水功能區(qū)管理立法的必要性及關(guān)鍵制度分析

孫宇飛　王建平

（水利部發(fā)展研究中心）

最嚴(yán)格的水資源管理制度不僅體現(xiàn)在“三條紅線”控制指標(biāo)劃定上的最嚴(yán)格，也體現(xiàn)在相關(guān)管理制度規(guī)定和執(zhí)行上的最嚴(yán)格。水功能區(qū)管理作為最嚴(yán)格水資源管理制度的重要組成部分，與此相關(guān)的各項(xiàng)制度都應(yīng)緊緊圍繞這一目標(biāo)來制定，將最嚴(yán)格的管理理念切實(shí)落實(shí)到限制納污紅線管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，從水功能區(qū)的劃定到具體的管理措施，再到監(jiān)測預(yù)警監(jiān)督和評(píng)價(jià)考核，各項(xiàng)制度都應(yīng)秉承嚴(yán)格管理的理念和原則。落實(shí)2011年中央1號(hào)文件和國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》的要求，作為水利部規(guī)章的《水功能區(qū)管理辦法》已經(jīng)不能完全滿足最嚴(yán)格水資源管理制度的需求，無法為實(shí)現(xiàn)限制納污紅線管理目標(biāo)提供有力的法律支撐和保障。為此，迫切要求加強(qiáng)水功能區(qū)管理立法工作，強(qiáng)化管理手段和多部門的協(xié)調(diào)溝通，形成與最嚴(yán)格水資源管理制度要求相適應(yīng)的法律保障體系。

1　立法必要性

《水功能區(qū)管理辦法》自2003年頒布以來，對于加強(qiáng)水資源和水環(huán)境保護(hù)工作做出了重要貢獻(xiàn)。但適應(yīng)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的新形勢要求，《水功能區(qū)管理辦法》已經(jīng)難以完全滿足當(dāng)前的工作需要。主要表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：

（1）水功能區(qū)劃的調(diào)整需要進(jìn)一步的規(guī)范。科學(xué)的水功能區(qū)劃定是實(shí)行限制納污紅線管理的前提，也是各項(xiàng)管理制度措施落實(shí)的重要基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，存在著一些地區(qū)因追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益而擅自調(diào)整水功能區(qū)劃，進(jìn)而對整個(gè)流域的環(huán)境造成不良影響的現(xiàn)象。而《水功能區(qū)管理辦法》確定的水功能區(qū)劃調(diào)整程序，并未規(guī)定由誰來判斷是否“社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和水資源開發(fā)利用條件發(fā)生重大變化，需要對水功能區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整”，同時(shí)也未規(guī)定調(diào)整后的水功能區(qū)劃對其他區(qū)劃和整個(gè)流域造成的影響進(jìn)行論證，這就導(dǎo)致實(shí)踐中對于區(qū)劃調(diào)整的必要性和可行性難以有效甄別。同時(shí)，水功能區(qū)的劃定和審批程序是由《水法》規(guī)定的，而調(diào)整程序則沒有相關(guān)的法律依據(jù)。為此，有必要通過立法進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化水功能區(qū)的調(diào)整程序。

（2）水功能區(qū)納污能力和限制排污總量意見的權(quán)威性需要進(jìn)一步加強(qiáng)。2009年提出的最嚴(yán)格水資源管理制度，將從嚴(yán)核定水域納污能力，嚴(yán)格控制入河排污總量作為限制納污紅線的重要實(shí)現(xiàn)手段。而在實(shí)踐中，由水利部門提出的水功能區(qū)納污能力和限制排污總量意見并沒有得到相關(guān)部門足夠的認(rèn)可和重視，致使提出的意見流于形式，得不到落實(shí)。這對限制納污紅線管理帶來很大難度。為此，有必要通過法律手段確立水功能區(qū)納污能力和限制排污總量的權(quán)威地位，明確各級(jí)人民政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，全方位保障限制納污紅線目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（3）水功能區(qū)管理制度的系統(tǒng)性需要進(jìn)一步的加強(qiáng)。水功能區(qū)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及到水域管理與陸域管理的統(tǒng)籌，涉及到水利、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)等多個(gè)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，涉及到入河排污口、建設(shè)項(xiàng)目、水生態(tài)修復(fù)等多項(xiàng)內(nèi)容的綜合。而這些內(nèi)容只能通過行政法規(guī)或法律進(jìn)行明確。目前《中華人民共和國水法》中雖然已有原則性地規(guī)定，但仍需進(jìn)一步的細(xì)化落實(shí)。為此，迫切要求通過水功能區(qū)管理立法，規(guī)范各部門間的相互職責(zé)，加強(qiáng)各項(xiàng)制度間的銜接，進(jìn)一步強(qiáng)化管理制度的系統(tǒng)性。

（4）水功能區(qū)監(jiān)測管理的工程性和非工程性措施需要進(jìn)一步提高。監(jiān)測能力建設(shè)是水功能區(qū)限制排污總量意見落實(shí)和水功能區(qū)評(píng)價(jià)考核制度實(shí)施的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國在水功能區(qū)監(jiān)測上，無論是硬件設(shè)施，還是管理制度的軟件條件都比較薄弱。針對這一客觀實(shí)際，迫切要求通過立法督促加快監(jiān)測管理的硬件建設(shè)，建立健全適應(yīng)最嚴(yán)格水資源管理制度的監(jiān)測機(jī)制，全面提高監(jiān)測能力，為水功能區(qū)管理和監(jiān)督考核提供定量支撐。

（5）水功能區(qū)評(píng)價(jià)考核制度需要進(jìn)一步建立。水功能區(qū)的評(píng)價(jià)考核是落實(shí)水功能區(qū)各項(xiàng)管理制度措施的重要保障，是促使水功能區(qū)各項(xiàng)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容，而在當(dāng)前的法律法規(guī)中并沒有相關(guān)的規(guī)定。為此，迫切要求通過立法建立具有權(quán)威性的考核機(jī)制，明確評(píng)價(jià)考核制度的責(zé)任主體、考核程序以及評(píng)價(jià)考核結(jié)果的效力，進(jìn)而保障水功能區(qū)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2　立法思路和法律制度框架

加強(qiáng)水功能區(qū)管理立法工作，其目的在于通過構(gòu)建水功能區(qū)限制納污紅線管理的法律制度體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同主管部門之間、流域和地方之間、不同水功能區(qū)之間和不同利益主體的復(fù)雜關(guān)系，合理界定不同主體的責(zé)權(quán)劃分，明確不同功能區(qū)的具體管理措施和手段，提高水功能區(qū)限制納污管理水平，從而有效保護(hù)水資源、水環(huán)境和水生態(tài)。

圍繞水功能區(qū)管理立法的目的，結(jié)合當(dāng)前的管理實(shí)際，從水功能區(qū)“劃定——管理——監(jiān)督監(jiān)測——評(píng)價(jià)考核”的管理流程，其立法的主要內(nèi)容包括：一是完善水功能區(qū)劃定與調(diào)整制度，科學(xué)設(shè)定管理程序，從嚴(yán)核定水域納污容量。二是建立健全水功能區(qū)限制納污紅線管理體系，健全具體管理制度，加強(qiáng)制度間的有效銜接，嚴(yán)格控制入河排污總量。三是完善水功能區(qū)限制納污紅線監(jiān)督制度，加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測體系建設(shè)。四是建立水功能區(qū)限制納污紅線評(píng)價(jià)考核制度，加強(qiáng)考核的權(quán)威性，保障限制納污紅線的落實(shí)。

如圖1所示，在水功能區(qū)的劃定與調(diào)整制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建包含多項(xiàng)具體內(nèi)容的管理制度體系，強(qiáng)化水功能區(qū)管理；通過紅線監(jiān)督監(jiān)測制度和評(píng)價(jià)考核制度，掌握并督促紅線的具體落實(shí)。在這個(gè)制度體系下，如不能通過考核，則需要通過約束制度進(jìn)行懲罰；如通過考核則表明實(shí)現(xiàn)紅線的管理目標(biāo)，并應(yīng)通過激勵(lì)制度進(jìn)一步強(qiáng)化。

3　重點(diǎn)制度分析

水功能區(qū)管理主要包括水功能區(qū)的劃定和調(diào)整制度、限制排污總量的核定與落實(shí)制度、入河排污口管理制度、緩沖區(qū)等特殊功能區(qū)的管理制度、功能區(qū)周邊管理制度、水生態(tài)治理制度、部門協(xié)調(diào)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、監(jiān)測制度、考核制度、公眾參與制度等。下面對其中的幾項(xiàng)重點(diǎn)制度進(jìn)行論證分析。

3.1　水功能區(qū)劃調(diào)整制度

當(dāng)水功能區(qū)劃定后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和水資源條件的變化，存在著對水功能區(qū)劃調(diào)整的需求和必要，這也是限制納污紅線科學(xué)性和合理性的體現(xiàn)與保障。為了避免個(gè)別地方為追求自身利益的最大化而擅自調(diào)整水功能區(qū)，同時(shí)又要保障合理調(diào)整的實(shí)際需要，除了原則性地規(guī)定“水功能區(qū)劃經(jīng)批準(zhǔn)后不得擅自調(diào)整”外，還需要在制度上予以進(jìn)一步規(guī)范。一是要科學(xué)論證水功能區(qū)劃調(diào)整的必要性和可行性，即論證當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)條件和水資源開發(fā)利用條件發(fā)生了哪些變化，是否決定了水功能區(qū)劃必須做出相應(yīng)的調(diào)整及如何調(diào)整等；另外，調(diào)整后的水功能區(qū)將對臨近的其他水功能區(qū)和整個(gè)流域產(chǎn)生哪些影響。二是設(shè)定科學(xué)的審批程序。在目前的區(qū)劃調(diào)整制度中，按照原水功能區(qū)的劃定程序，不需經(jīng)過流域機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)功能區(qū)利益主體的認(rèn)可，地方政府可直接完成區(qū)劃調(diào)整的審批，存在不合理之處。為此，在水功能區(qū)相關(guān)立法中，應(yīng)規(guī)定由上一級(jí)地方政府水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)來代表區(qū)域或流域的整體利益，對區(qū)劃調(diào)整的影響進(jìn)行審查，審查同意后，方可按原劃定程序由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。三是建立水功能區(qū)劃的后評(píng)估機(jī)制。由于水功能區(qū)是自上而下劃定的，可能會(huì)出現(xiàn)劃定與地方實(shí)際不相符合的情況。建立水功能區(qū)后評(píng)估機(jī)制，定期對功能區(qū)劃的科學(xué)性和合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對于確實(shí)需要調(diào)整的功能區(qū)，應(yīng)允許按規(guī)定程序調(diào)整。

3.2　限制排污總量意見的核定與落實(shí)制度

限制排污總量控制實(shí)際上是以水質(zhì)達(dá)標(biāo)為導(dǎo)向的流域容量總量控制制度。其基本的技術(shù)任務(wù)包括水功能區(qū)納污能力與限制排污總量的核算和水功能區(qū)限制排污總量的時(shí)空分配。當(dāng)前工作中的難點(diǎn)在于水利部門核算的限制排污總量如何與環(huán)保部門陸域排放管理的結(jié)合。

2011年中央1號(hào)文件和2012年國務(wù)院3號(hào)文件中均提出“各級(jí)政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)”。在水功能區(qū)的相關(guān)立法中，應(yīng)充分落實(shí)這一要求，明確水功能區(qū)納污能力和限制排污總量意見的法律效力，即明確經(jīng)審定的水域納污能力和限制排污總量意見是對水資源保護(hù)和水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的基本依據(jù)，是在水功能區(qū)中開展各項(xiàng)開發(fā)利用活動(dòng)的基本依據(jù)，是流域水污染防治規(guī)劃中水污染物排放總量控制目標(biāo)核定的基本依據(jù)。

從落實(shí)的角度來說《中華人民共和國水法》中已明確規(guī)定水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)核定水域的納污能力，并向環(huán)保部門提出限制排污總量意見。在水功能區(qū)的相關(guān)立法中，還應(yīng)進(jìn)一步明確水利部門向環(huán)保部門提出限制排污意見的同時(shí)，要報(bào)送給上一級(jí)人民政府，由政府來監(jiān)督限制排污總量意見的核定，并督促意見的落實(shí)。具體來說，對于流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門提出的限制排污總量意見，各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)充分給予考慮，在此基礎(chǔ)上，制定本地區(qū)的年度重點(diǎn)水污染物排放總量削減和控制計(jì)劃，經(jīng)上一級(jí)環(huán)保部門審核同意后，報(bào)同級(jí)地方人民政府批準(zhǔn)公告，并通報(bào)同級(jí)地方人民政府水行政主管部門和相關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將水污染物排放總量削減和控制計(jì)劃確定的控制指標(biāo)分解下達(dá)到各市、縣，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將控制指標(biāo)分解落實(shí)到排污單位。

3.3　評(píng)價(jià)考核制度

評(píng)價(jià)考核制度的制定實(shí)施直接關(guān)系著水功能區(qū)管理各項(xiàng)制度措施和工作的執(zhí)行效果。2011年中央1號(hào)文件將評(píng)價(jià)考核制度作為重點(diǎn)落實(shí)的四項(xiàng)制度之一，也體現(xiàn)了這一工作的重要性。在水功能區(qū)相關(guān)立法中，應(yīng)明確水功能區(qū)評(píng)價(jià)考核的主體、結(jié)果的效力、考核程序和針對評(píng)價(jià)考核不達(dá)標(biāo)的處理措施。

按照2011年中央1號(hào)文件的要求，應(yīng)明確水行政主管部門會(huì)同發(fā)改、環(huán)保、住建等相關(guān)部門，對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府水功能區(qū)管理和保護(hù)目標(biāo)、水污染防治目標(biāo)責(zé)任執(zhí)行情況進(jìn)行年度考核，并將考核結(jié)果報(bào)國務(wù)院。同時(shí)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對下一級(jí)人民政府水功能區(qū)管理和保護(hù)目標(biāo)、水污染防治目標(biāo)責(zé)任執(zhí)行情況進(jìn)行年度考核。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容。

對于考核不合格的地區(qū)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對本轄區(qū)考核不達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)進(jìn)行整改，對經(jīng)整改仍不達(dá)標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)暫停辦理相關(guān)水功能區(qū)內(nèi)可能產(chǎn)生污染的建設(shè)項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)、取水許可和排污口設(shè)置審查等手續(xù)，并通報(bào)有關(guān)地方人民政府采取治理措施。

4　政策建議

為推進(jìn)水功能區(qū)相關(guān)立法工作，提出如下建議：

（1）加快出臺(tái)“水功能區(qū)管理?xiàng)l例”。鑒于水功能區(qū)管理的重要性和復(fù)雜性，必須出臺(tái)國家層面的法律制度進(jìn)行規(guī)范。加快“水功能區(qū)管理?xiàng)l例”的立法進(jìn)程，構(gòu)建水功能區(qū)“劃定——管理——監(jiān)督監(jiān)測——評(píng)價(jià)考核”的全過程法律制度體系，為落實(shí)限制納污紅線管理制度提供法律依據(jù)。

（2）加強(qiáng)部門的溝通協(xié)商，解決一些關(guān)鍵問題。各相關(guān)部門就立法中涉及協(xié)調(diào)的內(nèi)容進(jìn)行充分的溝通，并可針對具體的問題組織聯(lián)合調(diào)研，了解當(dāng)前工作中的問題、困難和實(shí)際立法需求，聽取對于立法的意見和建議，力爭解決一些關(guān)鍵問題，為“水功能區(qū)管理?xiàng)l例”的順利出臺(tái)奠定基礎(chǔ)。

（3）開展典型流域和地區(qū)的制度試點(diǎn)和實(shí)踐，為全國立法提供支撐。根據(jù)不同的水功能區(qū)特點(diǎn)以及不同的管理層級(jí)，在典型水功能區(qū)、典型流域、典型地區(qū)開展試點(diǎn)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和總結(jié)當(dāng)前管理制度中存在的問題，根據(jù)試點(diǎn)情況進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度體系，為全國立法工作提供實(shí)踐支撐。