創新執法機制　提升執法效能保障水利可持續發展——江蘇、浙江省水行政執法調研報告

水行政執法調研組

為全面了解和掌握水行政執法情況，深入總結地方在推動水行政執法中的做法和經驗，分析存在的問題，提出進一步加強和推進水行政執法的措施和建議，2012年7月，水利部政策法規司、水利部發展研究中心赴江蘇、浙江省就水政監察隊伍及能力建設、水利綜合執法、水利行政審批和水事糾紛調處等水行政執法工作進行了專題調研。通過實地考察、座談走訪等方式，深刻感受到：新形勢下，各級水政機構和水政監察隊伍在推進水利依法行政，加強水利法治建設中的責任越來越重大，作用越來越突出。江蘇省和浙江省水政監察總隊分別于1996年和1997年成立，是水政執法工作的“老典型”。近年來，兩省認真貫徹落實中央決策部署，加強法治政府建設，強化社會管理，水行政執法工作又呈現很多新亮點，水行政執法工作取得明顯成效。但加強水行政執法工作還存在一些不容忽視的問題和挑戰，必須適應加快水利改革發展的新形勢新要求，提升水政執法能力和水平，保障水利可持續發展。

1　兩省加強水行政執法的做法和成效

江蘇、浙江兩省以科學發展觀為指導，認真貫徹落實中央有關全面推進依法行政，建設法治政府的方針和水利部《關于加強水政監察工作的意見》，以水政監察“八化”建設（江蘇省）和“三百、六保障”達標活動（浙江省）為抓手，著力從隊伍建設、體制機制創新、制度建設、專項執法、規范許可、糾紛預防調處等方面全力推進水行政執法工作，水政監察隊伍建設加快推進，水利綜合執法能力穩步提升，水行政執法效能明顯增強，依法行政水平顯著提高，維護良好水事秩序成效顯著。

1.1　加強水政監察機構和隊伍建設，能力素質不斷提高

大力加強水政機構和水政監察隊伍建設，水行政執法能力不斷提高。一是建立專職執法機構，優化執法網絡設置。江蘇省水政監察總隊成立于1996年，是全國第一家省級水政監察隊伍。目前，總隊下轄23個支隊、181個大隊、366個中隊，覆蓋全省的省、市、縣、鄉四級水行政執法網絡基本形成。浙江省將水政處從原水政水資源處分離出來，單獨成立了水政處（省水政監察總隊）。同時兩省均適應新形勢要求，注重基層執法網絡建設，加快將水行政監察隊伍向基層水管單位、農田水利設施管理單位和城區水務管理單位延伸。寧波市還在水事違法案件多發地區（尤其是平原河網地區）聘請水政協管員（巡查員），負責在第一時間發現、報告水事違法行為。二是推進隊伍獨立運行和“參公”管理。江蘇省13個市支隊中，有11個市支隊獨立運行，8個市支隊納入參照國家公務員管理序列，占62%；近50%的縣（市、區）大隊落實了“參公管理”。浙江省94支隊伍中，參公性質的71支，占76%，全額事業性質21支，占22%，整體參公和全額事業性質已占到98%。三是加強水政監察人員資格準入和在職培訓。水政監察員錄用，堅持“凡進必考”原則，一批懂法律、會管理、能力強、素質高的同志進入了水政監察隊伍。目前，江蘇省專職水政監察員大專以上文化達90%以上，法律專業人才比建隊初期提高4倍。同時兩省均通過在職自學、專題培訓、辦案能手評選、執法技能競賽或沙龍等多種形式，狠抓各級水政監察人員學習培訓和素質提高。南京市創新學習培訓方法，創辦了“水行政執法網上學習園地”，建立水行政執法數據庫和題庫，采取網上答題、自動評分的方式，提高了學習效果。四是加強執法保障，著力改善執法條件。兩省均加大投入，為水政監察隊伍配備必要的通信、交通、勘查、取證等裝備，落實人身傷害保險和執法津貼等補助，同時開展水政執法基地建設，較好保障了執法工作需要。

1.2　優化執法體制機制，執法效能顯著提升

為提升水行政執法效能，兩省不斷創新和優化執法體制機制。一是推行水行政綜合執法。江蘇省13個市支隊中，已有2個支隊集中行政處罰、行政征收、行政許可三項職能，5個支隊集中行政處罰、行政征收職能；在105個縣（市、區）大隊中，有86個集中行政處罰、行政征收職能，占總數的82%。浙江省94支隊伍中，集中三項職能的有19支，有行政處罰和行政征收職能的有21支，有行政處罰和行政許可職能的有4支。寧波市水利局成立了行政審批處，與水政水資源處合署辦公，所有許可項目均由水政水資源處牽頭有關部門辦理。二是創新執法機制，健全流域與區域相結合執法管理機制。江蘇省按流域片區，建立九大流域片區管理單位，賦予其參與水行政執法管理職能，牽頭組織開展聯合巡查、集中執法，使廳屬各管理單位變原來“管點”到現在“管面、管線”。無錫市水政監察支隊與太湖局蘇州分局、無錫水文水資源勘測局等流域機構開展聯合執法巡查，進一步加強環太湖執法巡查，實現了水事違法行為前端控制。三是加強與公安、城管、航運等部門的聯系協調，探索建立多部門聯合執法機制。紹興市探索建立了橫向部門聯動機制，與市建管、環保、航運、公安等部門聯合開展市區建筑泥漿、工業污水偷排等專項執法活動；與市農業、公安等部門聯合開展重要河道非法捕撈設施專項清理活動，有力打擊了各類水事違法行為。

1.3　強化執法管理，執法行為更加規范

兩省不斷健全水行政執法制度體系，規范執法行為，促進依法行政。一是完善行政執法程序，統一執法文書。對執法步驟、權限等進行具體規范，切實做到流程清楚、要求具體、期限明確。二是建立行政處罰自由裁量基準制度，減少水行政執法隨意性，促進合理行政和公正執法。三是開展水行政執法案卷評查。組織行政處罰、行政許可案卷評查、抽查，推進執法文書規范化，不斷提高執法質量和水平。四是創新執法管理手段，加強執法管理和監督考核。無錫張家港市在水行政執法工作中運用ISO 9001質量管理體系，實現了從單純的工作制度向系統的管理體系的轉變。寧波市以信息化為抓手，建立了水政監察綜合管理系統，推進了水政監察工作的規范化、科學化、精細化，同時也加強了對水政監察人員自身的監督管理。

1.4　加大執法力度，水事秩序良好有序

隨著經濟社會高速發展，非法占用灘地、水域現象也呈多發趨勢，已嚴重影響了防洪安全和生態環境保護。在水行政執法實踐中，兩省形成了日常巡查處理和專項執法打擊相結合，上下聯動和部門協同相結合的執法模式。一是堅持加大巡查力度。通過推進執法關口前移，聘請協管員和明確養護單位巡查責任，健全巡查網絡，努力做到違章及時發現，及時報告，及時控制，及時處理。二是開展專項執法行動。江蘇省近年連續開展百湖執法大檢查、水資源專項執法、采砂專項整治、保護水文監測環境及設施、防汛清障聯合執法等專項執法行動；浙江省開展水行政許可項目監督檢查、水資源管理專項執法活動、清除河障、改善生態等專項執法活動，兩省以專項執法活動為載體，豐富執法內涵，運用督查督辦、交辦會辦等手段，抓住典型，突破重點，查處了一批“硬骨頭”案件，解決了一批歷史遺留問題，樹立了水行政執法的權威，維護了良好的水事秩序。

1.5　規范行政許可和監督，水行政管理效率大大提升

積極適應加快政府職能轉變的要求，深入推進水行政審批制度改革，簡政放權，依法行政，轉變水行政管理方式。一是做好行政許可實施主體和規范性文件的清理工作。江蘇省對現行涉及水利部門的行政許可項目進行了全面清理，并對使用頻率較低的行政審批事項實行“掛起”。浙江省水利廳出臺《關于推進水行政審批管理的改革意見》，下放審批權限、減少審批環節、優化審批流程，合并行政許可審批，另外還積極探索項目審批代理制，由項目業主委托報告編制單位前來代辦項目審批手續，得到了廣大業主的歡迎。二是建立了實施行政許可“一個窗口”對外制度。浙江省水利廳成立了審批中心，廳水政處歸口管理，主要負責行政許可事項的受理與送達，對行政許可事項合法性的審查。三是切實加強了許可后的監督管理。嚴格執行行政許可公示制度，同時各地普遍建立了行政許可監督檢查制度，強化后續監管，切實改變過去重審批、輕監管的狀況。蘇州市明確重大行政許可項目由支隊牽頭制定監管方案，實施監管工作。

1.6　健全水事糾紛預防調處機制，邊界地區和諧穩定

堅持預防為主、預防和調處相結合，積極探索建立水事糾紛預防和調處新機制。一是建立矛盾糾紛調處責任機制。明確要求各級水行政主管部門主要負責同志作為水事糾紛預防和調處工作第一責任人，明確各級水行政機關水政部門為矛盾糾紛調處牽頭處室，并建立各級水事矛盾預防調處協調機制，真正做到組織領導到位，責任落實到位。二是加強矛盾排查分析和預警處理。對邊界存在的糾紛隱患進行全面排查分析，對重要隱患及時落實各級責任人，實行跟蹤調查，并將情況及時上報流域管理機構。同時，通過法制宣傳、執法巡查以及建立定期例會交流等制度，盡可能避免水事矛盾糾紛發生。三是建立聯絡員和信息報送機制。江蘇省在省際邊界地區建立了水事糾紛信息聯絡員制度，確保邊界地區信息暢通，及時發現和調處水事矛盾和糾紛。

2　兩省加強水行政執法工作的經驗啟示

總結江蘇和浙江兩省加強水行政執法工作做法和成績，有很多亮點，如推行綜合執法、強化基層水行政執法網絡建設、將ISO 9001引入水政執法管理、加強信息化建設等，可為推動全國各地水行政執法工作提供參考借鑒：

2.1　必須充分認識加強水行政執法、推進水利依法行政的重要意義

當前，水利工作正處于搶抓機遇、跨越發展的黃金時期，攻堅克難、負重前行的關鍵階段。但是必須看到，隨著經濟社會的發展，水資源條件正在發生深刻變化、涉水利益格局正在深刻挑戰，與水爭地矛盾日益凸顯，涉水違法案件和水事矛盾糾紛呈多發態勢，必須加強水行政執法。從調研情況看，兩省各級水行政主管部門均十分重視水行政執法工作，認為加強水行政執法是貫徹落實中央決策部署、實行最嚴格水資源管理的必然要求，是加強法治政府建設、落實依法治國基本方略的迫切需要，是強化社會管理、構建社會主義和諧社會的重要保障。同時，從兩省的經濟發展規律和水利管理客觀實際出發，也深刻意識到水行政執法工作在防汛清障、水資源管理、河湖水域保護的作用重大，迫切需要進一步加強和提高。江蘇、浙江兩省為經濟發達地區，地處平原河網地帶，防洪保安事關人民群眾生命財產安全，事關經濟社會發展全局和社會穩定大局，目前違法占用河湖、違章設障、違法圈圩、非法采取砂土、破壞水利工程設施等影響防洪安全的違法行為時有發生，必須加強水行政執法。經濟快速發展帶來的水資源巨大需求和污染物不斷增加，導致非法取水、非法排污等破壞水資源的違法行為時有發生，為確保最嚴的水資源管理制度的有效落實，必須加強水行政執法。

2.2　必須始終把隊伍建設作為加強水行政執法工作的主要抓手

一項事業能否健康發展，關鍵在人。推動水行政執法工作再上新臺階，根本在于水政監察隊伍能力和水平。江蘇省嚴格按照“政治合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬”的建設要求和水行政執法隊伍“專職化、專業化”建設目標，不斷延伸水政監察規范化建設“八化”內涵，逐漸建立健全了水行政執法體系，全省各級水行政監察隊伍基本做到機構健全、編制落實、人員到位、權責明確、行為規范、監督有效、保障有力。浙江省以“三百、六保障”達標活動為抓手，進一步加強了水政監察隊伍建設。“三百”即：全省水政監察隊伍列入參照公務員管理單位或財政全額補助事業單位達到百分之百；全省水政監察隊伍45周歲以下的水政監察員具備大專以上學歷達到百分之百；全省水政監察隊伍水政監察執法網絡向基層、流域站和工程管理單位等延伸覆蓋面達到百分之百。“六保障”即：機構人員保障、素質能力保障、管理制度保障、執法網絡保障、隊伍經費保障、執法裝備保障。通過這些措施，兩省的水政監察隊伍建設上了一個新臺階，直接帶動了水行政執法工作新的更大發展。

2.3　必須始終把創新執法體制機制作為加強水行政執法工作的不竭動力

兩省經驗表明，新形勢下水行政執法面臨著一些新情況、新問題和新矛盾，只有不斷探索水行政執法工作的新思路、新機制，才能持續增強水行政執法工作的生機和活力。例如，適應民生水利加快發展和社會主義新農村建設的新形勢要求，兩省均注重基層執法網絡建設，加快將水行政監察的網絡向基層水管單位、向農田水利設施管理單位延伸；在實行城市水務一體化管理的背景下，蘇州市創新城區水務執法工作新舉措，在城區水務管理單位內部設置了支隊直屬大隊開展城區水務執法工作，克服和杜絕了城區水務執法盲區和力量不足的問題；面對重大涉水案件的增多的局面，積極探索建立流域與區域相結合、上下聯動的縱向部門聯動機制，應對日益復雜尖銳的水事矛盾，聯合公安、海事、城管、環保等部門，建立橫向部門聯動機制；根據平原河網地區水事違法案件多發的特點，聘請水政協管員（巡查員），負責在第一時間發現、舉報水事違法行為，并視情予以必要的制止；解決行政許可重審批輕監督的問題，兩省水行政主管部門拓展水政執法空間、豐富水政執法內涵，加大了涉水行政許可項目的前期介入力度，做好會簽會辦制度的落實，對涉水許可項目事前、事中、事后實行全程監管；為實現從單純的工作制度向系統的管理體系的轉變，無錫市在水行政執法工作中運用ISO 9001國際質量管理體系，寧波市建立了水政監察綜合管理系統，推進水政監察工作的規范化、科學化、精細化。

2.4　必須始終把嚴格執法辦案作為加強水行政執法工作的根本任務

違法不究、執法不嚴等問題，會削弱水行政執法的權威，不利于隊伍的健康發展，會損害水利部門的社會形象。兩省的經驗告訴我們，各級水政部門和廣大水行政執法人員必須積極投身執法實踐，敢于查辦案件。對違法行為不論是誰，都做到執法必嚴，違法必究，發現一起查處一起。通過嚴格執法辦案，才能保證水法律法規貫徹落實，維護法律法規的威嚴；通過嚴格執法辦案，才能鍛煉隊伍提高能力，展示隊伍良好社會形象；通過嚴格執法辦案，才能樹立水行政執法權威，維護良好水事秩序；通過嚴格執法辦案，才能加強水利行業管理，更好地為經濟社會發展服務。

2.5　必須始終把專項活動作為加強水行政執法工作的有力推手

根據水事活動的特點，開展系列專項執法和整治活動，有利于引起各級領導高度重視、形成齊抓共管的局面；有利于集中時段、集中人力物力，大造聲勢，營造氛圍，提升水行政執法的社會影響力和權威性；有利于推動水行政執法有效開展并向深層次發展；有利于解決一些難點和重點問題，維護良好水事秩序。如江蘇省通過“百湖執法大檢查”專項整治行動，基本摸清了重點河湖管理狀況，查處了一批重點案件，鍛煉了水利管理及執法隊伍，完善了我省流域與區域相結合的聯合執法機制，進一步擴大了水行政執法管理的社會影響力。浙江省通過“清除河障、改善生態”專項執法活動，摸清了占用水域情況，分類處理歷史遺留的各類涉河案件，處理一些地方難以解決的重大案件，如杭甬高速鐵路占用水域案，效果很好，樹立了水行政執法的權威。

3　兩省反映的水行政執法工作存在問題和建議

調研中江蘇和浙江省各級水利部門普遍反映，近年來水行政執法工作取得很大成績，但適應加快水利改革發展的新形勢要求，加強水行政執法工作還存在一些不容忽視的問題和挑戰。問題和對策建議如下：

3.1　水法規體系有待進一步健全

一是部分領域配套法律法規缺位，難以滿足管理需求。在當前城市化、城鄉一體化快速發展的新形勢下，城市水利管理方面的法律法規嚴重缺位，導致城市水利工作體制、職能都明顯薄弱；實行最嚴格的水資源管理制度，也需要建立像土地、林業等資源管理的堅強法律基礎；河湖水域是防洪排澇、水資源可持續利用、水生態環境保護的基礎，但目前河湖保護與管理的法律法規仍需進一步健全，建議加強水法律法規體系建設。二是法定處罰力度不足，缺乏行政強制措施。如向河道排放建筑泥漿行為，罰款額度偏低，違法程度與處罰后果不相適應。針對非法采砂、向河道排放渣土泥漿行為，缺乏必要的扣押、查封等措施。建議立法中增強可操作性，增加行政強制措施等內容。三是水法規的剛性尚需強

化。建議將嚴重危害水資源、水工程安全、水生態等行為與刑事責任、治安管理處罰銜接，保證水法律法規的權威性，維護水法律法規的嚴肅性。

3.2　水政監察隊伍建設仍需進一步加強

一是缺乏強有力政策法規支撐。現行水行政執法隊伍仍然存在機構性質不統一、人員編制不落實、執法職能不統一、執法裝備不落實、保障資金不穩定等諸多問題。建議出臺有力政策，加強指導。二是執法機構的設置達不到執法工作需求，執法力量尚顯不足。蘇州有2萬多條河道、323個湖泊，流域河湖岸線近400km，僅僅靠編辦批準的9支隊伍74人很難做到位。建議上級要推動執法機構設置工作。三是水政執法用車亟須保障。國家正在對違規公務用車進行清理，由于水政執法用車仍缺乏政策上的支持，水利執法用車面臨被清理的尷尬。建議進一步明確水政執法用車的相關標準與要求。公務用車保障和水政執法統一著裝問題是基層迫切要求盡快解決的問題。

3.3　水利綜合執法仍面臨體制障礙

推進水利綜合執法是中央1號文件中明確提出的要求，這種執法模式改變了過去同一個部門多個機構多頭執法的混亂現狀，整合了執法資源，降低了執法成本，樹立了水行政執法的良好形象。但隨著形勢的發展，體制性矛盾開始顯現。從內部來講，市、縣二級水利部門內設機構的設置，由市、縣水利局自行決定，省廳對地方水利部門的內設機構無法強行要求上下一致或相互整合。從外部來講，省政府正在大力推行行政執法體制改革，通過成立城市綜合執法局，一部分將涉河違法案件的行政處罰權合并委托其行使，從而大大消弱了水行政主管部門的法定權限，對水行政管理十分不利。希望水利部盡快提出水利綜合執法的指導意見，以便各地全面推進。

3.4　依法治水的認知度需進一步提高

政府為發展地方經濟違法和干預依法行政的情況仍時有發生。一些地區片面強調本地區經濟發展，缺乏紅線意識，對水資源節約和保護認識不足。一些地方違法占用河湖水域、違法亂建、違章圈圩、濫采亂挖等現象屢禁不止，一些重大建設項目存在未嚴格按照水法規要求建設等水事違法問題。

4　進一步深化水行政執法體制機制改革、提升水政執法能力和水平的建議

近年來全國水行政執法取得了顯著成就，為推進水利可持續發展發揮了不可替代的重要作用。但也應清醒看到，水利依法行政工作與建設法治政府、加快水利改革發展的新要求還不相適應；水政監察隊伍能力素質與實行最嚴格的水資源管理制度、加強和創新水利社會管理的新要求還不相適應，必須不斷探索、努力創新，不斷提升水政執法能力和水平。

4.1　進一步加強水利立法，完善現行水法規

根據水利改革發展新形勢新任務，立足水利現代化建設全局，把握政府立法工作重點，科學謀劃未來一個時期的立法工作，完善水法規體系總體規劃，有效緩解制度供給與水利改革發展需求不相適應的矛盾。形成適合我國國情和水情、內容完整、配套協調的較為完善的水法規體系，進一步完善水資源管理配置節約保護、防汛抗旱、河湖管理、水工程管理、農田水利水電、水土保持、流域管理等方面的法律法規，使各項涉水事務有法可依，基本滿足水利社會管理、公共服務和可持續發展的需要。

4.2　進一步完善執法體制，強化執法隊伍建設

深入推進水利綜合執法，出臺水利部推進水利綜合執法工作指導意見，加快推進權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的水行政執法體制建設，整合執法力量，集中行政處罰、行政征收職能，積極探索集中行政許可職能，從源頭上解決多頭執法、重復執法、執法缺位的問題。進一步加大專職水政監察隊伍建設力度，按照國務院關于分類推進事業單位改革的政策規定，大力推動將水政監察隊伍納入公務員隊伍或者參照公務員法進行管理，鞏固成績，加快發展，切實改變一些地區水政監察隊伍性質、編制與所承擔的職責不相適應的問題。

4.3　進一步完善執法制度，加強執法能力建設

繼續完善執法程序和執法案卷評查制度，建立執法依據、執法權限、執法程序和執法結果的公開制度。健全水政監察人員上崗培訓考核制度，定期組織水政監察人員參加法律知識及相關業務培訓，切實增強培訓的針對性和有效性。組織編制全國水政監察隊伍執法能力建設規劃，繼續實施水政監察基礎設施建設項目，加強執法裝備建設。

4.4　進一步加大執法力度，強化水利社會管理職能

深入貫徹落實2011年中央1號文件、中央水利工作會議和國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》精神，嚴格執行水資源論證、取水許可、水工程建設規劃同意書、洪水影響評價、水土保持方案等制度，加強河湖管理。建立水資源專項執法的長效機制，組織開展水資源專項執法檢查活動、河湖專項執法檢查活動，鞏固已取得的成效并推動工作向縱深開展，促進最嚴格水資源管理制度的貫徹實施。

4.5　進一步深化行政審批制度改革，規范行政許可行為

妥善處理好推行行政審批制度改革和依法履行職責的關系，深化行政審批制度改革，繼續整合行政審批事項，編制并公布水利行政許可審批事項目錄。加強對行政許可行為進行合法性審查，進一步提高行政許可行為的規范化水平。繼續優化審批流程，按照公開透明、便民高效的要求，進一步簡化和優化行政審批程序，提高工作效能。積極推行網上審批和網上服務，實行行政許可網上申報、受理、咨詢和辦復，為群眾辦事提供便利。進一步完善水利行政審批事項事后監管機制，轉變重審批、輕監管的狀況，切實解決監管責任不明確、措施不落實的問題。

4.6　進一步深入開展法制宣傳教育，提升水法治意識

落實“六五”普法規劃，深入開展法律“六進”，利用世界水日、水周、法制宣傳日等紀念日開展多種形式的活動，宣傳我國水情，普及法律知識，提高全民水憂患意識和水法治意識，為水利改革發展提供良好法治環境。開展《中華人民共和國水法》修訂實施十周年總結紀念活動，提前策劃、周密部署，深入宣傳《中華人民共和國水法》對水利改革發展起到的引領推動和支撐保障作用，深入宣傳《中華人民共和國水法》確定的各項法律制度，深入宣傳水利法治建設的重要成就。

調研組成員：

水利部政策法規司：李　鷹　楊　謙　倪　鵬

水利部發展研究中心：李　晶　王建平