地方抗旱立法的經(jīng)驗(yàn)與展望

陳金木1　黃福寧2

（1.水利部發(fā)展研究中心；2.中國(guó)銀監(jiān)會(huì)法規(guī)部）

2009年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)抗旱條例》（以下簡(jiǎn)稱《抗旱條例》），標(biāo)志著我國(guó)抗旱工作開(kāi)始進(jìn)入有法可依的新階段。繼安徽、浙江、云南、天津、重慶等5省（直轄市）出臺(tái)抗旱法規(guī)以后，目前山西、湖北等省已經(jīng)完成了各省級(jí)《抗旱條例》的起草，進(jìn)入了地方性法規(guī)立法程序，其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）大部分也在著手制定地方抗旱條例或?qū)嵤┘?xì)則。本文旨在總結(jié)相關(guān)地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前抗旱立法的形勢(shì)，分析今后地方抗旱立法的重點(diǎn)，為進(jìn)一步完善抗旱法律法規(guī)體系提供參考。

1　《抗旱條例》頒行前地方抗旱立法的進(jìn)展與經(jīng)驗(yàn)

1.1　地方抗旱立法進(jìn)展

《抗旱條例》頒行前，安徽、浙江、云南、天津、重慶等5?。ㄖ陛犑校┮呀?jīng)對(duì)抗旱工作進(jìn)行了立法規(guī)范。相關(guān)抗旱法規(guī)的基本情況見(jiàn)下表。

續(xù)表

1.2　地方抗旱立法經(jīng)驗(yàn)

從5省（直轄市）抗旱立法情況上看，地方抗旱立法有下列經(jīng)驗(yàn)：

1.2.1　在立法指導(dǎo)思想上，強(qiáng)調(diào)防旱抗旱相結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)從單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變

強(qiáng)調(diào)防旱抗旱相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)從單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變，是在抗旱立法中踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路的具體體現(xiàn)。5省（直轄市）抗旱法規(guī)充分體現(xiàn)了這點(diǎn)。首先，在框架結(jié)構(gòu)上，5省（直轄市）抗旱法規(guī)都按照總則、抗旱組織、旱災(zāi)預(yù)防（或抗旱準(zhǔn)備）、抗旱措施、保障措施、法律責(zé)任、附則這條主線對(duì)抗旱工作進(jìn)行規(guī)范，而且都將早災(zāi)預(yù)防放到了重要位置，在次序上排在了應(yīng)急措施的前面，體現(xiàn)了在抗旱工作中以防為主的指導(dǎo)思想。其次，在內(nèi)容上，5省（直轄市）抗旱法規(guī)都不僅重視農(nóng)業(yè)抗旱，而且注意全面抗旱，強(qiáng)調(diào)將優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水作為抗旱的基本原則。此外，浙江省、天津市、重慶市在立法中還進(jìn)一步注意處理好防汛與抗旱之間的關(guān)系，著力解決長(zhǎng)期存在的“重防汛、輕抗旱”問(wèn)題。

1.2.2　在抗旱體制上，確立政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，明確各級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)及其成員單位職責(zé)，強(qiáng)化公眾參與

防旱抗旱涉及多個(gè)部門，抗旱體制能否有效理順是防旱抗旱工作中的關(guān)鍵。5?。ㄖ陛犑校┛购捣ㄒ?guī)都充分注重理順抗旱體制。一是都確立了政府的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，確立了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。二是確立了縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)在上級(jí)人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)和本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的抗旱工作。防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在同級(jí)人民政府水行政主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的抗旱日常工作。三是明確規(guī)定了防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的各成員單位應(yīng)當(dāng)各司其責(zé)，共同抗旱。四是都規(guī)定了單位和個(gè)人的參與義務(wù)，以及對(duì)在抗旱工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

1.2.3　在旱災(zāi)預(yù)防上，工程措施與非工程措施并重，努力使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源和水環(huán)境的承載能力相適應(yīng)

防止旱情轉(zhuǎn)化為旱災(zāi)，是旱災(zāi)預(yù)防的核心。旱情的主要原因是水資源短缺，屬于自然因素。旱災(zāi)主要體現(xiàn)為旱情對(duì)人類生活、生產(chǎn)、生態(tài)帶來(lái)嚴(yán)重危害，其原因一方面有水資源短缺的自然因素，另一方面還有人為因素，如水利工程滯后，地下水超采嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重等。5省（直轄市）抗旱法規(guī)在旱災(zāi)預(yù)防上高度重視工程措施與非工程措施并用，通過(guò)調(diào)控人類行為，盡可能地防止旱情發(fā)展成旱災(zāi)。在工程措施方面，安徽強(qiáng)調(diào)易早丘陵地區(qū)應(yīng)當(dāng)因地制宜興建集水、蓄水、調(diào)水工程，山區(qū)應(yīng)當(dāng)興建蓄水工程，云南強(qiáng)調(diào)水工程所有者、經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)水工程進(jìn)行定期檢查、維修和養(yǎng)護(hù)，維護(hù)水工程正常運(yùn)行等。在非工程措施方面，云南省、浙江省、天津市、重慶市規(guī)定了抗旱預(yù)案制度，安徽省、重慶市規(guī)定了抗旱規(guī)劃制度，安徽省、云南省規(guī)定了嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市生活節(jié)水制度以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制度，安徽還進(jìn)一步規(guī)定了水環(huán)境保護(hù)制度等。

1.2.4　在抗旱減災(zāi)上，開(kāi)源措施和節(jié)流措施共用，盡可能地減輕旱災(zāi)對(duì)人類生活、生產(chǎn)、生態(tài)的危害

抗旱的主要特征在于通過(guò)工程措施和非工程措施最大程度地優(yōu)化利用有限的水資源，盡可能地減輕干旱災(zāi)害對(duì)人類生活、生產(chǎn)、生態(tài)的危害，具有應(yīng)急性。5省（直轄市）抗旱法規(guī)都高度重視抗旱措施的規(guī)范。一方面，注重開(kāi)源，規(guī)定了詳細(xì)的應(yīng)急供水措施，包括臨時(shí)設(shè)置抽水泵站，開(kāi)挖輸水渠道；應(yīng)急性打井、挖泉、建蓄水池等；應(yīng)急性跨流域調(diào)水：在保證水工程設(shè)施安全的情況下，適量抽取水庫(kù)死庫(kù)容；臨時(shí)在江河溝渠內(nèi)截水：依法實(shí)施人工增雨作業(yè)：對(duì)飲水水源發(fā)生嚴(yán)重困難地區(qū)臨時(shí)實(shí)行人工送水等。另一方面，注重節(jié)流，規(guī)定了詳細(xì)的應(yīng)急限水措施，包括暫停高耗水的工業(yè)、服務(wù)業(yè)用水，限制或者暫停其他工業(yè)、服務(wù)業(yè)用水；適當(dāng)減少農(nóng)業(yè)供水；限制或者暫停排放已經(jīng)處理達(dá)標(biāo)的工業(yè)廢水；限時(shí)或者限量供應(yīng)城鎮(zhèn)居民生活用水等。同時(shí)，優(yōu)化配置、調(diào)度有限的水資源也為5?。ㄖ陛犑校┛购捣ㄒ?guī)所采用，包括制定旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案，進(jìn)行抗旱水量統(tǒng)一調(diào)度等。

1.2.5　在保障措施上，通過(guò)抗旱服務(wù)組織建設(shè)、抗旱投入和抗旱物資儲(chǔ)備，在人、財(cái)、物等方面構(gòu)建較為完善的防旱抗旱保障體系

無(wú)論是旱災(zāi)預(yù)防還是抗旱減災(zāi)，都需要人、財(cái)、物等方面的保障，這也是5省（直轄市）抗旱法規(guī)重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容。人的方面，除了充分調(diào)動(dòng)各級(jí)人民政府、各級(jí)防指及其成員單位力量之外，還重視抗旱服務(wù)組織建設(shè)。浙江省規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要可以組建專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍；云南省、天津市、安徽省規(guī)定地方各級(jí)人民政府鼓勵(lì)和扶持單位和個(gè)人興辦抗旱服務(wù)組織。財(cái)?shù)姆矫?，注意保障抗旱投入。安徽省、云南省、天津市都?guī)定了抗旱經(jīng)費(fèi)按照政府投入與受益者合理承擔(dān)相結(jié)合的原則籌集。在此原則指導(dǎo)下，安徽省又規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府每年應(yīng)當(dāng)安排必要的資金用于旱情預(yù)防，遇嚴(yán)重旱情還要安排必要的抗旱資金：云南省規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立抗旱專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，遇嚴(yán)重旱情還需要按照一定程序增加抗旱專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；天津市則規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，提高抗旱投入的總體水平，保證抗旱工程設(shè)施建設(shè)資金及時(shí)到位和配套資金足額落實(shí)。物的方面，明確規(guī)定了抗旱物資儲(chǔ)備。如云南省明確規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要儲(chǔ)備一定數(shù)量的抗旱物資：儲(chǔ)備的抗旱物資經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)用。

2《中華人民共和國(guó)抗旱條例》頒行后抗旱立法的基本形勢(shì)

2.1　《中華人民共和國(guó)抗旱條例》概述

2009年2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)了《中華人民共和國(guó)抗旱條例》（國(guó)務(wù)院第552號(hào)令）。作為我國(guó)第一部專門規(guī)范抗旱工作的行政法規(guī)，其內(nèi)容涵蓋了從旱災(zāi)預(yù)防、抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、抗旱減災(zāi)到災(zāi)后恢復(fù)的全過(guò)程。確立了一系列加強(qiáng)和規(guī)范抗旱工作的原則，建立了一套比較完善的政府領(lǐng)導(dǎo)下全社會(huì)共同抗旱的體制和機(jī)制，包括：明確了各級(jí)人民政府、有關(guān)部門和單位在抗旱工作中的職責(zé)；確立了抗旱規(guī)劃、抗旱預(yù)案、抗旱水量統(tǒng)一調(diào)度、緊急抗旱期抗旱物資設(shè)備征用、抗旱信息報(bào)送、抗旱信息統(tǒng)一發(fā)布等制度，完善了抗旱保障機(jī)制等。[1]《抗旱條例》的頒布實(shí)施為解決當(dāng)前抗旱工作中存在的矛盾和問(wèn)題提供了基本的法律依據(jù)。

2.2　抗旱立法的基本形勢(shì)

目前我國(guó)防旱抗旱工作的法律制度框架已經(jīng)基本確立。下一步，我國(guó)防旱抗旱立法的重點(diǎn)在于進(jìn)一步開(kāi)展配套制度建設(shè)。

2.2.1　國(guó)務(wù)院各部委開(kāi)展配套規(guī)章制度建設(shè)

從抗旱工作的實(shí)際需要上看，《抗旱條例》尚有不少條款（如抗旱應(yīng)急水源建設(shè)、抗旱物資儲(chǔ)備、抗旱資金使用與監(jiān)督等），屬于原則性規(guī)定，需要進(jìn)一步開(kāi)展相關(guān)的配套制度建設(shè)，盡快出臺(tái)相關(guān)的配套立法（如抗旱應(yīng)急水源建設(shè)與管理辦法、抗旱物資儲(chǔ)備管理辦法、抗旱用油用電與抗旱機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼管理辦法等）。同時(shí)，圍繞《抗旱條例》的實(shí)施，有必要進(jìn)一步構(gòu)建健全的抗旱管理體制機(jī)制，出臺(tái)促進(jìn)基層抗旱服務(wù)組織可持續(xù)發(fā)展、抗旱投入保障等的相關(guān)政策。因此，水利部、財(cái)政部、衛(wèi)生部、民政部等部委有必要根據(jù)《抗旱條例》的規(guī)定頒布相關(guān)部門規(guī)章或規(guī)范性文件。

2.2.2　地方層面開(kāi)展配套法規(guī)、規(guī)章制度建設(shè)

我國(guó)水情復(fù)雜，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之間在水旱情勢(shì)和防旱抗旱工作上存在重大差異。但是《抗旱條例》關(guān)注的只能是全國(guó)范圍內(nèi)干旱災(zāi)害的一般性，提供解決抗旱工作中存在的矛盾和問(wèn)題的基本法律依據(jù)，相關(guān)旱災(zāi)預(yù)防措施和抗旱減災(zāi)措施大多比較原則，難以切實(shí)突出不同省份水旱情勢(shì)和旱災(zāi)的特殊性，難以切實(shí)滿足不同省份旱災(zāi)預(yù)防和抗旱減災(zāi)的特殊需求，也難以切實(shí)解決不同省份防旱抗旱工作中所存在的深層次問(wèn)題。為此，在《抗旱條例》頒行之后，地方層面，尤其是旱情形勢(shì)嚴(yán)峻、抗旱任務(wù)艱巨的省份，如山西省、湖北省、江西省等，需要進(jìn)一步開(kāi)展配套法規(guī)、規(guī)章制度建設(shè)。

3　地方抗旱立法的重點(diǎn)：以山西省為例

地方抗旱立法的重點(diǎn)在于，緊密結(jié)合各省獨(dú)特的水旱情勢(shì)，反映各省防旱抗旱工作的特殊性，解決各省防旱抗旱工作存在的深層次問(wèn)題。以山西省為例，其擬出臺(tái)的《山西省抗旱條例》結(jié)合了山西省防旱抗旱工作的特殊性，確立了山西省抗旱立法的重點(diǎn)和具體措施。

3.1　山西省防旱抗旱工作的特殊性

山西省水資源十分貧乏，全省水資源總量為123.8億m3，人均占有水資源量?jī)H為381m3，為全國(guó)平均值的1/6，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均500m3嚴(yán)重缺水界限；耕地面積6499萬(wàn)畝，畝均水量190m3，約為全國(guó)平均水平的1/9。受特殊的自然地理和氣候因素影響以及資源性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水的共同作用，山西省旱災(zāi)十分嚴(yán)重，水資源危機(jī)已經(jīng)由量變到質(zhì)變，逐漸走向表面化，趨于嚴(yán)重化，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。在山西省，春旱年年發(fā)生，具有常規(guī)性特征，其他干旱災(zāi)害表現(xiàn)為“十年九旱，三年一小旱，五年一大旱”，突發(fā)性中隱含著常規(guī)性。與此同時(shí)，連續(xù)數(shù)年嚴(yán)重干旱的頻率越來(lái)越密。1949年以來(lái)山西省共發(fā)生嚴(yán)重干旱年19年，連續(xù)嚴(yán)重干旱年共發(fā)生了3次，共計(jì)10年，占嚴(yán)重干旱年50%以上。

山西省水旱情勢(shì)的獨(dú)特性以及常規(guī)性與突發(fā)性并存、重特大干旱災(zāi)害頻繁發(fā)生的旱災(zāi)特性，導(dǎo)致山西省防旱抗旱工作也具有自身的特殊性，突出體現(xiàn)為：防旱抗旱工作具有常態(tài)化特質(zhì)，常規(guī)性抗旱和應(yīng)急性抗旱并存。無(wú)論是常規(guī)性抗旱還是應(yīng)急性抗旱，在特殊自然地理和氣候條件難以改變、水資源嚴(yán)重短缺形勢(shì)難以緩解的情況下，都需要大力加強(qiáng)旱災(zāi)預(yù)防。一方面，需要多種工程措施齊抓，包括興建控制性水源工程、增加應(yīng)急水供給能力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、大力推進(jìn)節(jié)水、有效涵養(yǎng)地下水、逐步改善水環(huán)境等：另一方面，需要多種非工程措施并用，包括完善防旱抗旱管理體制、增強(qiáng)抗旱儲(chǔ)備、加強(qiáng)抗旱服務(wù)組織建設(shè)、增加抗旱有效投入、采取抗旱補(bǔ)貼等。同時(shí)，在山西省獨(dú)特的地形條件下，要有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性旱災(zāi)，還需要強(qiáng)化旱災(zāi)預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，完善各種應(yīng)急抗旱措施，在山區(qū)和高原區(qū)組織抗旱服務(wù)組織加強(qiáng)抗旱服務(wù)，在盆地區(qū)加大黃河引水量、強(qiáng)化抗旱應(yīng)急水量調(diào)度等。此外，為了更有效地組織防旱抗旱工作，需要建立穩(wěn)定的抗旱投入機(jī)制，規(guī)范抗旱經(jīng)費(fèi)分配與使用。

3.2　山西省抗旱立法的重點(diǎn)

3.2.1　進(jìn)一步強(qiáng)化政府職責(zé)

防旱抗旱工作牽涉而廣，系統(tǒng)性、社會(huì)性和政策性都很強(qiáng)，需要由各級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌安排，共同應(yīng)對(duì)。為此，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化政府職責(zé)以加強(qiáng)山西省防旱抗旱工作。包括：明確政府在抗旱規(guī)劃組織實(shí)施方面的職責(zé)，保障抗旱規(guī)劃的實(shí)施：進(jìn)一步明確政府在抗早服務(wù)組織建設(shè)、抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旱情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和抗旱信息系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行、抗旱投入以及抗旱補(bǔ)償、補(bǔ)助和補(bǔ)貼等方面的職責(zé)。例如，在抗旱規(guī)劃的組織實(shí)施方面，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將抗旱規(guī)劃納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)，加大投入，合理配置資源，保障抗旱規(guī)劃有效實(shí)施。

3.2.2　強(qiáng)化抗旱服務(wù)組織建設(shè)

目前山西省抗旱服務(wù)組織缺乏明確定性，其事業(yè)單位、企業(yè)管理、自收自支、自負(fù)盈虧的管理體制已經(jīng)嚴(yán)重制約了抗旱服務(wù)組織能力的提高，影響了抗旱服務(wù)工作的開(kāi)展。目前《抗旱條例》僅規(guī)定抗旱規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)有抗旱服務(wù)組織建設(shè)的內(nèi)容，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)扶持抗旱服務(wù)組織，國(guó)家鼓勵(lì)興辦抗旱服務(wù)組織，但是并未涉及抗旱服務(wù)組織的性質(zhì)，也沒(méi)有明確政府通過(guò)什么手段來(lái)扶持抗旱服務(wù)組織。從性質(zhì)上看，抗旱服務(wù)組織從事的抗旱服務(wù)活動(dòng)具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，屬于典型的農(nóng)村公共產(chǎn)品，而且抗旱服務(wù)組織提供諸如解決臨時(shí)人畜飲水困難、抗旱灌溉、抗旱設(shè)施維護(hù)、抗旱技術(shù)咨詢等抗旱服務(wù)內(nèi)容，事實(shí)上是在政府提供的抗旱服務(wù)存在不足的情況下，替代政府為農(nóng)村地區(qū)提供公共產(chǎn)品?？购捣?wù)組織也正是因?yàn)槌袚?dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的提供抗旱服務(wù)公共產(chǎn)品的職能，同時(shí)又難以從提供公共產(chǎn)品過(guò)程中獲得必要的補(bǔ)償和收益，因此陷入生存和發(fā)展的困境，進(jìn)而影響了抗旱服務(wù)的開(kāi)展。為此，在山西省抗旱立法中，應(yīng)當(dāng)明確抗旱服務(wù)組織的公益性，規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取扶持措施，將抗旱服務(wù)組織承擔(dān)的解決臨時(shí)人畜飲水困難以及提供流動(dòng)灌溉、抗旱設(shè)施維護(hù)、抗旱技術(shù)咨詢等公益性抗旱任務(wù)納入公共財(cái)政保障體系。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)鄉(xiāng)、村、企業(yè)和個(gè)人建立抗旱服務(wù)組織，縣級(jí)抗旱服務(wù)組織應(yīng)給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3.2.3　構(gòu)建更為完整的抗旱預(yù)案體系

實(shí)施抗旱預(yù)案制度是主動(dòng)防御旱災(zāi)的重要舉措，《抗旱條例》已經(jīng)規(guī)定了地區(qū)性的抗旱預(yù)案。目前山西省地區(qū)層面的抗旱預(yù)案尚不夠規(guī)范，城市抗旱預(yù)案的編制由于缺乏法律依據(jù)而難以開(kāi)展，特定行業(yè)需要編制行業(yè)抗旱預(yù)案的也因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)而發(fā)揮不出其應(yīng)有作用。為此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)山西省抗旱需要，明確規(guī)定構(gòu)建由地區(qū)抗旱預(yù)案、行業(yè)抗旱預(yù)案、人口密集城市的應(yīng)急供水預(yù)案所構(gòu)成的抗旱預(yù)案體系。一方面，在進(jìn)一步規(guī)范地區(qū)抗旱預(yù)案的基礎(chǔ)上，明確縣級(jí)以上地方人民政府各相關(guān)行業(yè)的行政主管部門可以根據(jù)本地區(qū)的抗旱預(yù)案，編制本行業(yè)抗旱的具體預(yù)案，經(jīng)本級(jí)人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)審查同意后，報(bào)本級(jí)人民政府和上一級(jí)人民政府相關(guān)行政主管部門備案。另一方面，縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)部門，編制各市及人口密集縣城的市（城）區(qū)應(yīng)對(duì)干旱的應(yīng)急供水預(yù)案，經(jīng)上一級(jí)人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)審查同意后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

3.2.4　強(qiáng)化抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

抗旱基礎(chǔ)設(shè)施是旱災(zāi)預(yù)防和抗旱減災(zāi)能力建設(shè)的重要內(nèi)容。山西省抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，不僅加劇了旱情向旱災(zāi)的轉(zhuǎn)化，而且同時(shí)嚴(yán)重影響了常規(guī)性抗旱和應(yīng)急性抗旱工作的開(kāi)展。為此，有必要對(duì)《抗旱條例》的相關(guān)原則性規(guī)定予以細(xì)化，并將山西省興水戰(zhàn)略中與抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)的內(nèi)容反映在抗旱立法中。其重點(diǎn)在于加大水利工程建設(shè)力度，充分利用地表水，包括加強(qiáng)控制性水源工程建設(shè)，擴(kuò)大引黃工程供水量，加大病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固力度，加強(qiáng)農(nóng)田水利灌溉工程建設(shè)，加快蓄水、引水、提水（包括井灌）、雨水集蓄及再生水利用等水利工程建設(shè)。

3.2.5　強(qiáng)化抗旱應(yīng)急水源工程建設(shè)

抗旱應(yīng)急水源工程建設(shè)與管理是旱災(zāi)預(yù)防和抗旱減災(zāi)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一，《抗旱條例》雖然做了規(guī)定，但較為原則，對(duì)于抗旱應(yīng)急水源建設(shè)與管理的具體問(wèn)題沒(méi)有再進(jìn)一步給出規(guī)定，可操作性不足。根據(jù)山西省實(shí)際，應(yīng)當(dāng)明確需要進(jìn)行抗旱應(yīng)急水源建設(shè)的三種具體工程類型，即“人口相對(duì)集中區(qū)域、成片飲用淺層井水區(qū)域和季節(jié)性缺水區(qū)域的城鎮(zhèn)抗旱應(yīng)急備用水源工程”、“農(nóng)村飲用水抗旱應(yīng)急水源工程”和“糧食主產(chǎn)區(qū)、商品糧基地、經(jīng)濟(jì)作物商品基地、畜牧業(yè)生產(chǎn)基地等區(qū)域的農(nóng)業(yè)抗旱應(yīng)急水源工程”。前兩項(xiàng)應(yīng)急水源工程主要是為了保障城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的飲水安全，后一項(xiàng)則主要是為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，避免旱災(zāi)特別是特大干旱對(duì)于農(nóng)業(yè)的沖擊，保證廣大農(nóng)民的利益。此外，還應(yīng)當(dāng)明確抗旱應(yīng)急水源工程的建設(shè)、管理責(zé)任主體，即抗旱應(yīng)急水源工程由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門組織建設(shè)、管理和維護(hù)。但是在旱情發(fā)生之后，抗旱應(yīng)急水源應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行啟用和調(diào)度。

3.2.6　強(qiáng)化抗旱物資儲(chǔ)備

《抗旱條例》已經(jīng)明確規(guī)定“干旱災(zāi)害頻繁發(fā)生地區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)抗旱工作需要儲(chǔ)備必要的抗旱物資，加強(qiáng)日常管理”，山西省屬于“干旱災(zāi)害頻繁發(fā)生地區(qū)”，抗旱物資儲(chǔ)備不可或缺，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化抗旱物資儲(chǔ)備制度，對(duì)抗旱物資儲(chǔ)備中的倉(cāng)庫(kù)設(shè)立和儲(chǔ)備管理費(fèi)用進(jìn)行明確規(guī)定，使抗旱物資儲(chǔ)備更具可操作性?？擅鞔_規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照抗旱規(guī)劃的要求儲(chǔ)備必要的抗旱物資，設(shè)立倉(cāng)庫(kù)，安排儲(chǔ)備管理費(fèi)用。

3.2.7　明確規(guī)定旱災(zāi)預(yù)警與響應(yīng)

旱災(zāi)預(yù)警與響應(yīng)制度是《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定的制度，在《抗旱條例》中也得到了規(guī)定。對(duì)于旱災(zāi)預(yù)警，國(guó)家抗旱條例僅在抗旱預(yù)案制度中提及抗旱預(yù)案的內(nèi)容包括干旱災(zāi)害預(yù)警，但并未對(duì)干旱災(zāi)害預(yù)警如何啟動(dòng)等具體問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定?？购倒ぷ鲗?shí)踐中，“早預(yù)警，早行動(dòng)”已經(jīng)成為一條重要的經(jīng)驗(yàn)。因此，在山西省抗旱立法中有必要明確規(guī)定旱災(zāi)發(fā)生或者發(fā)展的可能性增大時(shí)的預(yù)警與響應(yīng)措施，對(duì)旱情緩解或者消除后的降低預(yù)警級(jí)別或解除預(yù)警情形也加以明確規(guī)定，以突出地方性法規(guī)的可操作性。基于縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)是抗旱信息的匯總分析判斷中樞，需明確其作為旱災(zāi)預(yù)警的責(zé)任主體和相關(guān)職責(zé)權(quán)限，亦即在干旱災(zāi)害發(fā)生或者發(fā)展的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的預(yù)警。其他任何部門、單位和個(gè)人均不得擅自發(fā)布旱災(zāi)預(yù)警。同時(shí)依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條的規(guī)定，需明確規(guī)定，發(fā)布旱災(zāi)預(yù)警的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)作出報(bào)告。此外，應(yīng)借鑒其他地方法規(guī)的規(guī)定，就旱災(zāi)預(yù)警信息的動(dòng)態(tài)發(fā)布作出規(guī)范，明確縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)在旱情緩解或者解除之后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)旱災(zāi)實(shí)際情況發(fā)布相應(yīng)的預(yù)警降級(jí)或者解除預(yù)警的信息。

3.2.8　細(xì)化抗旱措施

首先，山西省地下水超采嚴(yán)重，運(yùn)城、臨汾、太原、陽(yáng)泉等地區(qū)打井的深度已經(jīng)到了七八百米，有的甚至到1000多米，依靠應(yīng)急打井、挖泉不僅難以有效抗旱，而且容易因“打井容易封井難”的現(xiàn)象而造成地下水進(jìn)一步嚴(yán)重超采的困境：同時(shí)，發(fā)生干旱災(zāi)害后，應(yīng)當(dāng)努力開(kāi)發(fā)新的應(yīng)急水源，包括擴(kuò)大引黃工程供水量等，因此，《抗旱條例》中“應(yīng)急打井、挖泉”的規(guī)定可以調(diào)整為“開(kāi)發(fā)新的應(yīng)急水源”。其次，需要細(xì)化相關(guān)程序性規(guī)定。一是規(guī)定發(fā)布輕度干旱或者中度干旱預(yù)警后，縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照抗旱預(yù)案的規(guī)定采取相關(guān)的增加供水方面的抗旱措施。二是對(duì)于嚴(yán)重和特大干旱時(shí)的抗旱措施，需明確規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)發(fā)布嚴(yán)重干旱或者特大干旱預(yù)警后，除了采取應(yīng)急供水措施之外，可以向本級(jí)人民政府申請(qǐng)采取相關(guān)的限制供水或限制排污措施。三是，需明確規(guī)定發(fā)生嚴(yán)重和特大干旱災(zāi)害時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照抗旱預(yù)案的要求，按照優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水、合理安排生產(chǎn)和生態(tài)用水的原則進(jìn)行抗旱應(yīng)急水量統(tǒng)一調(diào)度。最后，發(fā)生干旱災(zāi)害時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織抗旱服務(wù)組織，解決農(nóng)村人畜飲水困難，提供流動(dòng)灌溉、抗旱設(shè)施維護(hù)、抗旱機(jī)具維修、抗旱設(shè)備租賃、抗旱物資供應(yīng)以及抗旱技術(shù)咨詢等方面的服務(wù)。

3.2.9　構(gòu)建更合理的抗旱經(jīng)費(fèi)籌集、分配與使用制度

山西省抗旱資金嚴(yán)重不足已經(jīng)成為防旱抗旱工作的“軟肋”。對(duì)于抗旱經(jīng)費(fèi)，《抗旱條例》已經(jīng)規(guī)定了“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及抗旱減災(zāi)要求相適應(yīng)的資金投入機(jī)制，在本級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排必要的資金，保障抗旱減災(zāi)投入”。對(duì)于此原則性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合山西省實(shí)際情況作進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)抗旱經(jīng)費(fèi)的分配與使用進(jìn)行具體規(guī)定?？梢?guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及旱災(zāi)預(yù)防、抗旱減災(zāi)要求相適應(yīng)的資金投入機(jī)制，列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算：遇嚴(yán)重或者特大干旱，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)增加專項(xiàng)抗旱投入。縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)旱情，會(huì)同水利、財(cái)政等有關(guān)部門編制并及時(shí)下達(dá)抗旱經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃。

3.2.10　增加抗旱補(bǔ)償和抗旱補(bǔ)貼制度

抗旱補(bǔ)償和抗旱補(bǔ)貼制度在《抗旱條例》中未涉及，但是一方面抗旱工作實(shí)踐中已經(jīng)存在著相關(guān)的抗旱補(bǔ)貼制度，目前國(guó)家防辦也正在組織研究抗旱用油用電與抗旱機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼問(wèn)題；另一方面，對(duì)抗旱中的相關(guān)損失進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償符合我國(guó)財(cái)產(chǎn)法律制度的發(fā)展趨勢(shì)。因此，有必要結(jié)合國(guó)家抗旱政策趨勢(shì)規(guī)定必要的抗旱補(bǔ)貼制度，結(jié)合財(cái)產(chǎn)法律制度發(fā)展趨勢(shì)，要求各級(jí)人民政府逐步建立和推行抗旱補(bǔ)償機(jī)制。其重點(diǎn)，一是縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)單位和個(gè)人興建應(yīng)急抗旱設(shè)施、添置提運(yùn)水設(shè)備及運(yùn)行費(fèi)用，可以給予適當(dāng)補(bǔ)助。二是電力、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)等部門應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)抗旱用油、用電和抗旱物資予以價(jià)格優(yōu)惠或者補(bǔ)貼。

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[1]陳雷.學(xué)習(xí)貫徹抗旱條例　促進(jìn)抗旱事業(yè)發(fā)展［M］//國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室水利部政策法規(guī)司.中華人民共和國(guó)抗旱條例學(xué)習(xí)材料.北京：中國(guó)水利水電出版社，2009.