南水北調工程運行管理的立法對策

陳金木　王曉娟

（水利部發展研究中心）

南水北調工程是我國特大型跨流域水資源配置工程，其建成后的運行管理涉及長江、黃河、淮河、海河四大流域以及調水區和受水區江蘇、山東、湖北、河南、河北、北京、天津等多個省（直轄市），需要統籌工程管理與保護、水資源配置、水量調度、用水管理、水資源保護、水污染防治等多個領域，兼顧防洪、供水、發電等多種功能，關系到中央和地方多個層次，水利、環保和發展改革等多個部門，政府、工程管理單位和社會公眾等多重主體的責、權、利劃分，利益格局高度復雜而且協調任務艱巨，亟待通過頒布行政法規，使各方能夠在公平合理的制度框架下采取行動。可以說，南水北調工程運行管理方面的行政法規，將直接決定工程的良性運行以及效益的充分發揮，其重要性絕不亞于工程本身。2008年10月，國務院南水北調工程建設委員會第三次全體會議明確要求水利部抓緊《南水北調供用水管理條例》起草工作。水利部也已將該項工作提上重要的議事日程。

與南水北調工程運行管理相關的立法，最終政策取向都在于確保工程的良性運行和效益的充分發揮。從大的方面上看，南水北調工程能否良性運行，效益能否充分發揮，最主要的問題是如何在“管理、保護好工程”的基礎上，確保“把水順利調過來”且“調過來的水是好水”，進而“把水順利賣出去”并保障“調過來的水能夠用好”，從而最終實現“四橫三縱”的水資源優化配置格局。基于此，本文站在南水北調工程運行管理的角度，按照現有法律及相關政策精神探討相關立法對策，供相關決策參考。需要說明的，南水北調包括東線、中線、西線三條線路，但目前只開工建設東線、中線，因此下文僅就東線和中線工程建成后的運行管理進行分析。

1“管理、保護好工程”的立法關鍵

“管理、保護好工程”的立法關鍵在于確立工程管理體制框架，并區分工程類型劃定具體的管理和保護范圍，相應地加強社會管理

“管理、保護好工程”有兩方面含義：一方面是指南水北調各種相關工程（包括新建工程、新挖渠道以及輸水涉及的原有天然河道、湖泊、水庫等）都能由適合的管理部門或者單位（以下簡稱工程管理單位）進行良好的管理；另一方面是指各種單位和個人都能保護工程設施，實現工程安全。為此，需要在建立健全工程管理體制的基礎上，妥善解決工程管理和工程設施保護過程中可能面臨的各種問題，包括工程新舊資產處理、工程管理單位內部機制運作、工程運行費用承擔、工程管理范圍和保護范圍劃定、工程管理范圍和保護范圍內的各種社會管理、工程日常管理、工程維修養護和工程搶修制度設計等。這些問題中，工程新舊資產處理，內容復雜，政策性強，可由國家出臺相關政策予以明確；工程管理單位內部運作機制可以通過《公司法》等已有的法律法規予以規范；工程日常管理、工程維修養護和工程搶修制度等，則需要通過行政法規確立制度框架，并通過配套規章進行具體規范。在行政法規層面上，“管理、保護好工程”的關鍵在下列幾個方面。

1.1　根據東線、中線工程不同情況確立不同的工程管理體制

南水北調東線和中線工程的管理模式存在很大區別。東線工程目前實行按省分段管理，江蘇、山東省界（際）工程獨立管理；中線主體工程則區分水源工程和干線工程實行統一管理；配套工程按省分別管理。根據此種工程管理模式，需要在行政法規層面確立相應的工程管理體制。其中，東線工程主要分三部分。一是東線江蘇省、山東省境內南水北調工程，可分別由本省組建的南水北調工程管理單位負責運營管理。二是江蘇省、山東省界（際）南水北調工程，可由淮河水利委員會組建的工程管理單位按照授權負責運行管理。三是東線工程輸水涉及的原有河道、湖泊和相關工程，可沿用既有的管理體制。中線水源工程、干線工程，可分別由中線水源工程管理單位、中線干線工程管理單位負責運營管理。對于東線、中線相關配套工程，可由相關省級人民政府確定工程管理單位負責運營管理。

1.2　不同類型工程的管理與保護范圍劃定及相關的社會管理

《中華人民共和國水法》第四十三條明確規定：“國家對水工程實施保護。國家所有的水工程應當按照國務院的規定劃定工程管理和保護范圍。”在國務院尚未對國家所有的水工程出臺專門的工程管理和保護范圍劃定辦法之前，為了使南水北調工程管理和保護范圍的劃定有法可依，進而為各種相關的社會管理確立明確邊界，有必要區分工程的不同類型進行不同規范。對于新建工程和新挖河道（渠道）的管理和保護范圍，相關設計文件已經明確了相關劃定方法，直接將其上升為法規規定即可。對于輸水涉及的原有天然河道、湖泊、水庫，則需要進行區分：已經劃定管理范圍的，可繼續按原辦法執行；尚未劃定管理范圍的，可考慮按照所在地省（直轄市）人民政府規定的標準劃定管理范圍。

同時，為了保障工程設施安全，需要在工程管理和保護范圍內加強社會管理，實行嚴格的工程設施保護制度。如目前《中華人民共和國防洪法》、《河道管理條例》對河道管理范圍內的基本建設進行了規定，但主要側重于保障防洪安全。根據南水北調工程運行管理實際需要，尚需進一步從工程安全和供水安全角度對河道管理范圍內的基本建設作進一步規范。

2“把水順利調過來”的立法關鍵

“把水順利調過來”的立法關鍵在于采取指令性方式進行水量調度，并從依據、決策、執行、監測、應急五個層面進行具體規范

“把水順利調過來”意味著需要對南水北調水進行統一調度，并保障水量調度的權威，實現調度安全。為此，需要在建立健全水量調度管理體制的基礎上，妥善解決水量調度中可能面臨的各種問題，確保水量調度科學合理，包括妥善進行水量調度決策、有效組織實施水量調度、合理進行水量調度監測、必要時強化應急水量調度等。在行政法規層面上，為了把水統一調度好，并保證水量調度的權威，關鍵在于下列幾個方面。

2.1　采取指令性方式開展水量調度

南水北調水量調度之所以需要采取指令性方式，而不能采取協商性方式，主要是由于下列原因：一是水量調度屬于水資源管理范疇，是實現水資源優化配置的具體途徑，本身具有行政管理色彩，需要以指令性方式實施，以保障水量的統一調度和水量調度的權威。二是南水北調工程的水量調度直接關系到各省（直轄市）分水指標的落實，為了保障南水北調水量調度的順利進行，需要以指令性方式進行水量調度。三是水量調度尚未具體涉及到買賣水范疇，無須遵從協商性的市場機制要求。

2.2　從依據、決策、執行、監測、應急五個層面對水量調度進行具體規范

第一，水量調度依據。開展南水北調水量調度，需要依據國務院批準的各省分配水量指標，按照水源來水情況豐增枯減，并綜合平衡受水區報送的用水計劃建議和各工程管理單位報送的運用調度建議方案。

第二，水量調度決策。南水北調水量調度涉及多個流域、多個省（直轄市）之間的復雜利益關系，需要采取精細化調度。可考慮按照年度水量調度計劃和月、旬水量調度方案以及實時調度指令相結合的方式進行水量調度。

第三，水量調度執行（即水量調度的組織實施）。水量調度的組織實施需要結合東線、中線工程的不同管理模式分別規范。中線水源工程和中線干線工程，需要實行統一調度，可直接明確由水利部組織實施南水北調水量調度。東線南四湖、東平湖以及江蘇、山東省內工程，由于南水北調的水量規模遠遠小于既有河湖的現有調度水量，難以實行統一調度，可明確由相關流域管理機構或者相關省人民政府水行政主管部門在調度現有河湖水量時，負責保障南水北調水量調度的需求。

第四，水量調度監測。根據調水的實際需要，需要對水量和水質進行統一監測，并明確不同斷面、不同口門的監測主體和日常監測的主體。其基本原則是：省界（際）控制斷面等關鍵斷面的水量、水質由相關流域管理機構進行監測，必要時會同相關省人民政府水行政主管部門監測；各分水口門由干線工程管理單位和相關省（直轄市）人民政府水行政主管部門共同監測；各工程管理單位負責日常監測。

第五，應急水量調度。在出現嚴重供水危機、重大工程事故風險、發生重大工程事故、重大水污染事件等緊急情況時，水利部應當按照南水北調應急水量調度預案，組織實施南水北調工程應急水量調度。

3“保障調過來的水是好水”的立法關鍵

“保障調過來的水是好水”的立法關鍵在于一方面針對治污嚴峻形勢規定更為嚴格的水污染防治制度，并使《中華人民共和國水法》與《中華人民共和國水污染防治法》的規定相銜接；另一方面區分調水期與非調水期，對調水期規定進一步的水質保障措施

南水北調供水目標以受水區城市供水為主，兼顧農業和生態用水。切實保障調水水質是工程能否有效運行的重要前提。“保障調過來的水是好水”意味著需要加強水資源保護和水污染防治，確保水質符合調水要求，實現水質安全。針對南水北調防污治污的嚴峻形勢，尤其是東線水污染嚴重的實際情況，要保障南水北調的調水水質，關鍵在于下列幾個方面。

3.1　確立水污染物排放總量控制制度，并使《中華人民共和國水法》與《中華人民共和國水污染防治法》的規定相銜接

目前《中華人民共和國水法》與《中華人民共和國水污染防治法》在水資源保護與水污染防治上的不銜接之處，主要體現在《中華人民共和國水法》中規定的水功能區劃制度中水利部門提出的水域限制排污總量意見，在《中華人民共和國水污染防治法》中未能明確作為相關水域排污總量控制的依據。究其原因，除了《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》的考慮重點不同之外，更重要的還在于《中華人民共和國水污染防治法》僅確立了重點水污染物排放總量控制制度，而未確立水污染物排放總量控制制度。鑒于水質直接關系到南水北調工程調水的成敗，國務院也已明確了“先治污，后通水”的調水原則，有必要在南水北調工程相關水域中明確實施水污染物排放總量控制制度，并在此基礎上實現《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》的銜接。

3.2　區分中線和東線的不同情況，規定更為嚴格的水污染防治制度

針對東線治污的嚴峻形勢，應當規定比《中華人民共和國水污染防治法》更嚴格的水污染防治制度，包括明確規定東線水源取水口附近一定的水域和陸域應當依法劃定飲用水水源保護區；洪澤湖、駱馬湖、南四湖、東平湖湖區實行人工養殖總量控制制度；輸水干線大堤或者設計洪水位淹沒線以內的區域范圍內不得設置排污口，原有的排污口應當限期拆除等。針對中線水資源保護要求，應當明確規定中線工程水源和輸水線路的水體水質按照國家地表水環境質量標準總體Ⅱ類水的標準控制，規定丹江口水庫庫區及總干渠兩側應當依法劃定飲用水水源保護區等。

3.3　區分調水期與非調水期，對調水期規定進一步的水質保障措施

南水北調工程并非常年調水。對于調水期和非調水期，水質保障要求存在不同。這在東線工程表現得更為突出。為此，需要區分調水期和非調水期，并對調水期規定進一步的水質保障措施。首先，結合東線工程調水實際情況，可明確東線工程調水開始前15天起至調水結束可以作為調水期進行特殊管理，并規定調水期內東線輸水干線水體水質不得低于國家地表水環境質量標準的Ⅲ類標準。其次，明確調水期間匯入輸水干線河道、湖泊的水體水質應當滿足調水水質保障要求。如不能滿足調水水質保障要求的，有關地方人民政府應當責令相關排污單位限制排污直至停止排污。必要時，有關流域管理機構或地方人民政府水行政主管部門應當通知有管轄權的地方人民政府，由有關地方人民政府責令予以限制生產直至停產。此外，需要對調水期間輸水干線河道、湖泊上的船舶進行明確規定，要求其不得向水體排放殘油、廢油、傾倒垃圾以及從事其他可能污染水體的活動。

4“把水順利賣出去”的立法關鍵

“把水順利賣出去”的立法關鍵在于明確規定兩部制水價并使外調水與當地水形成合理比價，同時規定供水協議的簽訂須經受水區政府授權

“把水順利賣出去”意味著受水區能夠排除各種不利因素（如外調水成本偏高等），履行承諾，自覺地按照其分水指標購買南水北調水。在行政法規層面上，為了使南水北調水能夠順利賣出去，關鍵在于下列幾個方面。

4.1目前各方認可的兩部制水價應當進一步規范化、制度化

目前總體可研批復中明確的基本水費（而非基本水價）和計量水價相結合的計算方式，與原先的兩部制水價定義有所不同，但為了使沿用多年的概念保持連貫，仍然可沿用兩部制水價的提法。對于兩部制水價，須明確受水區以省（直轄市）為單位按年度繳納基本水費，按月繳納計量水費。同時，兩部制水價的有關內容，即基本水費、計量水價、水費結算方式等，需要在相關供水協議中進行具體明確。

4.2　受水區應當進行水價調節，使外調水與當地水形成合理的比價，避免產生水價“畸高畸低”現象

目前調水工程中所存在著的外調水水價偏高、調過來的水賣不出去，進而一方面使工程閑置，另一方面又繼續大量超采地下水，并大量擠占農業和生態用水現象，主要原因在于外調水與當地水未能形成合理的比價，進而造成外調水水價“畸高”而當地水水價“畸低”。為此，在南水北調工程運行管理過程中，有必要要求受水區進行水價調節，尤其是進行水資源費征收標準調節，使外調水與當地水能夠形成合理的比價，進而使南水北調水能夠順利賣出去。

4.3　受水區按照市場機制簽訂供水協議時，應當體現政府的意志

為此，可以區分中線和東線，明確中線由“受水區省（直轄市）人民政府或者其授權的部門和單位”與“南水北調中線干線工程管理單位、中線水源工程管理單位”簽訂供水協議；東線由“山東省人民政府或者其授權的部門和單位，應當就南水北調東線調水，與江蘇省人民政府或者其授權的部門和單位、東線省界（際）工程管理單位”簽訂聯合供水協議。對于東線，還需要對東平湖的調水簽訂供水協議，可明確為山東省人民政府或者其授權的部門和單位，應當就南水北調東線利用東平湖的調水，與東平湖管理單位簽訂供水協議。此外，為了對東線二期工程留有余地，尚需對將來的省際供水協議留有空間，可明確為其他東線南水北調省際調水的供水協議，由相關省級人民政府或者其授權的部門和單位之間簽訂。

5“保障調過來的水能夠用好”的立法關鍵

“保障調過來的水能夠用好”的立法關鍵在于受水區合理配置好外調水與當地水，并在厲行節約用水的基礎上嚴格控制地下水超采

“調過來的水能夠用好”意味著受水區能夠把按照分水指標購買的、屬于本行政區域的外調水量，進一步在行政區域內配置好，從而最終置換出擠占的農業用水和生態用水，逐步恢復生態環境，從而避免一方面大量調水，另一方面還大量浪費水。在行政法規層面上，為了保障調過來的水能夠用好，關鍵在于下列幾個方面。

5.1　受水區應當合理配置水資源，促進南水北調水的優先使用和當地水的合理利用

為了保障受水區優先使用南水北調水，需要明確受水區應當制定本行政區域內南水北調水的使用總體方案，通過計劃用水的方式將本省分水指標向下分解到市、縣，最終層層分解到具體的用水戶。

5.2　受水區應當按照“先節約，后調水”的原則，厲行節約用水

受水區縣級以上地方人民政府需要加強節約用水監督管理，實行用水總量控制和定額管理相結合的制度，大力推廣節水技術，使用節水設施和設備，減少輸水損失，提高水的利用效率和效益。

5.3　受水區應當嚴格控制地下水開采

受水區嚴格控制地下水超采是南水北調用水管理的核心內容之一。水利部已組織開展南水北調受水區地下水壓采總體方案編制工作，擬報送國務院審批后實施。為了保證地下水壓采工作的權威性，有必要將其上升到行政法規層面予以明確，同時，需進一步明確受水區各省級人民政府水行政主管部門應當組織制定地下水壓采實施計劃，報本級人民政府批準后實施，并報國務院水行政主管部門備案。