構建民生水利的法律保障體系

王曉娟

（水利部發(fā)展研究中心）

2011年《中共中央　國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕號，以下簡稱：“中央1號文件”）和中央水利工作會議明確將“大力發(fā)展民生水利”作為水利改革發(fā)展的指導思想，民生水利已經成為當前和今后相當長一段時期水利發(fā)展的重中之重。在民生水利發(fā)展過程，目前的法律法規(guī)雖然提供了較強的保障，但與水利改革發(fā)展的內在需求相比仍明顯滯后。為了進一步保障和推動民生水利的發(fā)展，亟需大力加強相關法律制度建，構建形式完整、內容全面、相互銜接、相互配套的民生水利法律保障體系。

1　民生水利法律保障的現狀與需求

1.1　民生水利法律保障現狀

經過多年水利法制建設，我國已形成以《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）為核心，包括4部法律、18件行政法規(guī)、54項部規(guī)章和800余項地方性法規(guī)和政府規(guī)章的水法規(guī)體系，涵蓋了防洪抗旱、水資源管理、水土保持、河湖水域岸線管理、水資源保護與水污染防治、水利工程建設與管理、移民管理等領域。總體上看，現有的水法律法規(guī)較好地保障了民生水利的發(fā)展需要，基本上滿足了民眾涉水權益的保障要求，奠定了民生水利法律保障的基石。

現有水法律法規(guī)對民生水利的保障主要體現在：一是直接關系人民群眾生命安全方面，《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）、《中華人民共和國防汛條例》（以下簡稱《防汛條例》）、《水庫大壩安全管理條例》等防洪管理和水庫大壩安全管理法律法規(guī)，通過推進防洪基礎設施建設和強化防洪管理，強化水庫大壩安全管理，有效保障了民眾的生命財產安全。二是直接關系人民群眾生活保障方面。《水法》、《城市供水條例》等水資源管理和供水管理法律法規(guī)，通過強化飲用水水源保護區(qū)管理和供水管理，較好地保障了民眾的飲水安全。三是直接關系人民群眾生產發(fā)展的民生水利方面，《水法》、《抗旱條例》等水資源管理和防旱抗旱管理法律法規(guī)，通過強化水資源管理，規(guī)范防旱抗旱工作，較好地保障了民眾生產發(fā)展的供水安全。四是直接關系城鄉(xiāng)人居環(huán)境方面，《水法》《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）《河道管理條例》等生態(tài)保護管理法律法規(guī)，通過推進水土流失治理和河道治理，強化水資源保護和水污染防治，較好地保障了民眾生態(tài)環(huán)境安全。五是直接關系特殊群體涉水權益的民生水利方面，《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》《長江三峽工程建設移民條例》、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等補償制度管理法規(guī)，通過建立蓄滯洪區(qū)補償制度和移民安置補償制度，較好地保障了蓄滯洪區(qū)民眾和移民的合法權益。

然而，與今后一段時期內民生水利跨越式發(fā)展的法律保障需求相比，與民眾涉水權益的保障需求相比，民生法律保障總體上還比較滯后，主要體現在：一是農村飲水安全、農田水利、農村水電等與老百姓息息相關的民生水利立法還基本處于法律空白狀態(tài)，尤其是點多、面廣、分散的大量小型水利工程建設制度尚未予以規(guī)范化、制度化。二是工程建成后的運行管理缺乏法律保障，民生水利長效機制尚難以有效建立。三是占用農業(yè)灌溉水源、灌排工程設施補償辦法等一些與農民用水權益緊密相關的法規(guī)，以及《水法》等法規(guī)中的一些重要條款，由于法律權威不足或者配套制度未有效建立等原因，實踐中難以得到有效落實。四是特殊群體的涉水權益還得不到有效保障，包括農民用水權益保障不力，移民、蓄滯洪區(qū)民眾、上游或者水土保持治理區(qū)等被限制發(fā)展區(qū)域民眾和水事糾紛多發(fā)地區(qū)民眾等特殊群體的權益受到侵犯的現象時有發(fā)生。

1.2　民生水利法律保障的制度建設需求

從當前和今后民生水利的發(fā)展趨勢上看，民生利法律保障體系中的制度建設需求主要有四方面：

（1）民生水利工程建設制度的規(guī)范。近年來，民生水利工程建設不斷提速，未來一段時期內，民生水利將繼續(xù)成為國家基礎設施建設的優(yōu)先領域，呈現出投資規(guī)模更大、建設項日更多、進度要求更高等特點。民生水利工程更多的是小型水利工程，當全國將幾百億元甚至上千億元資金投向點多、面廣、分散、規(guī)模小的農村飲水安全、小型農田水利、病險水庫除險加固、農村水電、中小河湖整治等工程建設時，由于時間緊、任務重，加上工程規(guī)模小，難以完全按照現有的水利工程建設與管理制度加以規(guī)范。由此產生的問題是，這么大量的資金，這么大量的小型水利工程，如果沒有科學的制度予以規(guī)范，工程建設質量無法得到有效的保障，因此，急需制定小型水利工程建設的相關規(guī)范。

（2）民生水利工程運行管理制度的規(guī)范。也就是說，這些主要由政府投資或者補助建設的大量工程，亟需在明晰工程產權的基礎上，建立有效的工程運行管理制度，保障工程長效運行、群眾長期受益。

（3）農民用水權益的保障。農民用水權益的保障已經成為目前水權制度建設的薄弱環(huán)節(jié)之一，《占用農業(yè)灌溉水源、灌排工程設施補償辦法》雖然規(guī)定了占用農業(yè)灌溉水源、灌排工程設施需要履行嚴格的程序，并給予相應的補償，但實踐中執(zhí)行效果還比較差。為此，有必要進一步明晰農民用水權，考慮在更高層級立法中確立占用農業(yè)灌溉水源、灌排工程設施補償制度。

（4）特殊群體涉水權益的保障。包括被限制發(fā)展地區(qū)民眾與水有關的生態(tài)補償權益、蓄滯洪區(qū)民眾生存發(fā)展權益、移民權益、水事糾紛多發(fā)地區(qū)民眾涉水權益等，都有待于進一步予以保障。

2　民生水利法律保障體系中的制度建設重點

2.1　民生水利工程建設制度的規(guī)范重點

對于民生水利工程建設而言，法律制度建設的關鍵在于抓住規(guī)劃、投入、建設質量三個關鍵環(huán)節(jié)，確立三項關鍵制度，即民生水利規(guī)劃制度、民生水利投入保障制度和民生水利工程建設質量保障制度。

（1）民生水利規(guī)劃制度，除了構建常規(guī)的民生水利規(guī)劃體系，規(guī)范民生水利規(guī)劃編制的主體、依據和編制程序之外，關鍵在于建立規(guī)劃實施保障機制和規(guī)劃統(tǒng)籌機制。一是針對規(guī)劃實施缺乏保障的實際困境，明確規(guī)定縣級以上人民政府應當加強組織領導，落實資金，確保民生水利規(guī)劃的實施。水行政主管部門具體負責民生水利規(guī)劃的組織實施，其他有關部門、單位和個人從事與民生水利有關的活動，均應當符合民生水利規(guī)劃。二是針對目前民生水利工程存在多部門按條塊體制分配和使用資金、多頭審批、多頭管理的現狀，確立民生水利規(guī)劃統(tǒng)籌機制，使經過當地人民政府批準的民生水利規(guī)劃成為各部門安排民生水利工程的基本依據。

（2）民生水利投入保障制度，關鍵在于在法律上清晰界定中央與地方在民生水利投入方面的職責。對與民生緊密相關的、屬于地方職責的局部受益項目，在明確地方負主要責任的同時，中央也要通過多種渠道加大支持力度，尤其是加大對中、西部地區(qū)和少數民族地區(qū)的補助力度。對小水池、小水窖、小塘壩、小泵站、小水庫等處在民生最前沿、既未納入中央和地方政府事權范圍又面臨市場失靈的項目，政府要擔負起主要責任，必要時由中央和省級政府集中出資，予以集中搶救性修復。

（3）民生水利工程建設質量保障制度，關鍵在于建立符合民生水利工程點多、面廣、分散、規(guī)模小的建設質量保障制度。對于小型水利工程，尤其是農村飲水安全工程、小型農田水利工程等，避免采取“一刀切”的做法，在相關規(guī)劃符合前期工作深度要求的情況下，可對初步設計、招標投標，建設監(jiān)理等環(huán)節(jié)予以簡化，甚至可以采取“以獎代補”的方式，直接由縣級水利部門對小型民生水利工程建設予以補貼，切實提高資金的使用效率與效益。此外，有必要進一步建立健全公眾或者用水戶參與機制，依靠廣大人民群眾尤其是受益群眾的監(jiān)督，從制度上建立民生水利工程建設質量保障監(jiān)督機制。

2.2　民生水利工程運行管理制度的規(guī)范重點

對于民生水利工程運行管理而言，法律制度建設的關鍵在于抓住產權、運行維護、政策保障三個環(huán)節(jié)，確立三項關鍵制度，即民生水利工程產權制度、民生水利工程運行與維護經費保障制度、民生水利工程運行政策保障制度。

（1）民生水利工程產權制度，關鍵在于明晰政府補助形成的水利工程產權主體，避免產權虛置，強化責任意識。目前對于點多、面廣、分散、規(guī)模小的民生水利工程，大多采取政府補助的方式進行建設。由于缺乏法律依據，不少工程處于產權虛置、責任主體不清晰狀態(tài)。對這些小型民生水利工程，可以直接明確政府補助形成的上程資產歸農民或者農民用水戶協會集體所有。

（2）民生水利工程運行與維護經費保障制度，關鍵在于區(qū)分工程性質，確定政府與受益民眾對工程運行與維護經費的合理分擔機制。對于防洪、排澇、中小河道整治等純公益性的民生水利工程，其運行與維護經費應當納入政府財政予以保障，對于農田水利、農村飲水安全等以公益性為主、兼具部分經營性的民生水利工程，受益民眾應當通過繳納水費等方式，承擔村內工程或者田間工程等末端部分的工程運行與維護經費，其他工程則主要由政府承擔；對于農村水電等以經營性為主的民生水利工程，主要由受益民眾承擔，政府可以給予適當補貼。

（3）民生水利工程運行政策保障制度，關鍵在于在法律上明確需要出臺的政策，從而為政策的具體制定提供依據。基于民生水利工程具有很強的公益性、基礎性、保障性，國家法律或者相關文件可以原則規(guī)定應當出臺民生水利相關的用地、用電、稅費優(yōu)惠等政策，具體政策由國務院各有關部門及省級人民政府制定出臺。

2.3　農民用水權益的保障重點

對于農民用水權益的保障而言，法律制度建設的關鍵在于在明晰農民用水權益的基礎上，完善農業(yè)用水轉移過程中農民用水權益的保障制度。

（1）在法律上確認農民用水權益。《中華人民共和國物權法》規(guī)定了依法取得的取水權受法律保護，但目前農民對灌溉用水的初始水權尚未明晰，農民的用水權益缺乏法律保障。目前甘肅張掖等地區(qū)已經在授予灌區(qū)農民水權證方面進行了積極探索。有必要在條件成熟時，在法律層面明晰農民用水權的權利內涵、保護措施，使農民的用水權益得到法律的認可和保護。

（2）完善農業(yè)用水轉移過程中農民用水權益的保障制度。首先要完善農業(yè)用水轉移評估、論證、決策環(huán)節(jié)的相關制度，作出科學而嚴格的實體性規(guī)定和程序性規(guī)定，從源頭把好農業(yè)用水轉移關。其次，在補償環(huán)節(jié)，要通過建立制度保證農民直接、足額地獲得補償性資金、技術和設備等。再次，需要健全水權轉讓制度，引導有條件地區(qū)通過轉讓的方式來實現農業(yè)用水轉移，使農民作為主體直接參與轉讓全過程的協商，維護自身利益。

2.4　特殊群體涉水權益的保障重點

對于特殊群體的權益保障而言，法律制度建設的關鍵在于區(qū)別不同主體，對其權益給予不同法律保障。

（1）對于蓄滯洪區(qū)民眾而言，關鍵在于平衡防洪安全與蓄滯洪區(qū)民眾生存發(fā)展之間的關系，在保障防洪安全的前提下，政府也應當加大建設投入，但對于蓄滯洪區(qū)建設應加以嚴格管理。

（2）對于移民而言，小型水利水電工程移民和生態(tài)脆弱地區(qū)水土保持移民權益保障是目前法律的空白，有必要對相關的移民安置補償、后期扶持等予以明確規(guī)定。

（3）對于因水土保持、水資源保護等原因被限制發(fā)展地區(qū)的民眾，需要建立有關的生態(tài)補償機制，相關法律規(guī)范重點在于明確與水有關的生態(tài)補償主休、對象、補償標準、補償程序等。

（4）對于黃河灘區(qū)的180多萬民眾，有必要在現有河道管理制度的基礎上予以創(chuàng)新性的制度設計，如將黃河灘區(qū)視為特殊的蓄滯洪區(qū)對待，對灘區(qū)民眾生存權與發(fā)展權予以必要的保障，并對灘區(qū)民眾的洪澇災害損失予以必要的補償等。

（5）對于漳河、南四湖等水事糾紛多發(fā)地區(qū)的民眾，有必要針對水事糾紛產生根源，強化相關水資源管理和社會管理等。

3　民生水利法律保障體系的具體構建

3.1　構建框架

在開展民生水利法律制度建設過程中，需要構建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構成的民生水利法律保障體系。

在法律層面，除了目前的《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法律之外，可在條件成熟時研究推動移民法（或水利水電工程移民法）、農田水利法、生態(tài)補償法等的制定。

在行政法規(guī)層面，除了目前的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等水法規(guī)之外，需要研究修訂《河道管理條例》，出臺農村水電條例、農村供水條例、洪水影響評價管理條例、蓄滯洪區(qū)管理條例、飲用水水源地管理與保護條例等。考慮到目前同時研究制定農田水利法和農村供水條例難度較大，生態(tài)補償法的制定涉及面廣、難度極大，可考慮先行推動農村水利條例、配合國家發(fā)展改革委推動生態(tài)補償條例的制定。

在部門規(guī)章層面，除了目前的《水利工程建設安全生產管理規(guī)定》等水規(guī)章之外，需要修改《占用農業(yè)灌溉水源、灌排工程設施補償辦法》，并研究出臺黃河灘區(qū)管理辦法、水土保持補償費征收使用管理辦法、農村水能資源管理辦法等（見表1）。

3.2　實施步驟

在民生水利法律保障體系建設過程中，考慮到立法資源的有限性，需要區(qū)分輕重緩急，分階段、分步驟地推進。

當前的重點是盡快推動制定與農村飲水安全、農田水利工程建設與管理有關的農村水利條例。

近期的重點是推動農村水電條例、蓄滯洪區(qū)管理條例、生態(tài)補償條例、洪水影響評價管理條例、飲用水水源地管理與保護條例、黃河灘區(qū)管理辦法、水土保持補償費征收使用管理辦法、農村水能資源管理辦法等法規(guī)規(guī)章的制定，并對《河道管理條例》、《占用農業(yè)灌溉水源、灌排工程設施補償辦法》予以修改。

遠期的重點是在條件成熟時，努力推進移民法或水利水電工程移民法、農田水利法、生態(tài)補償法等的制定。

3.3　建設路徑

在民生水利法律制度建設過程中，可以采取“自下而上”和“自上而下”相結合的上下聯動路徑進行推進。

一方面，民生水利相關的法律制度，尤其是規(guī)劃制度、投入制度、建設管理制度、產權制度、運行與維護經費制度、政策保障制度以及特殊群體涉水權益保障制度，已經超出了部門職責范疇，需要由法律或者行政法規(guī)先行確立基本制度。在這種情況下，“自上而下”，由國家推出相關法律法規(guī)，規(guī)范和促進民生水利改革與發(fā)展，各部門、各地區(qū)再予以開展配套法律制度建設，是合理可行的基本路徑。

另一方面，民生水利涉及面廣，各省（自治區(qū)、直轄市）的省情、民情、水情不同，在全國范圍內出臺民生水利法律法規(guī)往往需要較長周期，短期內難以及時滿足民生水利改革與發(fā)展的需要。在這種情況下，各地也可以先行開展相關法規(guī)建設，包括制定適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等，這不僅可以及時滿足各地民生水利改革與發(fā)展需要，而且可以因地制宜，積累經驗。