地方水利法制建設(shè)評(píng)估及其指標(biāo)體系構(gòu)建

王曉娟1，陳金木1，王霽霞2

（1.水利部發(fā)展研究中心；2.北京科技大學(xué)）

法治指數(shù)與法制建設(shè)評(píng)估是近年來我國(guó)法制建設(shè)參考西方法治量化評(píng)估方法的表現(xiàn)之一，也是我國(guó)推動(dòng)法治政府建設(shè)的重要方式。在修訂后的《中華人民共和國(guó)水法》實(shí)施10周年之際，開展地方水利法制建設(shè)評(píng)估，有利于全面掌握地方水利法制建設(shè)進(jìn)展與存在的問題，推廣總結(jié)各地水利法制建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而更好地開展水利法制建設(shè)“頂層設(shè)計(jì)”，為可持續(xù)發(fā)展水利提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

1　開展地方水利法制建設(shè)評(píng)估的重要性

1.1　是推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求

國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）明確提出要經(jīng)過10年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，國(guó)務(wù)院又先后下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào)）和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）。開展地方水利法制建設(shè)評(píng)估，有利于較為準(zhǔn)確地了解與掌握各地水利法制建設(shè)的進(jìn)展情況，尋找各地水行政主管部門在貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院法治政府建設(shè)目標(biāo)方面的差距，促進(jìn)各地進(jìn)一步加強(qiáng)水利法制建設(shè)，以更好地實(shí)現(xiàn)依法行政和法治政府建設(shè)目標(biāo)。

1.2　是貫徹落實(shí)2011年中央1號(hào)文件和推進(jìn)依法治水的內(nèi)在要求

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）明確提出要“推進(jìn)依法治水”，并對(duì)水利立法、水利執(zhí)法、水事糾紛調(diào)處等內(nèi)容進(jìn)行了明確部署。開展地方水利法制建設(shè)評(píng)估，一方面有利于全面掌握目前地方水利法制建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問題，為各地進(jìn)一步開展水利法制建設(shè)提供基礎(chǔ)性支撐，另一方面也有利于反思國(guó)家層面水利法制建設(shè)的問題，在總結(jié)各地水利法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更好地開展水利法制建設(shè)“頂層設(shè)計(jì)”，為國(guó)家層面推進(jìn)水利法制建設(shè)提供基礎(chǔ)性支撐。

1.3　是區(qū)域之間相互借鑒水利法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和促進(jìn)地方水利法制建設(shè)均衡發(fā)展的內(nèi)在要求

目前各地水利法制建設(shè)存在著較為明顯的不平衡現(xiàn)象，中西部地區(qū)的水利法制建設(shè)總體上滯后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。在各地推進(jìn)水利法制建設(shè)過程中，相互借鑒經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)是較為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。通過對(duì)地方水利法制建設(shè)進(jìn)行評(píng)估與比較，能夠?yàn)閰^(qū)域之間相互借鑒、均衡發(fā)展提供有益經(jīng)驗(yàn)和模式。

2　評(píng)估范圍與方法

2.1　評(píng)估范圍

地方水利法制建設(shè)的評(píng)估范圍包括橫向和縱向兩個(gè)方面。從橫向上看，與水利法制建設(shè)的外延相對(duì)應(yīng)，地方水利法制建設(shè)的評(píng)估范圍包括水法規(guī)建設(shè)、水行政執(zhí)法、水行政執(zhí)法監(jiān)督、水事糾紛調(diào)處、水利法制宣傳教育等方面。從縱向上看，考慮到地方水利法制建設(shè)是一個(gè)較廣泛的概念，地方既包括省級(jí)也包括地（市）、縣（區(qū)、市）級(jí)，而不同層級(jí)的地方水利法制建設(shè)工作重點(diǎn)不完全相同，如省級(jí)存在水法規(guī)建設(shè)工作，地（市）、縣（區(qū)、市）級(jí)的工作重點(diǎn)則是水行政執(zhí)法、水行政執(zhí)法監(jiān)督等工作，為此，將地方水利法制建設(shè)的評(píng)估范圍確定為：以省級(jí)水行政主管部門的水利法制建設(shè)工作為主反映出的本省（自治區(qū)、直轄市）水利法制建設(shè)總體情況。同時(shí)，評(píng)估范圍不僅限于省級(jí)水行政主管部門的工作，也包括該省（自治區(qū)、自轄市）范圍內(nèi)下級(jí)水利部門的工作情況。如，在考察江蘇省水行政執(zhí)法工作時(shí)，雖然評(píng)估對(duì)象主要是江蘇省水利廳，但評(píng)估范圍應(yīng)當(dāng)包括江蘇省各級(jí)水利部門的執(zhí)法工作總體情況。

2.2　評(píng)估方法

法制建設(shè)的評(píng)估起源于西方國(guó)家的法治指數(shù)理論與實(shí)踐。法治指數(shù)理論的核心內(nèi)涵是將法治的主要內(nèi)容用考核指標(biāo)進(jìn)行描述，并對(duì)每一個(gè)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重和量化，再用該套量化的指標(biāo)體系對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行考核與檢驗(yàn)，最終得到一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治指數(shù)。法治指數(shù)理論的重要意義在于通過指標(biāo)權(quán)重的賦予，將法治水平進(jìn)行數(shù)量化考核，突破了之前法制建設(shè)難以量化的局限性。法治指數(shù)理論也成為西方國(guó)家和地區(qū)通用的法治水平評(píng)估方法[1]。我國(guó)對(duì)法制建設(shè)評(píng)估方法的借鑒經(jīng)歷了對(duì)法治水平從定性到定量的轉(zhuǎn)變發(fā)展過程[2]，法治水平的量化評(píng)估方法已經(jīng)成為目前的通行做法。

地方水利法制建設(shè)評(píng)估也采用通用的量化評(píng)估方法，該方法包括以下具體步驟：首先是評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建。根據(jù)地方水利法制建設(shè)的內(nèi)容框架，搭建目標(biāo)層—準(zhǔn)則層—指標(biāo)層的指標(biāo)體系，并根據(jù)每個(gè)指標(biāo)的重要程度進(jìn)行權(quán)重量化。其次是用構(gòu)建出來的指標(biāo)體系作為考核標(biāo)準(zhǔn)，采用地方自評(píng)與專家評(píng)估相結(jié)合的方式，分別為地方的水利法制建設(shè)打出量化分值，最后是結(jié)合自評(píng)與專家評(píng)估的結(jié)果，得出地方水利法制建設(shè)的最終評(píng)估分?jǐn)?shù)，并確定地方水利法制建設(shè)水平。

3　評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

評(píng)估指標(biāo)體系是反映地方水利法制建設(shè)水平的測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)，是全面了解地方水利法制真實(shí)發(fā)展水平的工具，也是中央制定有關(guān)地方水利政策與措施的重要基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建一套能夠真實(shí)反映地方水利法制建設(shè)全貌的科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，是開展地方水利法制建設(shè)評(píng)估的關(guān)鍵。

3.1　評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的基本方法

已有的評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建方法主要包括層次分析法[3]、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法[4]等。本文選取法制建設(shè)評(píng)估體系建模中通用的層次分析法作為地方水利法制建設(shè)評(píng)估的綜合評(píng)價(jià)方法。層次分析法通過對(duì)一個(gè)復(fù)雜問題的層次化分析、排序，使之簡(jiǎn)化明確，能夠統(tǒng)一處理綜合評(píng)價(jià)中的定性和定量因素，具有實(shí)用性、系統(tǒng)性、間接性等優(yōu)點(diǎn)。

在地方水利法制建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中運(yùn)用層次分析法的基本思路是：首先建立起目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層三級(jí)遞階層次結(jié)構(gòu)模型，其中目標(biāo)層為地方水利法制建設(shè)的總目標(biāo)；準(zhǔn)則層依據(jù)地方水利法制建設(shè)的基本任務(wù)和內(nèi)容，劃分出明確簡(jiǎn)練的準(zhǔn)則層指標(biāo)；指標(biāo)層結(jié)合已有的法制建設(shè)評(píng)估指標(biāo)基本集，提煉法制建設(shè)評(píng)估共性，并考慮地方水利法制建設(shè)評(píng)估的特性，進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮Y選，最終選出代表性強(qiáng)和數(shù)據(jù)較易統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)。其次針對(duì)三級(jí)層次結(jié)構(gòu)模型，根據(jù)已有資料對(duì)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)量化。最終在得出的層次單排序以及層次總排序的結(jié)果上進(jìn)行一致性檢查，得出地方水利法制建設(shè)的評(píng)估模型。

3.2　評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的難點(diǎn)與解決思路

評(píng)估指標(biāo)體系主要包括兩大部分。一部分是目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層的確定。其中目標(biāo)層與準(zhǔn)則層比較明確，根據(jù)水利法制建設(shè)的基本內(nèi)容進(jìn)行確定，難點(diǎn)在于具體指標(biāo)的選取。另一部分是指標(biāo)選取之后權(quán)重的確定。因此，評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的難點(diǎn)主要包括下列兩個(gè)方面。

3.2.1　評(píng)估指標(biāo)的選取

水利法制建設(shè)涉及事項(xiàng)范圍廣、內(nèi)容多，如何從眾多的水利法制建設(shè)指標(biāo)中選取恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)，體現(xiàn)出系統(tǒng)性、層次性、可操作性，并能夠反映我國(guó)水利法制建設(shè)的共性與個(gè)性，是地方水利法制建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的關(guān)鍵和難點(diǎn)。

本文評(píng)估指標(biāo)的選取思路大致如下：首先建立法制建設(shè)評(píng)估指標(biāo)基本集。目前已有不少地方政府出臺(tái)了法制建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系[5]，國(guó)務(wù)院的法治政府評(píng)估指標(biāo)體系也已在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行征求意見[6]，這些已有的法制建設(shè)評(píng)估指標(biāo)中的通用一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)，可以成為地方水利法制建設(shè)指標(biāo)選取的基本集。其中國(guó)務(wù)院的法治政府評(píng)估指標(biāo)體系具有較強(qiáng)的示范性和指導(dǎo)性，可以作為評(píng)價(jià)指標(biāo)基本集的主要參考依據(jù)。

其次在基本集的基礎(chǔ)上，根據(jù)下列三個(gè)原則對(duì)地方水利法制建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行篩選：一是共性與個(gè)性相結(jié)合原則，既要充分注意各個(gè)地區(qū)水利立法、執(zhí)法等方面的共性，又要充分考慮不同地區(qū)水利法制建設(shè)中的個(gè)性。二是全面分析與重點(diǎn)分析相結(jié)合原則，不僅需要對(duì)我國(guó)地方水利立法體系和執(zhí)法體系等法制建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行全面分析，而且需要對(duì)立法體系與執(zhí)法體系等法制建沒方面的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)分析。三是法制發(fā)展理想目標(biāo)與可操作性相結(jié)合原則，所有的指標(biāo)篩選都以實(shí)際調(diào)研為基礎(chǔ)，立足地方水利法制的實(shí)際發(fā)展水平，做到法制發(fā)展理想目標(biāo)與地方法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)可操作性緊密結(jié)合。

最終，在篩選出的指標(biāo)基礎(chǔ)上，征求相關(guān)專家的意見，確定地方水利法制建設(shè)的具體指標(biāo)。

3.2.2　評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的確定

評(píng)估指標(biāo)權(quán)重即每一項(xiàng)指標(biāo)在具體的層次中所占據(jù)的比重，這是評(píng)估指標(biāo)體系最終能夠得到量化評(píng)估結(jié)果的關(guān)鍵。如何通過評(píng)估指標(biāo)權(quán)重來量化地方水利法制建沒的真實(shí)水平，是整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)的又一個(gè)難點(diǎn)。

一般來說，法制建設(shè)中的評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定有兩種方式：一種是只確定每一個(gè)指標(biāo)在所在層級(jí)的比重，不直接計(jì)算該指標(biāo)在整個(gè)指標(biāo)體系中的比重：另一種是先對(duì)每一層級(jí)的指標(biāo)進(jìn)行賦值，最后再通過換算直接給出該指標(biāo)在整個(gè)指標(biāo)體系中的比重，即指標(biāo)的無量綱化。本文采用第二種方式，在進(jìn)行權(quán)重確定之后還要進(jìn)行指標(biāo)的無量綱化。

在具體的指標(biāo)賦值方法上，很多評(píng)估模型都采用專家打分法確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。專家打分法是指通過匿名方式征詢有關(guān)專家的意見，對(duì)專家意見進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、處理、分析和歸納，客觀地綜合多數(shù)專家經(jīng)驗(yàn)與主觀判斷，對(duì)大量難以采用技術(shù)方法進(jìn)行定量分析的因素做出合理估算，經(jīng)過多輪意見征詢、反饋和調(diào)整后，對(duì)評(píng)估價(jià)值和價(jià)值可實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行分析的方法。

地方水利法制建設(shè)評(píng)估屬于法制建設(shè)評(píng)估，國(guó)務(wù)院法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)法制建設(shè)評(píng)估具有非常重要的示范和指導(dǎo)作用。因此，本文對(duì)指標(biāo)權(quán)重問題的解決思路主要采用兩種方法：一個(gè)是參考同一指標(biāo)在國(guó)務(wù)院法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中所占權(quán)重；另一個(gè)是根據(jù)該指標(biāo)涉及的內(nèi)容在地方水利法制建設(shè)中的重要性來確定。盡管水法規(guī)建設(shè)、水行政執(zhí)法建設(shè)雖然在法治政府考評(píng)體系中同等重要，但從地方水行政主管部門作為執(zhí)法主體的性質(zhì)水看，立法職能不是最重要的，水行政執(zhí)法建設(shè)應(yīng)當(dāng)比立法工作占據(jù)份量更大，因此應(yīng)賦予更大權(quán)重。而社會(huì)效果與公眾評(píng)價(jià)在法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中不是準(zhǔn)則層，而是每一級(jí)準(zhǔn)則層下設(shè)的指標(biāo)層，在水利法制建設(shè)中單獨(dú)作為一個(gè)準(zhǔn)則層，但考慮到這部分很難掌握客觀數(shù)據(jù)，它在整個(gè)準(zhǔn)則層中的份量應(yīng)當(dāng)合理確定。至于其他具有地方特色和創(chuàng)新性的水利法治建設(shè)工作相當(dāng)于加分項(xiàng)目，鼓勵(lì)創(chuàng)新，由于這部分不設(shè)具體的指標(biāo)，評(píng)價(jià)起來客觀性會(huì)比較欠缺，因此，這部分分值應(yīng)當(dāng)偏低。

根據(jù)水利法制建設(shè)不同領(lǐng)域和事項(xiàng)的重要程度，確定不同指標(biāo)所占權(quán)重，最終完成無量綱化指標(biāo)體系的量化評(píng)價(jià)。

3.3　評(píng)估指標(biāo)體系的具體構(gòu)建

在此前指標(biāo)篩選、權(quán)重確定及無量綱化的基礎(chǔ)上，為了便于直觀比較，本文將地方水利法制建設(shè)評(píng)估總分設(shè)置為100分，具體評(píng)估指標(biāo)體系見表1。

4　結(jié)語

本文構(gòu)建的地方水利法制建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系，主要用于對(duì)省級(jí)水利法制建設(shè)總體情況進(jìn)行評(píng)估時(shí)參考。實(shí)踐中，省級(jí)水行政主管部門對(duì)市（縣）級(jí)水利法制建設(shè)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，尚需要進(jìn)行必要的變通，如適當(dāng)減少水法規(guī)建設(shè)的權(quán)重，增加水行政執(zhí)法的權(quán)重等。同時(shí)，該評(píng)估指標(biāo)體系也有待于在實(shí)際開展評(píng)估過程中進(jìn)行進(jìn)一步修改完善。

參　考　文　獻(xiàn)

［1］　戴耀廷.香港的法治指數(shù)［J］．環(huán)球法律評(píng)論，2007（6）.

［2］　湯梅，申來津.法治政府測(cè)評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)及其操作實(shí)務(wù)［J］．湖北社會(huì)科學(xué)，2009（4）.

［3］　朱未易.地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的實(shí)踐性探索：以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析［J］．政治與法律，2011（1）．

［4］　袁曙宏.關(guān)于構(gòu)建我國(guó)法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想［J］．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（4）．

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[1]美國(guó)、英國(guó)及我國(guó)香港地區(qū)都有用法治指數(shù)對(duì)某一地區(qū)進(jìn)行法治水平評(píng)價(jià)的做法。

[2]我國(guó)最早的法制建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系是2008年《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，只有指標(biāo)而無量化，只有定性評(píng)估而無定量評(píng)估。2009年的《四川省市縣政府依法行政評(píng)估指標(biāo)（試行）》已經(jīng)采用了權(quán)重量化的評(píng)估方法。

[3]層次分析法（AHP）是美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家T.L.Sualy于20世紀(jì)70年代提出的一種定性和定量相結(jié)合的決策分析方法，把復(fù)雜問題分解成多個(gè)組成要素，并把這些要素按照支配關(guān)系形成的遞階層次結(jié)構(gòu)，通過對(duì)專家咨詢，兩兩比較每個(gè)層次中諸要素的相對(duì)重要性，綜合多個(gè)專家的判斷，確定下一層要素對(duì)上層要素的權(quán)重貢獻(xiàn)，最后計(jì)算各個(gè)要素對(duì)總目標(biāo)的權(quán)重總排序。

[4]系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)（Syslem Dynamies）是一種運(yùn)用結(jié)構(gòu)、功能、歷史相結(jié)合的系統(tǒng)仿真方法，其特點(diǎn)是適用于處理長(zhǎng)期性和周期性的問題，或?qū)?shù)據(jù)不足的問題進(jìn)行研究，或處理精度要求不高的復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

[5]2008年12月廣東省深圳市委、市政府制定并試行的《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，是我國(guó)最早的法制評(píng)估指標(biāo)體系。2009年8月《四川省市縣政府依法行政評(píng)估指標(biāo)（試行）》出臺(tái)。2010年6月6日，湖北省委省政府頒布《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，該體系設(shè)8個(gè)大項(xiàng)，35個(gè)中項(xiàng)、160個(gè)小項(xiàng)指標(biāo)。除此之外，北京市、安徽省、江蘇省、廣西壯族自治區(qū)等省級(jí)政府也已建立了類似的評(píng)估或考核辦法。

[6]2011年，國(guó)務(wù)院在行政系統(tǒng)內(nèi)部下發(fā)了《法治政府評(píng)估指標(biāo)體系》（征求意見稿）。