加強河湖權屬管理的政策建議

李　晶

（水利部發展研究中心）

1　河湖管理涉及多項權屬和多種制度

權屬管理是河湖管理的重要內容。河湖具有行洪排澇、蓄水灌溉、供水發電、漁業養殖、旅游景觀、航運、納污、生態等多種功能。同時，伴隨著河湖的開發利用，不斷固化形成了大量的基礎設施。由此導致河湖管理中涉及多種權屬，主要有三類：一是資源權屬，包括水資源、河湖水域資源、內河航運資源、水能資源、河湖土地資源、砂石資源、漁業資源等。二是設施權屬，包括大壩、水閘、公路、鐵路、港口、軍事設施等。三是生態環境權屬，包括水質、動植物生存等河湖健康、公民休閑、國家作為河湖健康代言人的生態環境管理權等。

目前《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國鐵路法》、《中華人民共和國環境保護法》等法律以及河道管理條例、航道管理條例、自然保護區條例等行政法規，針對河湖相關資源、設施和生態環境權屬，規定了一系列管理制度。主要有三方面：一是權利確認制度，即對河湖范圍內各種可開發利用資源及河湖相關基礎設施以及生態基流等權屬進行確認。二是權利保護制度，即對經確認的各種河湖相關權屬進行保護，主要包括水資源保護制度、水污染防治制度、自然保護區制度、風景名勝區制度等。三是監督管理制度，即對各種河湖權屬行使進行監管，保障河湖權屬有序行使。

2　現行河湖權屬管理制度存在不銜接和配套不足等問題

河湖權屬管理制度主要存在下列四方面問題：一是資源權屬管理方面，存在多頭管理，如河道采砂的管理權限劃分存在部門爭議。二是設施權屬管理方面，存在配套法規缺位等問題，如相關法律法規規定了河道管理范圍、水工程管理和保護范圍、公路建筑控制區、鐵路線路安全保護區等，并作出了銜接性規定。但是也存在一些問題，如河道管理范圍不夠明確，而且未考慮入海河口的特殊性；水工程管理和保護范圍的劃定缺乏配套法規等。三是生態環境權屬方面，目前對于水資源保護與水污染防治，從法律條文和部門“三定”規定上看，水行政主管部門負責水資源保護，環保部門負責水污染防治，兩者的職責在文字上是很清楚的。但在實踐中，水資源保護與水污染防治之間尚存在很多不協調現象。此外，水功能區管理與排污總量控制、排污許可管理與入河排污管理、水質監測與水環境監測等也存在不銜接問題。四是河湖執法方面，由于多個管理主體有管轄權，容易出現交叉、重疊執法或者存在執法真空地帶，影響了河湖管理的權威和效率。

3　加強河湖權屬管理的政策建議

河湖權屬管理制度存在上述問題的主要原因是相關法律法規制定時間較早、立法理念較為單一和立法背景較為簡單等。隨著可持續發展理念的深入，尤其是中共十八屆三中全會提出加快生態文明制度建設之后，為了適應河湖管理的新形勢和新要求，必須進一步加強河湖權屬管理制度建設。

一是要按照黨的十八屆三中全會關于山水林田湖統一確權登記的精神，研究推進河湖生態空間統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的河湖資源資產產權制度。二是要完善部門協調與合作機制，包括完善水資源保護與水污染防治協調機制，建立河道采砂管理協調機制，健全部門聯合執法機制等。三是要建立嚴格的河湖管理制度，包括建立健全河道規劃治導線管理制度，完善河湖管理、河道采砂、岸線保護等規劃，健全河湖規劃約束機制；進一步推進河湖管理范圍、水利工程管理和保護范圍確權劃界工作，規范項目建設和人類活動，切實保護河湖岸線資源和確保水利工程安全運行等。四是要加快河湖管理相關法規制定或修訂工作，包括修訂河道管理條例、制定河道采砂管理條例、研究制定水功能區管理條例和湖泊保護條例等，同時還應在其他法律法規制定中充分考慮河湖管理需要，完善相關河湖管理制度。