- 水利法制研究論文選編(2003-2013年)
- 水利部發(fā)展研究中心法制研究處
- 4391字
- 2021-04-16 19:44:47
我國地方水法規(guī)制定情況總結與展望
王建平 汪貽飛
(水利部發(fā)展研究中心)
依法治水是推進水利可持續(xù)發(fā)展的重要基礎和法治保障。2011年中央水利工作會議強調(diào)“要盡快構建適應我國國情和水情的水法規(guī)體系”,2011年中央1號文件要求“建立健全水法規(guī)體系,抓緊完善水資源配置、節(jié)約保護、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水土保持、流域管理等領域的法律法規(guī)”,到2020年“基本建成有利于水利科學發(fā)展的制度體系”。地方水法規(guī)是我國水法規(guī)體系的重要組成部分,是國家水法規(guī)體系的細化和必要補充。對地方水法規(guī)制定情況進行總結分析并提供科學指導,是國家水法規(guī)體系建設的重要任務。
1 地方水法規(guī)制定總體情況
統(tǒng)計表明,截至2012年10月,全國共有地方水法規(guī)670部。在法規(guī)類型上,涉及省級地方性法規(guī)、較大市地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、省級規(guī)章和較大市規(guī)章5類;在內(nèi)容上,涉及綜合、水資源管理、水利工程建設管理、河湖管理等12個領域。具體分析如下。
地方水法規(guī)省(自治區(qū)、直轄市)分布。31個省級行政區(qū)域共出臺地方水法規(guī)670部,平均每個省級行政區(qū)21.6部,各省(自治區(qū)、直轄市)明細參見表1。其中,山東省出臺地方水法規(guī)數(shù)量最多,達46部,地方水法規(guī)省(自治區(qū)、直轄市)分布情況見圖1。

圖1 地方水法規(guī)省(自治區(qū)、直轄市)分布圖
表1 地方水法規(guī)省區(qū)及類型分布明細

地方水法規(guī)類型分布。表1可以看出,全國共有省級地方性法規(guī)216部,較大市地方性法規(guī)144部,自治條例和單行條例49部,省級規(guī)章192部,較大市規(guī)章69部,具體分布明細見圖2。
地方水法規(guī)領域分布(見表2)。從表2可以看出,地方水法規(guī)在各領域分布情況為:綜合性立法(水法配套)35部,水資源管理領域158部,水利工程建設管理領域108部,河湖管理領域103部,防洪與抗旱領域57部,城市水務管理領域50部,農(nóng)村水利水電管理領域34部,水文管理領域21部,水土保持領域60部,流域管理領域12部,水行政立法與執(zhí)法管理領域7部,其他(包括水利風景區(qū)管理、灘涂利用、建設基金管理和漁業(yè)管理等)25部,具體分布比例見圖3。

圖2 地方水法規(guī)類型分布圖
表2 全國地方水法規(guī)領域分布明細

續(xù)表


圖3 地方水法規(guī)領域分布圖
2 地方水法規(guī)制定情況的總體評估
通過以上分析,可以看出我國地方水法規(guī)體系建設成果豐碩,為地方水資源管理的水利管理法制化作出了積極貢獻。當然,在看到成績的同時,我國地方水法規(guī)制定過程中仍存在一些亟待進一步解決和完善的地方。
2.1 取得的成效
(1)大部分省(自治區(qū)、直轄市)(以下簡稱省區(qū))均建立了相對完善的水法規(guī)體系。圍繞著《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《河道管理條例》、《水文條例》等骨干性水法律法規(guī),大部分省均結合本地區(qū)實際出臺了相關配套辦法,從而形成了以上述配套辦法為骨干的、相對完善的地方水法規(guī)體系,為地方水利管理工作提供了堅實的法律制度保障,也為地方依法行政、依法治水奠定了堅實的基礎。從統(tǒng)計的情況看,97%的省(自治區(qū)、直轄市)出臺了《中華人民共和國水法》配套法規(guī),94%的省(自治區(qū)、直轄市)出臺了《中華人民共和國水土保持法》配套法規(guī),87%的省(自治區(qū)、直轄市)出臺了《中華人民共和國防洪法》配套法規(guī),90%的省(自治區(qū)、直轄市)出臺了《河道管理條例》配套法規(guī),68%的省(自治區(qū)、直轄市)出臺了《水文條例》配套法規(guī)。
(2)大部分省(自治區(qū)、直轄市)在地方水利立法中,緊密結合本省(自治區(qū)、直轄市)省情、水情,制定了適合本地需要的地方水法規(guī),從而進一步增強立法的可操作性。一方面,部分省區(qū)結合本地實際,進一步制定了相關法律法規(guī)的配套實施細則,如貴州省除出臺《貴州省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》外,還進一步探索相關配套制度建設,出臺了《貴州省水土保持設施補償費征收管理辦法》。另一方面,部分省(自治區(qū)、直轄市)結合本地實際,頒布出臺了符合本地需要,能夠解決本地實際問題的法律法規(guī),比如一些地方針對本地區(qū)再生水使用較為普遍的現(xiàn)狀,出臺了規(guī)范再生水生產(chǎn)、使用的相關法規(guī)規(guī)章,如《北京市排水和再生水管理辦法》、《天津市城市排水和再生水利用管理條例》等;一些地方針對本地區(qū)地下水資源亟待保護的現(xiàn)實,出臺了規(guī)范地下水使用的相關法規(guī)規(guī)章,如《武漢市地下水管理辦法》、《昆明市地下水保護條例》等。
(3)一些地方及時將水利改革發(fā)展探索和水務管理體制改革的成果總結、固化,并上升至地方立法。如,山東省在最嚴格水資源管理制度探索的基礎上,率先出臺了《山東省用水總量控制管理辦法》;廣州市為及時固化水務一體化改革成果,率先出臺了《廣州市水務管理條例》;浙江省為及時地總結和固化其在水域占補平衡領域的探索成果,率先出臺了《浙江省建設項目占用水域管理辦法》等。
(4)一些地方還對相關水利重點領域進行了立法創(chuàng)新。中共十八大、2011年中央1號文件和中央水利工作會議精神對水利管理提出了新要求,明確了新任務。此外,隨著水資源條件的變化、涉水利益格局的調(diào)整、水利發(fā)展方式的轉變,水利社會管理難度的不斷加大,及水利工作深度和廣度的不斷拓展,一些水利管理的新領域亟待中央立法,如節(jié)水管理、水源地保護、地下水管理、湖泊保護、農(nóng)田水利、農(nóng)村供水、水能資源管理、流域管理等。但受到各方面條件的限制,部分中央立法一直遲遲難以出臺。在這種背景下,一些地方根據(jù)本地實際情況,仍然進行了卓有成效的探索,為推動中央立法提供了有效參考和經(jīng)驗借鑒。據(jù)統(tǒng)計,目前全國地方性立法中共出臺節(jié)水管理的有31部,水源保護的有18部,地下水管理的有14部,河道管理的有54部,湖泊保護的有22部,河道采砂管理的有24部,農(nóng)村供水管理的有6部,流域管理的有12部。
2.2 存在的問題
(1)地方水法規(guī)制定存在不平衡現(xiàn)象。從表2可以看出,我國地方水法規(guī)制定過程存在著不平衡現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在:一是各省地方水法規(guī)制定水平發(fā)展不平衡,發(fā)展程度比較高的省,如山東省、廣東省等,其地方水法規(guī)總數(shù)達到40多部,而發(fā)展水平比較低的省份,如甘肅、西藏和寧夏等省(自治區(qū)),均只有9部法規(guī),其數(shù)量差距較大。二是地方水法規(guī)在領域之間的分布并不均衡,從全國范圍來看,水資源管理領域的地方性法規(guī)規(guī)章達到了158部之多,水利工程建設管理和河湖管理領域的法規(guī)規(guī)章超過了100部之多,水土保持、防洪與抗旱和城市水務領域的法規(guī)規(guī)章也達到了50多部,而流域管理、水行政立法與執(zhí)法管理等領域僅有10來部法規(guī),其數(shù)量相差巨大。
(2)仍有部分省(自治區(qū)、直轄市)的地方水法規(guī)體系不夠全面和系統(tǒng)。從表2可以看出,仍有一些地方的地方水法規(guī)體系尚不全面、不系統(tǒng)。如上海市目前尚未出臺水土保持法配套、防洪法配套和水污染防治法配套等法規(guī),也沒有就抗旱、水文、水行政立法與執(zhí)法管理等領域制定出臺相關地方性法規(guī)規(guī)章;山西省目前尚未出臺防洪法配套和水污染防治法配套等法規(guī),也沒有就農(nóng)村水利、水文、流域管理、城市水務和水行政立法與執(zhí)法管理等領域出臺相關地方性法規(guī)規(guī)章。
(3)部分領域由于缺乏國家立法,使得地方立法進展不大或立法突破不足。如地下水管理、湖泊管理等領域,使得地方在該領域立法進展不大。另外,在上位法缺乏的情況下,即便部分地方出臺了相關立法,其立法突破也明顯不足。比如,河道采砂管理方面,特別是行政強制法出臺后,扣押采砂機具的有關條款被清理,地方立法無法突破,從而給采砂管理工作帶來很大困難。
3 進一步推動地方水法規(guī)制定工作的對策建議
針對地方水法規(guī)制定過程中存在的問題,為了更好地促進我國地方水利立法工作,完善立法領域、提高立法質(zhì)量,提出下列幾條對策建議:
(1)水利部要加強對地方水利立法工作的跟蹤評估。從地方立法來看,全國每年都會出臺一定數(shù)量的地方水法規(guī),同時,隨著法規(guī)清理工作的不斷深入,每年也會清理掉一些地方水法規(guī)。如果缺乏跟蹤統(tǒng)計和研究評估,水利部將難以全面掌握全國地方水法規(guī)制定的基本情況和發(fā)展動態(tài),進而削弱水利部指導地方水利立法工作的及時性和有效性,一些地方成功經(jīng)驗也無法及時地吸收到國家立法之中。為此,水利部要加強對地方水利立法工作的跟蹤統(tǒng)計和研究評估,具體來講,一是要建立和完善地方水法規(guī)制定情況統(tǒng)計上報機制,及時掌握地方年度水利立法活動。二是要加強對地方水法規(guī)的研究評估工作,及時發(fā)現(xiàn)地方立法工作中的成功經(jīng)驗、存在的問題,為加強對地方立法工作的指導和督促奠定堅實的基礎。
(2)水利部要加強對地方立法工作的指導。水利部是國務院水行政主管部門。水利部政策法規(guī)司是水利部專門的法制工作機構,其不僅負責組織起草綜合性水利法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章草案等立法工作,還負責指導地方水利立法工作。水利部的立法層次較高,信息渠道更暢通、專業(yè)技術更加過硬,熟悉全國涉水的各項法律、法規(guī)、規(guī)章,具有指導地方水利立法工作的有利條件。未來,水利部要加強對地方水利立法工作的指導,地方水利立法工作中遇到問題時,也要及時與水利部進行溝通。另外,鑒于部分省(自治區(qū)、直轄市)在地方水法規(guī)體系建設、配套制度建設方面還存在一定的問題,水利部還要進一步加強監(jiān)督指導工作,確保問題得到盡快解決。
(3)國家與地方要聯(lián)合推動部分空白領域的立法。目前來講,在水資源管理與保護領域,中央層面需要加快推動的重點立法領域包括:節(jié)約用水管理、農(nóng)田水利、地下水管理、飲用水水源地管理與保護、農(nóng)村供水等。為盡快推動部分重點領域的中央層面立法,水利部與地方政府要上下聯(lián)動,共同努力。一方面,水利部要加強水利立法規(guī)劃及相關重點領域立法的前期研究工作,爭取立法機關的理解和支持;另一方面,地方政府也要加大工作力度,爭取先試先行,通過出臺部分關鍵領域地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式,為國家立法提供經(jīng)驗借鑒和實踐支撐。
(4)各地要從體系化角度進一步完善地方水法規(guī)體系。盡管大部分地方建立了以相關重點法律法規(guī)配套辦法為骨干的、相對完善的地方水法規(guī)體系,但是仍有部分地方的水法規(guī)體系并不十分完善。此外,即便是那些水法規(guī)體系相對完善的地方,也還存在一些領域尚未立法,這些領域的管理仍主要靠政策。這不僅不利于我國水資源的有效管理,也與國家的依法行政原則相悖。因此,必須站在進一步完善地方水法規(guī)體系的角度,開展地方水法規(guī)制度建設工作。要進一步完善水法規(guī)體系,各地必須全面梳理本地水法規(guī)所涉及的領域,并與水資源管理的實際相結合,及時發(fā)現(xiàn)立法空白,通過必要的調(diào)查研究工作,加強空白領域的立法工作,盡早填補空白。
(5)各地要進一步提高立法質(zhì)量。在地方水利立法工作中,要加強調(diào)查研究,切實了解實際情況和立法需求,努力把握事物的客觀規(guī)律,增強立法的可預見性和針對性;要堅持科學立法、民主立法,探索分析立法項目的立法成本、執(zhí)法成本和社會成本,廣泛聽取各方意見;要加強立法理論研究工作,不斷提高立法人員的法學理論水平和立法水平;要充分利用外部研究力量,如吸收本地區(qū)大專院校的法律專家、水利專家等參與立法工作,提高立法工作質(zhì)量。
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