展節水工作

江蘇省近幾年來共投入節水灌溉資金15億元，目前，全省已有36個項目列入國家節水示范，有59個項目列入省級節水示范。采取國家示范與省級示范相結合、灌區改造與節水示范相結合、工程措施與技術措施相結合的辦法，發展節水灌溉工程控制面積100萬hm2，占全省有效灌溉面積的25%，水稻控制灌溉面積達到200萬hm2。山東省也一直把節約用水工作作為解決山東省水資源緊缺問題的一項根本性措施來抓，近幾年，省里及地方財政每年用于節水的補助都在1.5億元以上，重點用于22個國家級節水增效重點縣、10個國家級節水增效示范項目和大型灌區節水改造與續建配套建設。全省目前已有15個市、110多個縣出臺了節水政策，較大幅度地提高了水價。農業方面，搞好農業產業結構調整和種植結構調整，一些地區一改過去單一種植小麥、玉米等耗水量大、效益低的作物的習慣，因地制宜地發展了冬棗、金絲小棗、棉花等低耗水、高經濟價值的作物。工業方面，威海市萬元工業產值耗水量由1991年的84m3下降到目前的8m3；淄博市1998年以來工業產值年均遞增13%以上，但全市工業用水在12年中卻一直保持了零增長。2002年，山東省政府又專門召開抗旱節水工作會議，將節水的各項措施層層分解落實到各個部門和單位。工業要進一步調整工業布局和工業結構，實行以水定項目、定規模的思路，嚴格限制耗水量大的產業和企業的發展；把萬元產值耗水量列入工業經濟考核的重要指標，并已著手制定各行業耗水標準，抓好造紙、煤炭、化工等耗水大戶的技術改造。城市要對各類用水逐步強制安裝控制設備，制定用水標準，做好清污分流，在各類居民小區推廣節水馬桶，逐步實行超計劃用水累進加價。

2.3　實施抗旱預案制度，變被動抗旱為科學抗旱

從1999年開始，根據國家防汛抗旱總指揮部辦公室的統一部署，山東省開始組織省內編制抗旱預案，通過兩年的試行，到現在基本達到了縣縣都有抗旱預案。2000年針對部分城市因供水而出現的危機，山東省又組織14個重點缺水城市制定了應急供水預案，煙臺、威海等地根據預案，壓縮用水計劃，關停耗水大戶，有效地緩解了城市供水危機。2002年，山東省防辦根據旱情的發展趨勢和特點，兩次組織有關專家對各市的抗旱預案逐一進行了審查，使抗旱預案在科學性、可行性和可操作性上都有了很大進展，也使抗旱工作向科學化和制度化邁進了一步。通過預案的編制，各地摸清了水源現狀，并根據不同時期的缺水情況和缺水重點，按照開源與節流相結合、工程措施與非工程措施相結合的原則，有針對性地確定了抗旱的辦法和措施。

2.4　改革供水管理體制，加強水資源統一管理

連續的大旱使山東、江蘇兩省對水資源統一管理的重要性有了更進一步的認識。江蘇省從2000年起對蘇北地區供水管理進行改革，實行計劃用水、市界計量、超定額加價的管理辦法。根據蓄水狀況、供水工程能力、用水定額、用戶需求等情況，由省里統一制定分區域、分河段、分時段的用水計劃，報省政府辦公廳批準后，由省防辦進行調度。由于河網密布，省管供水線路取水口門和無控制河道多達1000余處，難以逐個計量，因此在市界設置測流斷面29處，采用分級考核的辦法，省對市進行考核，有的市也實行縣界計量，對縣進行考核。山東省各地對水量分配普遍實行市長一支筆審批，并積極改革城鄉分割的現行水資源管理體制，全省已有79個縣市區實行了水務一體化管理。濟南市通過強制關閉自備水井132眼，每天停采地下水14萬m3，使生態環境得到明顯改善。在用水最緊張的時期，威海市和煙臺市都一度實行了將居民每人每月的用水指標壓縮到1m3、超用加價40元的政策。同時，對工業和企事業單位用水作了大幅度調減，關停對居民生活影響不大的洗浴中心和耗水大戶，對工業用水指標進行壓縮，實行中水回用，平均日用水均比正常年份壓減一半以上，從而保證了市區居民的基本生活用水需要。

2.5　充分發揮抗旱服務組織的作用

山東省根據本省實際，提出了發展抗旱服務組織的新思路，明確了發展重點，即膠東半島由于群眾經濟實力較強，自有灌溉機械較多，服務隊的重點是參與節水農業的發展，努力實現節水工程的規劃、設計、施工、材料供應等一條龍服務；沿黃地區則把重點放在打井、洗井、修井及引黃灌區的清淤上，積極圍繞灌區做好灌溉服務；魯中山丘地區重點是組建機動靈活的灌溉分隊，做好零散山地的灌溉服務。發展重點的確立，使抗旱服務隊擺脫了原有單一抗旱模式的限制，突出經營和服務特色，服務能力和經濟實力逐年提高，逐步走上良性循環的發展軌道。到目前為止，全省已建立地級抗旱服務隊6個，縣級抗旱服務隊130個，鄉鎮級抗旱服務組織1579個，擁有各類抗旱設備近2萬臺套，形成固定資產3.9億元，提水澆灌能力達到227萬m3/h。在抗旱斗爭中，各級抗旱服務組織發揮技術和設備優勢，抗旱效益十分顯著。

3　兩省抗旱減災工作仍然存在的突出問題

盡管山東、江蘇兩省的抗旱工作取得了很大成績，但隨著干旱缺水問題越來越突出，很多與抗旱工作不相適應的問題暴露了出來，我們在此次調研中作了認真總結，主要有下列幾個方面。

3.1　連年干旱制約了地方經濟發展和群眾生活改善，易旱區抗旱負擔重，直接影響了抗旱工作的正常開展

長期抗旱、連年抗旱，從各級政府到農民都不堪重負，抗旱需要很大的投入，從省到市、縣乃至農民都為之困擾，以致于影響到經濟的發展。防旱抗旱任務重的地區，往往經濟條件也相對落后，各級政府需要付出相當的精力、財力用于抗旱，在財政收入不變的情況下，防旱抗旱投入越大，用于加快經濟發展的投入也就越少，從而制約了當地經濟的發展。我們在山東省濱州市調研時看到，持續嚴重干旱缺水，使許多鄉村連續三季顆粒無收，出現了大批無糧村和缺糧戶。無棣縣2002年出現了3個無麥鄉鎮、166個無麥村，10.6萬群眾缺糧。沾化縣、鄒平縣山區的部分鄉鎮，2002年農民群眾有投入無產出，使本已脆弱的農業再生產能力雪上加霜，部分群眾甚至背上了沉重的債務，根本無力解決2003年農業生產所需的生產資料。無棣縣柳堡鄉、沾化縣馮家鎮東部棉區，靠的是一季棉花，2003年春農民群眾采取賒、貸的形式，投入成本200～300元，由于干旱，目前基本血本無歸，完全喪失了再生產能力。在調研中還發現，由于農副產品價格多年來維持較低水平，而生產成本越來越高，多數農民在遇到旱災時，如果得不到政府的幫助，就不愿再額外增加抗旱的油電支出，多數是靠天等雨，實在不行，也多半采取少澆一遍是一遍的做法，盡量減少抗旱支出，甚至出現撂荒的現象，抗旱保豐收的積極性不高。

3.2　中央和地方的抗旱投入不足，沒有形成穩定的抗旱投入渠道

“九五”期間，中央水利基建投資1206億元，其中水資源工程投資120億元，占總投資的10%。在水資源項目中，灌區改造、節水灌溉、人畜飲水這三項水利基建投資77億元，僅占總投資的6.4%。在中央水資源工程建設投資偏少的同時，一些地方財政也沒有把抗旱經費列入省級預算支出中。我們在此次調研中了解到，山東、江蘇兩省便屬于這種情況。由于抗旱沒有固定的經費來源渠道，抗旱投入嚴重不足，當旱災出現時，各級地方政府只相應給予一定的抗旱補助，這對于面廣量大的抗旱工作來說只能是杯水車薪，更談不上災后補償。在連云港市座談時了解到，該市各級政府都沒有正?？购祵ｍ椯Y金，遇干旱時，只能臨時動用市（縣）長預備費或向國家爭取，2002年特大干旱時，動用了市長預備費20萬元用于抗旱。由于抗旱工作缺乏必要的資金，干旱來臨時，無錢維修抗旱設備和進行必要的抗旱準備，形成了有旱情必有旱災的不利局面。

3.3　國家應急抗旱資金投入不及時、不到位，使用不規范

首先，在調研中認識到，受國家預算體制的限制，中央財政資金安排時間晚、動作慢，有的地區災情已經形成或干旱已經過去，抗旱資金才到位，不能有效發揮有限資金的最大作用。其次，由于抗旱經費下撥是財政一條線，加之抗旱資金的使用、管理和監督關系不順，造成國家應急抗旱資金使用不到位、不規范。臨沂等市縣反映，國家分配的抗旱經費，原來主要用于抗旱服務組織發展，用于添置抗旱用具、簡易運輸工具等費用的補助，但近幾年這些經費逐步變為集中分配到市縣，有些經濟困難市縣甚至將這些錢用于填補財政缺口。由于抗旱資金實行財政一家下文，個別市地水利部門甚至不知道經費的使用去向，明顯影響了資金的使用效果。

3.4　由于抗旱用水農業是大戶，顧及農民負擔問題，江蘇、山東兩省均存在水費遠遠低于供水成本、很難按供水成本收費的現象

水價偏低，既無法對節水進行有力調控，又嚴重制約水利良性運行和發展后勁。調研中了解到，在江蘇沛縣，一畝水田應收42元水費，但政府定價為19.5元，按19.5元計算，也應收水費1100萬元，但實際僅收到730多萬元。豐縣水利部門也反映，在近幾年的抗旱工作中，各級水利部門積極為農業和鄉鎮翻水調水，做了大量工作，抗旱取得了顯著的效益，但水利部門的翻水運行費用也大大增加。受水利工程水費標準偏低、農民不富裕和供水的行政指令等多重因素影響，水利部門征收的水費遠不足以彌補成本，抗旱翻水量越大，水利部門負擔就越重。微薄的水費收入難以維持包括電費在內的正常運行成本，水利局局院經常遭遇被供電部門斷電的尷尬局面。更為嚴重的是，由于水利部門多數負債經營，今后工作到了難以為繼的局面。

3.5　抗旱基礎設施老化失修，效益衰減，節水灌溉、灌區改造步伐不能適應經濟發展要求

旱災頻發區往往是經濟欠發達地區，底子薄，基礎差，調研中發現，兩省許多大中型水利工程是在20世紀五六十年代修建的，普遍存在工程標準低等先天不足，而且經過幾十年的運行，年久失修，自然老化，人為破壞，致使抗旱供水效益明顯下降。在臨沂市，全市761座大中小型水庫有2/3存在不同程度的病險隱患，達不到原設計攔蓄能力；5.4萬hm2以上灌區有近30%未到設計面積，10%左右喪失了正常的功能；3.7萬眼機電井有60%以上不配套，其原有功能正逐漸萎縮。

3.6　水環境惡化，加劇了用水危機

經濟和社會的發展離不開水，但經濟和社會的發展對水的破壞卻越來越嚴重。近年來，盡管山東、江蘇兩省加大了污染治理力度，關、停、并、轉了部分污染性企業，但受各種因素的影響，大量的污染源仍然存在。有關資料表明，山東省每年的工業廢水排放量在25億t，排放達標量僅占30%，目前山東省沒有一條河流水質符合Ⅰ類水質標準，嚴重污染（劣Ⅴ類）的河流占70%。再加上水量少，對污染的稀釋能力低，使有限的可用水質量下降，形成有河皆干、有水皆污的尷尬和危險局面，加劇了缺水的程度。水污染不僅來自本地區，也會因水的流動影響流域下游地區。江蘇省反映，上中游地區久旱后的第一場明顯降雨經常給該省帶來高濃度的污水，如2003年3月15日，江蘇省京杭運河徐州

段遭受山東省通過邱蒼分洪道下泄污水的污染，徐州地面水廠取水水源水質嚴重超標，市區百萬居民生活供水全面告急，給生活、生產、生態帶來較為嚴重的影響。

3.7　水資源短缺與水浪費之間的矛盾依然存在

在調研中了解到，在嚴重缺水的同時，用水浪費現象仍十分驚人。在山東省，部分地區農田灌溉仍沿襲傳統的大水漫灌方式，1m3水換不到1kg糧食。全省工業用水重復利用率雖已達到60%，但與發達國家的80%相比差距仍然明顯，全省萬元產值耗水量近140m2，而發達國家僅為該值的1/3。

3.8　對抗旱服務隊的認識不統一，抗旱服務組織的發展受到制約

兩省的情況表明，在部分地區，一些行政領導存在水利部門不應搞抗旱服務隊，否則抗旱服務隊會成為政府的包袱、財政的負擔的錯誤思想；財政部門則認為，用抗旱經費支持抗旱服務隊發展是幫助水利部門辦了實體。由于認識上的偏見，近幾年山東省對抗旱服務隊的支持力度明顯減弱，各地發展抗旱服務組織的積極性也受到挫傷。

4　對進一步做好抗旱工作的建議

綜合各地的調查，對今后抗旱工作提出下列幾點建議。

4.1　新時期抗旱內涵不僅是解決或減輕農業受旱問題，還包括解決城市、工礦企業正常供水，航運，水產養殖，生態等方面的受旱問題

抗旱牽涉到社會各個方面，具有公益性質，因此，各級政府應將抗旱經費納入政府預算。中央應當加大抗旱基礎設施投入，改善生產條件，提高抗旱能力，并根據各地抗旱投入情況酌情增加特大抗旱補助費。省級財政要安排正常的抗旱支出，使抗旱工作擁有固定的資金來源渠道。各級財政都要調整支出結構，把對農業、農民和農村工作的重心放到加大農村水利建設投入特別是水源工程建設、灌區改革、人畜飲水、節水灌溉上來。對干旱發生頻率大、水資源匱乏、翻水抗旱成本高、經濟不發達的地區，各級政府應有特殊扶持政策。

4.2　抗旱資金應按照政府投入與受益者合理承擔相結合的原則籌集

在各級政府每年安排必要的資金用于防旱抗旱的同時，要積極引導社會各界和農民向水利投入，鼓勵其以合資、獨資、股份合作等多種形式興辦水利，實行自建自管自受益。政府可以通過貼息貸款、以獎代補等多種方式注入引導資金，把水利引向市場，從而逐步建立社會各界和農民投入為主體、國家集體投入為導向的水利建設投入新機制。我們在調研中了解到，山東、江蘇兩省在鼓勵各種經濟成分積極投資建設水利項目的同時，把國家、集體有限的投入資金及原有水利設施通過拍賣、租賃、承包方式收回的資金，作為拉動水利建設投入的“引子”，專戶儲存，重點投放，用于擴大水利建設的再投入，有效地促進了水利工程的滾動發展。他們也提出建議，在經濟條件好的地方，可以建立抗旱基金，因抗旱而受益或明顯減少損失的行業、企業等可適當交納抗旱基金，以拓寬水利建設基金的來源渠道。

4.3　進一步規范抗旱經費的使用管理

地方投旱資金的使用由各級抗旱指揮機構根據旱情提出具體意見，報政府批準后，由本級財政安排，財政和審計部門負責對抗旱資金的監督和審計。國家特大抗旱補助費的分配方案，由財政部商水利部根據受災省災情大小和自籌資金落實情況確定，中央財政下撥給省的特大抗旱補助費由各省財政部門商水利部確定資金分配方案，要明確各項經費用途的具體數額，實行項目管理，以便發揮資金的使用效益。各級財政、水利部門都有對特大抗旱補助費的使用進行檢查和監督的權力。水利部門要從解決生活、生產、生態用水需求，維護水資源生命線，保持社會穩定的高度，積極爭取并用好這個權力，維護抗旱大局。

4.4　要加快水價改革特別是農村水價改革，杜絕“喝大鍋水”不交費、少交費的現象

考慮農民負擔，可逐步提高水費收取標準并向成本靠攏，逐漸增加農戶心理承受能力，同時將征收的農村水費較大部分返還，專門用于灌區改造、水源工程建設、中低產田治理和發展節水農業。對企業可盡快實行到位收費，同時對節約用水的用戶進行獎勵，逐步形成抗旱工作有償服務機制。

4.5　各級政府特別是水利部門要調整工作思路和工作方法，在引導農民搞水利上多做謀劃

在調研中了解到，目前抗旱工作機制仍是沿用政府引導、采取行政手段、村組組織抗旱、費用由村組統籌、群眾分攤的辦法，老百姓自發組織抗旱的較少，每遇干旱，等天下雨的僥幸思想嚴重。今后，各級政府特別是水利部門要將工作重點轉移到抓規劃、抓政策、抓法制、抓服務、抓效益上來，引導鄉村自主實施抗旱基礎設施建設，特別是要組建和運作抗旱社會化服務體系，建立和完善抗旱社會化服務機構，突出其功能，加強對其的領導和建設，積極引導、扶持單位和個人興辦抗旱社會化服務組織，并保護其合法權益，從而形成政府引導、專管機構與群眾聯合抗旱的新型工作機制。此外，應組織經濟學家、水利專家、農業專家等有關學科的專家，深入研究受旱區供需水情況、適宜種植的農作物及相應的市場需求，從而提出合適的農業種植布局，指導農民種植，切忌一哄而上的形式主義傾向。

4.6　進一步改革水利工程建設管理體制和運行機制

國有水利工程管理單位要深化改革，降低成本，減員增效，提高效益；大中型灌區要逐步建立農民用水者協會，按照政府調控、農民代表參與、民主協商、市場運作的方式管理，充分發揮農民用水管水的積極性；對原有水利工程，要以積極穩妥的態度，采取拍賣、租賃、承包、股份合作等多種形式，將管理權落實到位；對合法拍賣的小型水利工程設施，要允許繼承和轉讓；對暫不宜拍賣的較大水利工程，在所有權不變的前提下，采取承包、租賃的方式，依法簽訂合同，明確雙方權利義務，經營者自主管理、維護和使用；對新建的民營水利工程，堅持誰投資、誰建設、誰擁有、誰經營、誰受益的原則，積極倡導和予以扶持，國家要出臺相關政策，在用地、信貸、收費、管理等方面給予特殊優惠，吸引民間投資興辦抗旱工程。

4.7　加強治污宏觀調控

國家要實行“誰污染，誰治理，誰造成他方經濟損失，誰賠償”的政策，推行上新項目必須有下游地區政府參與立項論證的辦法，對已建項目采取限期治污、否則關停的辦法。

4.8　加強節約用水和計劃用水工作

要加大節水宣傳力度，增強全社會的節水意識，以水定規模、定產業。各行各業都應推行計劃用水，實行超計劃用水累進加價制度。生活用水要加強中水回用，改造衛生潔具，對有跑、冒、漏、滴等浪費水現象嚴重的單位和個人處以一定數額的罰款。

5　下一步抗旱立法工作應深入研究的幾個方面

第一，抗旱工作與防汛工作一樣，具有很強的公益性和常規性，是一項綜合性的系統工程，它同樣事關經濟社會發展大局，僅由水利部門來進行相關工作的管理、執行，必然面臨許多無法解決的問題。因此，要使未來的抗旱工作滿足國民經濟發展全局和社會穩定大局的需要，必須加強各級政府對抗旱工作的領導，全面推行抗旱工作行政首長負責制。政府在抗旱工作中的職能主要是組織引導，宏觀調控，為民服務，包括對抗旱工作的組織、監督、協調，優化水資源配置，制定落實抗旱投入政策，建立和完善抗旱良性運行機制等。水行政主管部門在本級人民政府領導下，負責本行政區域抗旱的組織、協調、監督、指導等日常工作。其他有關部門也應按照職責分工，在本級人民政府的領導下，負責有關工作。建議下一步立法工作要對各級政府、水利部門及抗旱有關部門在抗旱工作中的職責做進一步研究。

第二，抗旱立法應充分體現水資源統一管理，按照“先生活、后生產，先地表、后地下，先節水、后調水”的原則，統一管理，統一調度水資源。處理好全局與局部，上游與下游，城市與農村，工業、農業與生態，地表水與地下水，主水與客水等方面的關系?？购禃r期，各級抗旱指揮部按照水工程管理權限，對水量和水質擁有調度權，有關地方人民政府和水工程管理單位必須服從上級抗旱指揮機構的統一調度。屬群眾自建、自用、自有的水利工程，其水源的調度問題也應當明確。建議下一步要對抗旱用水的各種關系進行深入研究，協調好抗旱用水的矛盾。

第三，流域分配水量是流域各省用水的主要來源之一，流域引水指標應根據流域來水量與各省需水量的供需關系來確定各地引水量和引水時間長短，并加以公開，相互監督。目前，就黃河而言，黃河水量分配仍然存在諸多問題。一是黃河水量分配只強調水量指標，不太注意時間安排（長短），使得引黃困難的地區引黃更加困難，引黃條件好的地區引黃更加便利。引黃條件好的地區，利用地利條件無節制地搶水蓄水，處于下游的省份空有指標卻等不到來水，分配的指標有名無實。二是存在引水干渠上游引水建筑物私建亂建現象，造成下游地區引黃困難加大。三是引黃制度不完善，執法力度不夠，有時對不按制度用水的搶水事件不能依法處理。建議下一步立法工作要研究建立合理的流域水量分配制度，根據流域各省份年度或季節需水情況，公平分配，合理確定流域水量指標；要充分發揮經濟杠桿對流域水資源的調控作用，形成適應市場經濟體制的科學、合理、有效的水價機制、補償機制和激勵機制，建立超量引水的經濟制裁制度，以補償下游因此而造成的損失；要嚴格控制干渠上游新建、擴建引水設施，進行充分的論證；要加大行政執法力度，依法調度引水量，規范用水行為，維護好用水秩序，使各用水單位能夠按確定的引水指標正常引水。

第四，抗旱立法應當考慮建立抗旱規劃制度、抗旱預案制度、抗旱應急期制度和抗旱物資籌備制度?？购狄巹澲贫?，是指要從水資源可持續利用支撐社會可持續發展的高度來研究抗旱工作的戰略目標、工程布局、思路對策、綜合措施及相應保障條件，解決好抗旱基礎設施建設與應急抗旱的關系，處理好當前與長遠、治標與治本的關系；抗旱預案制度和抗旱應急期制度，是要明確不同旱情等級各級政府和抗旱主管部門、抗旱有關部門的職責和權限，包括水源的調度權限、臨時水價的制定、限制供水的措施等；要建立抗旱物資籌備制度，籌備必需的抗旱物資。建議研究總結各地在實踐中行之有效的抗旱制度，通過進一步調查研究加以確認，從而用法律的形式固定下來。