規制河湖水域占用的政策法規現狀、問題及對策

汪貽飛　王曉娟　王建平

（水利部發展研究中心）

針對河湖水域保護，2011年中央1號文件提出要加強河湖管理，嚴禁建設項目非法侵占河湖水域。研究如何完善相關立法，有效規制河湖水域占用，對于維護河湖健康、確保防洪安全、保障人民群眾合法權益，具有重要意義。

1　規制河湖水域占用的政策法規現狀

《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）、《河道管理條例》和《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》等對河湖水域占用做出了規定。此外，水利部還出臺了相關政策文件，如《關于淮河水利委員會審查河道管理范圍內建設項目權限的通知》（水利部水政〔1993〕143號）、《關于進一步加強和規范河道管理范圍內建設項目審批管理的通知》（水利部水建管〔2001〕618號）等，在促進河湖水域管理方面發揮了重要作用。

1.1　河湖水域保護規劃現狀分析

《水法》、《防洪法》分別設專章對水利相關綜合規劃和防洪等專項規劃作出規定，但未涉及河湖水域保護規劃。《河道管理條例》中涉及了流域綜合規劃、防洪規劃、河道整治規劃、航道整治規劃和湖泊的開發利用規劃等，但也未涉及河湖水域保護規劃方面的內容。

1.2　涉河項目審批制度現狀分析

（1）關于審批權限。《水法》第38條、《防洪法》第27條、《河道管理條例》第25條均原則性地規定了建設工程占用河道、湖泊管理范圍內土地，建設單位應當向水行政主管部門履行相關審批手續?！逗拥拦芾矸秶鷥冉ㄔO項目管理的有關規定》進一步明確了流域機構或相關省（自治區、直轄市）河道主管機關的審批權限（主要是按照工程項目的大小和所涉河道的重要性）。此外水利部對七大江河河道管理范圍內建設項目審查權限的劃分規定，如《關于淮河水利委員會審查河道管理范圍內建設項目權限的通知》、《關于黃河水利委員會審查河道管理范圍內建設項目權限的通知》等，則進一步明確了七大流域機構的審批權限。

（2）關于審批程序?！端ā?、《防洪法》和《河道管理條例》并未對審批的具體程序作出詳細規定?！逗拥拦芾矸秶鷥冉ㄔO項目管理的有關規定》則在“兩法一例”的基礎上對審批程序作出了較為詳細的規定：一方面明確了建設單位編制立項文件時必須向河道主管機關提交的申請文件，另一方面還明確了審查批準程序。

（3）關于審批標準?！端ā?、《防洪法》和《河道管理條例》并未對審批標準作出詳細規定?！逗拥拦芾矸秶鷥冉ㄔO項目管理的有關規定》也只是對河道主管機關接到申請后所要審查的內容作出了規定，并沒有對河湖水域保持率等控制指標、具體項目水域占用的控制標準、及準予批準和不予批準的條件等予以規定。

1.3　法律責任現狀分析

（1）關于處罰方式。對侵占河湖水域行為的處罰，“兩法一例”的規定大體相似：首先對于違反命令性規范的行為，其處罰分3個步驟：責令停止違法行為，補辦相關手續；逾期不補辦、補辦未被批準或有緊急情形（如嚴重影響行洪）的，責令限期拆除；逾期不拆除的，強行拆除，并處一定數量的罰款。其次，對于違反禁止性規范的行為，可以責令其糾正違法行為、采取補救措施外，并處警告、罰款、沒收非法所得。

（2）關于罰款數額?！端ā穼η终己雍蛐袨榈牧P款幅度有兩個，即1萬～5萬元（如圍湖造地）和1萬～10萬元（如未經水行政主管部門同意，擅自修建水工程）。《防洪法》規定的罰款幅度與《水法》大體一致。《河道管理條例》并未就罰款幅度作出明確規定，但《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》對未按本規定的規定在河道管理范圍內修建建設項目的，縣級以上地方人民政府河道主管機關可根據《河道管理條例》責令其停止建設、限期拆除或采取其他補救措施，可并處1萬元以下罰款。

2　規制河湖水域占用相關政策法規存在的問題

2.1　河湖水域保護規劃及相關制度缺位

（1）河湖水域保護規劃缺位。《水法》、《防洪法》和《河道管理條例》均未提及河湖水域保護規劃的內容。在實際管理和保護工作中，由于河湖水域保護規劃的缺位，在河湖水域占用的事前預防方面，河湖管理部門無章可循。如在城市改造、開發區建設需要成片占用水域時，建設單位往往能拿出高標準、高層次的開發規劃，但水利部門常常因缺乏水域保護規劃、水域保護控制性指標等依據而處于被動局面。

（2）河湖水域岸線的有償使用制度尚未健全。規定河湖水域岸線有償使用制度，可通過規定水域岸線占用人的補償義務及補償標準，對其行為產生的調整、指導和引領的作用。明確河湖水域岸線有償使用制度，有利于利用市場機制和價格杠桿促進河湖水域岸線資源的合理配置，有利于控制河湖水域岸線占用規模。目前，除河道采砂等少數領域外，在水域、水體和灘地等其他資源有償使用方面，國家層面尚未有明確的規定。

2.2　涉河湖項目審批制度存在缺陷

目前相關政策法規僅規定了涉河湖項目必須由水行政部門審批、涉河湖項目審批權限的劃分、涉河湖項目審批需要提交的材料及相關程序等，這些規定對于控制水域占用的作用有限。

（1）涉河湖審批權限劃分存在缺陷?，F行涉河湖項目審批權限都是按河段等級劃分的，沒有考慮占用水域的面積因素。隨著工業化和城市化的發展，政府主導的建設項目成為水域占用的主體。而作為政府職能部門的水行政主管部門在審查項目時，往往處于劣勢，幾乎無法有效發揮其審批控制功能。

（2）缺乏河湖水域保持率等控制指標。從理論上講，健康的河湖必須保持一定的水域面積。然而，現行審批制度規定了水域占用審批需要提交的材料，及地方水行政主管部門審批時需要考慮的內容，而并沒有從河湖健康的角度為河湖水域面積設定一定的控制標準，從而導致隨著涉河項目的不斷增加，河湖水域面積將會不斷被蠶食。反觀國內其他領域，國土部門為了保持耕地面積，實行占補平衡、占一補一的控制手段；林業部門則有綠化率作為控制指標。

（3）缺乏具體項目水域占用的控制標準。涉河項目包括：一是占用一定的江河、湖泊等水域的點狀建設項目，如橋梁、碼頭、渡口等。二是填埋河道、內湖的塊型建設項目，如開發區建設、土地整理等。三是點狀建設項目與塊狀建設項目的結合的項目，如線長面廣的公路、鐵路等線型建設項目。對于上述三類涉河項目，目前缺乏有效控制具體項目水域占用面積的標準。以塊狀建設項目審批為例，塊狀建設項目填埋河道相當于將該河道溝汊報廢，而沒有專門針對填埋河湖水域的相關標準。

（4）現行水法規只規定了涉河項目要履行審批手續，準予批準和不予批準的條件還不夠明確。比如，對于基礎設施建設項目和非基礎設施建設項目，兩者在審批手續標準上是否要有一定的區別；對于審批手續不完備、相關方案不符合要求的項目，是否要設定標準，避免出現“涉河項目需許可、許可項目需論證、論證問題可補救、補救以后都可行”的局面。

2.3　法律責任不健全

（1）對侵占河湖水域行為的罰款數額較小，處罰力度與違法程度不相當，難以達到懲戒的目的。以圍湖造地或者未經批準圍墾河道為例，《水法》規定的罰款幅度為1萬～10萬元；《防洪法》規定的罰款幅度為5萬元以下；《河道管理條例》并未就罰款幅度作出明確規定，但是各?。ㄗ灾螀^、直轄市）實施細則均予以明確規定，如《山東省實施〈中華人民共和國河道管理條例〉辦法》規定的處罰幅度是：對個人處以50～3000元罰款，對單位處以1000～10000元罰款。在土地資源日益緊張的今天，即便是按照最高額度（10萬元）執行，與違法人不當得利也相差懸殊，難以起到威懾效果。

（2）缺乏關鍵有效的救濟制度。從目前看，我國法律法規、規章及相關政策文件中除行政處罰外，缺乏其他有效規制河湖水域占用的關鍵制度。如對河湖水域侵占行為，除責令停止違法行為、罰款等“事后”處罰之外，缺乏“事中”和“事后”的補救措施，同時還缺乏司法救濟程序。

3　相關對策建議

3.1　明確水域管理責任，落實管理責任制

各級水行政主管部門是河湖水域保護的主體。各級水行政主管部門要按照屬地管理原則，承擔起水域管理保護的職責，落實管理責任制。

3.2　編制河湖水域保護規劃，建立河湖水域岸線的有償使用制度

（1）編制河湖水域保護規劃。河湖水域保護規劃是河湖水域開發、利用和保護的基本依據。以河道普查為契機，全面調查水域的面積、所在位置、現有的主要功能等，摸清家底。在此基礎上，按照防洪排澇、水資源供需、水環境容量、生態功能等需要，編制水域保護規劃，確定不同區塊的基本水面率、總體布局、功能、保護范圍、保護等級和保護措施等?？梢詤⒄盏叵滤凹t黃藍”區劃分，根據防洪、排澇、生態、航運等功能要素，將河湖水域劃分為紅區、黃區和藍區，紅區原則上允許占用；黃區要嚴格限制占用，藍區必須嚴格按照程序占用。除河湖水域保護專項規劃外，在防洪規劃、河道整治規劃、航道整治規劃、灘地利用規劃等其他規劃，應與河湖水域保護規劃相銜接，體現河湖水域保護要求。

（2）建立河湖水域岸線有償使用制度。在相關法律法規、規章或政策文件的制定、修改中，參照相關資源有償使用的規定，通過適當方式確立河道水域岸線的有償使用制度，細化補償方式、標準。

3.3　完善涉河項目審批制度

（1）在審批權限劃分中充分考慮占用水域面積、水域重要性和建設項目類型等因素。如《浙江省建設項目占用水域管理辦法》確定基礎設施建設項目占用省級河道的，或者占用其他重要水域面積3000m2以上，占用非重要水域面積5000m2以上的，以及非基礎設施建設項目占用非重要水域面積3000m2以上的，由省水行政主管部門批準。

（2）按照“占用最小化”原則，制定相關水域占用的控制標準，減少不必要的水域占用。一方面，制定河湖水域保持率等宏觀控制指標；另一方面，確立具體項目水域占用面積的控制標準或相關計算方法。

（3）嚴格項目審批，限制建設項目占用水域。將建設項目按照公共基礎設施和非基礎設施進行分類管理。對公共基礎設施建設，加強科學論證；對于工商業、房地產開發等非基礎設施性項目，實行嚴格限制，原則上不予審批。

3.4　健全法律責任

（1）提高對侵占河湖水域行為的罰款力度。加大對涉河違法的處罰力度，提高對侵占河湖水域行為的罰款標準，使處罰力度與違法程度相適應。考慮到行政罰款的幅度有限，可以探索適用河湖水域保護公益訴訟制度，通過民事訴訟渠道，爭取獲得與損害相當的補償。

（2）探索建立河湖水域占補平衡制度。河湖水域占補平衡是保障占用與補充均衡，維護河湖水域總量不減少的重要措施，是水行政主管部門可以倚重的手段。一是盡快從國家層面確立河湖水域占補平衡制度。二是建立水域年度統計制度和動態監測制度，建立水域管理信息系統，為實施占補平衡提供技術支撐。三是針對水域占用出臺相關補償措施、補償標準、補償程序。

3.5　完善相關配套措施，促進各項政策落到實處

河湖水域保護是一項系統工程，除編制規劃、完善審批制度、健全責任機制外，還需要完善相應的配套制度。一是豐富和完善監測手段，使水行政主管部門能夠及時發現侵占河湖水域的行為。二是加強執法隊伍建設，加強河道巡查及水政執法力度，提高執法水平。三是加大宣傳力度，提高全社會河湖水域保護意識。