流域立法回顧與展望

劉　文　陳金木　王建平

（水利部發(fā)展研究中心）

開展流域立法是推進流域管理的關鍵舉措，也是完善我國流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制的必然要求。目前流域立法已經取得了令人鼓舞的成效，同時也面臨著一些突出問題。本文在梳理分析這些成效與問題的基礎上，對流域立法中的一些關鍵問題予以思考，并對當前如何推進流域立法提出建議。

1　流域立法的發(fā)展過程及其成效

我國流域立法起步于20世紀80年代中后期。經過20多年的艱苦努力，幾經曲折，取得了一定的成效。

1.1　流域立法的發(fā)展過程

我國的流域立法始于20世紀80年代中后期。1988年1月公布的《中華人民共和國水法》規(guī)定了“開發(fā)利用水資源和防治水害，應當按流域或者區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃。規(guī)劃分為綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃”，并對流域綜合規(guī)劃的編制進行了明確規(guī)定，首次在法律層面涉及流域管理問題。1988年6月國務院頒行的《河道管理條例》，也是首次在行政法規(guī)中提出了長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河等大江大河的主要河段，跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的重要河段，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之間的邊界河道以及國境邊界河道，由國家授權的江河流域機構實施管理。

20世紀90年代中期，加強流域管理已經成為普遍共識，而且被認為是加強涉水事務管理的主要手段。鑒于流域管理法律依據(jù)不足，流域立法被提上重要議事日程。1997年，在水利部主持下，由長江水利委員會牽頭、多個流域機構共同成立的聯(lián)合課題組開展了流域管理法前期研究，取得了不少研究成果，有些研究成果被及時吸收到當時正在制定的防洪法之中。1997年8月頒布的《中華人民共和國防洪法》明確規(guī)定：“國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所轄范圍內行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務院水行政主管部門授權的防洪協(xié)調和監(jiān)督管理職能。”這不僅進一步強化了流域管理，而且使流域管理機構的法律地位、法律授權第一次有了正式的法律依據(jù)，流域管理的重要作用亦得到了廣泛認可。在推動流域管理法研究的同時，《中華人民共和國水法》修訂是重要契機。經過各方努力，2002年修訂的《中華人民共和國水法》確立了流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制，納入了流域管理的基本原則，確立了流域管理的基本制度框架，有關流域管理的理念、體制、職責、原則得到了較為完整的表述。

針對特定流域的突出問題開展專門立法，是流域立法發(fā)展中突出的亮點和特點。這些流域專門立法，除了1995年施行的《淮河流域水污染防治暫行條例》、1999年施行的《珠江河口管理辦法》等少數(shù)法規(guī)和規(guī)章之外，大部分均頒布實施于2002年及其之后。包括2002年施行的《長江河道采砂管理條例》、2003年公布并于2010年修改的《長江河道采砂管理條例實施辦法》、2005年施行的《黃河河口管理辦法》、2006年施行的《黃河水量調度條例》、2008年施行的《三峽水庫調度和庫區(qū)水資源與河道管理辦法》、2009年施行的《黑河干流水量調度管理辦法》、《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》等。這些法規(guī)和規(guī)章細化了《中華人民共和國水法》確定的流域管理的基本制度，增加了針對性和可操作性，強化了流域管理。

除了國家層面的立法之外，有立法權的地方人大及其常委會和地方人民政府也針對流域管理頒發(fā)了地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。如《上海市黃浦江上游水資源保護條例》（1997年）、《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》（2008年）、《陜西省渭河水量調度辦法》（2008年）等。由于本文主要意旨在于對國家層面的流域立法進行回顧和展望，因此下文主要以國家層面的流域立法為基礎展開分析。

1.2　流域立法成效

經過多年的努力，流域立法取得了很大進展，收到了很大成效。體現(xiàn)在：第一，與流域管理有關的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件初步形成體系?？傮w上看，目前流域立法主要有以下兩部分：一是《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國水文條例》、《中華人民共和國抗旱條例》、《水量分配暫行辦法》、《水資源費征收管理辦法》等適用于全國范圍的法律、法規(guī)、規(guī)章已經逐步納入流域管理內容，并將流域管理作為相關水管理的重要組成部分。二是以《淮河流域水污染防治暫行條例》、《長江河道采砂管理條例》、《黃河水量調度條例》三個行政法規(guī)以及《黃河河口管理辦法》、《珠江河口管理辦法》、《長江河道采砂管理條例實施辦法》、《三峽水庫調度和庫區(qū)水資源與河道管理辦法》、《黑河干流水量調度管理辦法》、《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》等部門規(guī)章為代表的專項流域立法，解決了長江、黃河、淮河、珠江、海河等流域面臨的緊迫性水管理問題。

第二，流域防洪抗旱、水資源管理及流域管理中的一些突出問題基本有法可依，極大地推進了相關流域管理工作的開展。一是依據(jù)《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國河道管理條例》、《中華人民共和國抗旱條例》等，流域機構在流域防洪抗旱方面的職責得到明確規(guī)定。二是依據(jù)《中華人民共和國水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《水資源費征收管理辦法》等，流域取水許可、水資源費征收、水資源論證等水資源管理基本有法可依。三是依據(jù)《長江河道采砂管理條例》、《長江河道采砂管理實施辦法》、《黃河水量調度條例》、《黃河河口管理辦法》、《珠江河口管理辦法》、《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》等，長江的采砂管理、黃河的水量調度，以及黃河、珠江、海河獨流減河永定新河的河口管理等突出問題也有法可依，體現(xiàn)了流域管理的權威，達到了流域管理的目的。

第三，《太湖管理條例》等流域立法正在積極推進。經過多年努力，《太湖管理條例》（送審稿）已經由水利部正式上報給國務院?！短芾項l例》（送審稿）從太湖流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展的高度，創(chuàng)新了流域管理體制、機制，強化了流域防洪和水資源統(tǒng)一調度，確立了基于水功能區(qū)納污能力的污染物排放總量控制制度，促進了水資源保護與水污染防治的有效銜接，細化了水域、岸線管理與保護，明確了水資源水環(huán)境監(jiān)測，這是目前報送到國務院法制辦的首部跨行政區(qū)域單一流域綜合管理的立法法案，在流域綜合管理方面邁出了重要步伐。積極推進《太湖管理條例》的及時出臺，將在流域立法中樹立起新的里程碑，對其他流域綜合管理立法也將產生積極的示范、推動作用。

第四，流域立法項目儲備初步形成，立法前期工作不斷深化，立法后評估逐步開展。在流域立法項目儲備方面，目前黃河水利委員會、長江水利委員會等流域機構制定了本流域的水法規(guī)體系建設規(guī)劃。例如，黃河水利委員會結合黃河流域治理需要，將《黃河法》、《黃河防汛與河道管理條例》、《黃河流域水資源保護條例》、《黑河流域管理條例》、《黃河源區(qū)管理辦法》、《東平湖管理辦法》、《黑河下游灘區(qū)蓄滯洪區(qū)運用補償管理辦法》等作為立法優(yōu)先項目；長江水利委員會結合長江治江需要，將《長江法》、《長江水資源管理與保護條例》、《三峽水庫管理條例》、《長江河口管理辦法》、《丹江口水庫管理辦法》等作為立法儲備項目。同時，根據(jù)立法規(guī)劃，近年來流域立法前期工作得到不斷加強，《黃河法》、《長江法》等立法項目前期論證不斷深入，形成了一系列研究成果。此外，淮委開展《南四湖管理條例》立法研究、珠江委開展《珠江水量調度條例》立法研究、松遼委開展《尼爾基水庫管理辦法》立法研究、海河水利委員會開展《漳河水量調度管理辦法》、《永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法》等，相關立法工作也在積極推進。

2　流域立法面臨的問題

盡管流域立法取得令人鼓舞的成效，為進一步推進流域立法工作奠定了堅實的基礎。但從流域管理的實際需要上看，目前流域立法仍然面臨著一些突出問題。

2.1　流域立法總體滯后

目前流域水法規(guī)建設仍然滯后于流域水利改革和發(fā)展的實踐進程，流域水法規(guī)體系仍然不夠健全。從廣義上看，流域管理是指對流域水土資源的開發(fā)、利用和保護以及對流域生態(tài)系統(tǒng)進行的綜合管理，其內容不僅涉及水管理，而且涉及流域內國土、城市建設、生態(tài)系統(tǒng)的修復和環(huán)境保護等內容。受制于現(xiàn)行體制，目前的流域立法還主要限于涉水管理。然而，即便是涉水管理，目前流域立法也存在諸多缺位問題，尤其是部分流域突出的個性水問題得不到有效規(guī)范。這在不同流域有所不同。

在長江流域，目前突出的法律制度建設需求主要體現(xiàn)在：圍繞治江戰(zhàn)略，開展長江流域綜合管理制度、長江流域梯級水庫群優(yōu)化調度制度建設，根據(jù)長江水資源保護需要開展水資源保護制度建設，根據(jù)丹江口水庫管理與調度運行要求開展相關制度建設以及對長江河口進行綜合整治管理等。在黃河流域，目前突出的法律制度建設需求主要體現(xiàn)在：圍繞治黃戰(zhàn)略，開展黃河流域綜合管理制度和黃河河道管理制度建設，根據(jù)南水北調和防洪需要開展東平湖及滯洪區(qū)管理制度建設，開展黃河下游灘區(qū)管理及蓄滯洪區(qū)運用補償制度建設以解決下游灘區(qū)180多萬民眾的生活生產發(fā)展要求，以及對黃河源區(qū)進行生態(tài)環(huán)境保護等。在淮河流域，目前突出的法律制度建設需求主要體現(xiàn)在：圍繞治淮需要，開展淮河流域綜合管理制度、淮河流域水污染防治制度和淮河流域行蓄滯洪區(qū)建設管理制度建設，根據(jù)南水北調和南四湖水事矛盾解決需要，開展南四湖管理制度建設。在海河流域，目前主要是永定河官廳水庫上游水量調度和漳河水量調度管理制度建設，以及漳衛(wèi)南運河河口管理制度建設。在珠江流域，主要是根據(jù)壓咸補淡需要，解決好珠江水量調度問題。在松遼流域，主要是尼爾基水庫庫區(qū)管理和庫區(qū)水量調度制度問題。在太湖流域，主要是太湖流域綜合管理制度、綜合調度制度以及水資源保護與水污染防治制度建設問題。

2.2　流域立法之間的銜接有待提高

（1）流域水資源保護與水污染防治之間的協(xié)調不足。突出體現(xiàn)在：一是在水功能區(qū)管理上，《中華人民共和國水法》中規(guī)定由水利部門提出的水域限制排污總量意見，但《中華人民共和國水污染防治法》中未能得到有效銜接，導致水污染防治規(guī)劃和總量控制管理不能有效體現(xiàn)水域納污能力的限制。二是入河排污口管理上，有些排污口設置從水資源保護的角度上看不可行，但已通過環(huán)境保護部門的排污許可，就容易產生不銜接問題。三是由于點源、面源污染防治及生態(tài)環(huán)境修復措施等缺乏流域管理層面上的統(tǒng)籌，導致部門各自為政，水環(huán)境保護效果不佳。四是省界水質監(jiān)測上，存在流域機構與環(huán)保部門的兩套監(jiān)測數(shù)據(jù)，影響了水資源管理的效率和權威。

（2）自然保護區(qū)條例與水法規(guī)之間的銜接不夠。如《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》明確規(guī)定“禁止任何人進入自然保護區(qū)的核心區(qū)”，由此，當自然保護區(qū)設置在特殊水域時，就面臨著自然保護區(qū)與水功能區(qū)、防洪管理、河道管理等之間的矛盾。實踐中就存在著自然保護區(qū)劃定與流域機構和水行政主管部門的河湖管理脫節(jié)等問題，導致自然保護區(qū)設置未考慮河湖治理等客觀需要，同時基于自然保護區(qū)的管理需要，限制河道管理人員進入和河道防洪整治工程建設，制度間存在明顯沖突和不銜接之處。

2.3　流域立法部分內容規(guī)定籠統(tǒng)，存在流域職責不清或流域與區(qū)域結合點不明確問題

主要有四種情形：一是流域管理機構有法律授權也有職能，但是具體職責不明確，如省際邊界河流的管理職能、流域水資源保護等。二是流域管理機構在許多方面缺少法律授權，由水利部一事一委托，難以有效系統(tǒng)地實施管理，如水土保持管理、水工程建設管理、流域性的專業(yè)規(guī)劃編制、跨流域調水管理等。三是流域管理機構有法律授權，但在職能劃分上與地方存在爭議。如長江口灘涂圈圍工程等涉河建設項目管理、吹填造地的采砂管理、鄱陽湖區(qū)的建設項目管理等。四是流域管理機構在管轄范圍上有水利部的授權，但具體管理事項的權限未劃定，如對西南諸河的管理，除取水許可管理權限有明確界定外，其他管理事項均未明確。

2.4　流域立法論證的科學性有待進一步加強

科學立法是我國《中華人民共和國立法法》確立的一項基本原則，也是中央部門立法要始終自覺追求的目標。近年來圍繞《黃河法》、《長江法》等的立法研究比較注意立法的事實必要性論證方面，但對立法的法律必要性論證卻明顯薄弱，具體表現(xiàn)為，立法的論證環(huán)節(jié)明顯斷裂，立法的法律理由或有缺失。

3　進一步推進流域立法的思考

3.1　流域立法需要同時處理好國家與地方以及部門之間的復雜利益關系

一般的水利立法與其他領域的立法類似，主要包括兩個層面。一是國家層面，即確立適用于全國范圍內的水管理制度，包括水資源管理、水務管理、水生態(tài)與水環(huán)境管理、水災害管理、水利工程建設與管理、水行政許可與執(zhí)法監(jiān)督管理等。二是地方層面，即確立適用于本行政區(qū)域內的水管理制度。然而流域立法既不同于一般的國家立法，也不同于一般的地方立法，而是介于兩者之間的、具有特殊性質的立法。這是因為，流域本身不是行政區(qū)域，而是集水區(qū)域，往往同時涵蓋多個行政區(qū)域，像長江流域、黃河流域等，甚至同時涵蓋多個省、（自治區(qū)、直轄市）。不同行政區(qū)域之間基于上下游、左右岸之間的關系，而在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災害方面的利益糾葛，往往在流域立法中集中體現(xiàn)出來，進而使流域綜合管理和流域立法困難重重。在改革過程中，伴隨著中央權力下放以及地方分權，區(qū)域對水資源基本形成了分割化控制傾向，使得后來的流域立法變得更為復雜和艱難。

問題的復雜性還在于，我國現(xiàn)行立法體制具有明顯的部門化傾向，且部門之間的溝通協(xié)調機制還不夠健全。而流域立法過程中，往往同時涉及多個部門。尤其是從流域層面考察水資源時，水往往同時具有多種功能，包括資源功能（水量、水能、水運等）、生態(tài)功能、環(huán)境功能等，這些功能密不可分，卻又往往由不同部門主管。由此，流域立法過程中，往往需要同時處理多個部門之間的復雜利益關系問題。

3.2　流域立法需處理好流域管理的共性和個性問題

我國七大流域存在很多共性問題，包括流域防洪、流域水資源管理、流域水污染防治、流域水土保持、流域河道管理等，都具有很多共性。例如在流域防洪方面，都需要編制流域防洪規(guī)劃，都需要在流域層面上進行防洪抗災等。這些共性問題的存在，使得流域立法中可以頒行適用于全國范圍內各流域共用的一般性法律法規(guī)，如《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水污染防治法》等。

更為重要的是，總體上看，我國七大流域雖然存在很多共性問題，但個性問題更突出，問題與解決方案也存在諸多差異。例如，黃河“水多、水少、水臟、水渾”四大水問題并存，其中又以水資源短缺和水土流失最為嚴重，同時，黃河水利委員會直管工程、直管河道多，中下游河道灘區(qū)內又有180多萬人口居住。又如，長江的核心問題是防洪問題；除了防洪問題之外，長江的水資源保護問題也不容忽視，雖然長江水環(huán)境污染尚未到非常嚴重的程度，但其對國家的經濟社會發(fā)展影響深遠，因此，如何進行帶有預防性質的長江流域水資源保護立法，意義重大而且影響深遠。此外，長江水豐，如何在水豐地區(qū)開展水資源管理，也無先例可循?？梢姡饔騻€性問題的凸顯，使得在流域立法過程中需要高度重視流域專門立法。從實踐情況上看，目前在流域管理過程中，一般性法律不如針對具體河流、具體問題的立法執(zhí)行得好。

3.3“母子聯(lián)動”是推進流域立法的有效模式

在流域管理共性問題多而個性問題更為凸顯的背景下，推進流域立法，較為理想的立法模式是“母子聯(lián)動”模式。在流域立法中，所謂“母法”是指針對流域共性問題的立法，其中，涵蓋多個領域的為“大母法”（如《中華人民共和國水法》），只涵蓋某一領域的為“小母法”（如《中華人民共和國防洪法》）。所謂“子法”是指針對某一具體流域個性問題的立法，其中涵蓋多個領域的為“大子法”（如《太湖管理條例》），只涵蓋某一領域的為“小子法”（如《黃河水量調度條例》、《長江河道采砂管理條例》等）。所謂“母子聯(lián)動”模式，是指流域立法需要同時從“母法”和“子法”兩個層面推進。

在母法層面上，可以將流域共性問題在較高層級的法律、行政法規(guī)上予以明確。從母法的角度上看，目前突出的問題體現(xiàn)在流域水土保持以及河道管理等方面，以及在法律、行政法規(guī)層面上如何進一步貫徹落實水法中規(guī)定的流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制，而這其實就是進一步充實流域管理的小母法。值得討論的是，在大母法層面上，除了水法之外，是否需要進一步制定適用于各流域、各領域水問題的《流域管理法》？調研組認為各流域機構近期應抓緊制定有各自特點的本流域立法，全國統(tǒng)一的《流域管理法》尚需時日。原因有兩個：一是從可行性上看，只有在大多數(shù)重要江河流域制定有各自特點的本流域立法的基礎上，從特殊性中總結出一般性的規(guī)律，制定《流域管理法》才具有可行性。二是從必要性上看，作為一般性法律，《流域管理法》只能重點規(guī)范各流域管理中的共性問題，如流域管理體制以及防洪、水資源管理、水資源保護、水土保持、河道管理等方面的制度。這些制度中，除了水土保持之外，其他大多已經在《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規(guī)中得到規(guī)范。因此，如果將來流域水土保持問題納入《中華人民共和國水土保持法》修訂內容之中，那么近期再制定統(tǒng)一的《流域管理法》意義不大。當然，隨著經濟社會的發(fā)展，如果將來將流域管理視為廣義上的流域綜合管理概念，即不僅包括水管理，還包括與流域水管理緊密相關的國土資源管理、產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護等，《流域管理法》的制定將更加必要。

在子法層面上，不同流域面臨的問題差異很大，為了使立法具有針對性和可操作性，有必要針對流域個性問題開展專門立法。值得討論的是，《長江法》和“黃河法”這兩個分別適用于長江流域和黃河流域的大子法是否必要？答案是肯定的。原因在于：首先，制定《長江法》和《黃河法》是保護、治理、開發(fā)和利用長江、黃河水資源，實現(xiàn)長江、黃河水資源可持續(xù)利用的迫切需要；其次，制定《長江法》、《黃河法》是加強長江、黃河流域綜合管理，完善長江、黃河流域水管理方式，推進長江、黃河水利法制建設的迫切需要；再次，制定《長江法》、《黃河法》是解決長江、黃河特殊問題，確保三峽和南水北調等工程充分發(fā)揮效益，實現(xiàn)全國水資源優(yōu)化配置的迫切需要。

3.4　流域立法在處理流域管理體制時需要先易后難，重點突破，循序漸進

當前制約流域立法開展的核心難題在于如何在不同流域具體落實流域管理與區(qū)域管理相結合的水資源管理體制？該問題可以進一步歸納為如何對流域管理機構進行準確定位？目前水利部三定方案已經將流域管理機構定性為水利部的派出機構，但從流域管理的長期趨勢上看，尚需要在現(xiàn)有體制基礎上進行突破，以真正破解我國流域管理的體制難題。例如，在長江流域，從未來發(fā)展趨勢上看，綜合性的、具有實體性質和流域重大事項決策職能的流域管理委員會將有利于真正落實流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制。

當然，流域管理體制的確立受制于國家行政體制的架構，需要結合國家行政管理體制改革的進程而逐步推進。例如，在長江流域，在流域管理體制的創(chuàng)新上，可以采取三步走：第一步，建立健全協(xié)商機制，創(chuàng)設協(xié)商平臺，這已經逐步開始嘗試；第二步，在協(xié)商機制基礎上，建立帶有委員會性質的機構，即松散的、不做重大決策的委員會，委員會常設機構設在長江水利委員會；第三步，在第二步的基礎上，創(chuàng)設理想的、具有實體性質和流域重大事項決策職能的流域管理委員會。

4　進一步推進流域立法的建議

4.1　盡快出臺流域立法框架體系

流域立法需要按照“突出重點、先易后難、累積經驗、逐步推廣”的原則推進。在水利部層面上，建議盡快出臺流域立法框架體系。其重點在于：一是針對流域管理的共性問題，在《河道管理條例》修訂等適用于全國范圍內的法律、法規(guī)、規(guī)章中考慮流域管理問題，將流域管理與區(qū)域管理相結合的水資源管理體制落實到不同領域的水利立法之中。二是針對不同流域的個性問題，在流域特別立法中予以專門考慮。結合目前各流域存在的突出問題，建議在流域特別立法中，將《淮河流域水污染防治暫行條例》（修改），以及需要新制定的《珠江水量調度條例》、《南四湖管理條例》、《長江流域水資源保護條例》、《丹江口水庫管理與水量調度管理辦法》、《長江河口管理辦法》、《東平湖管理辦法》或《東平湖蓄滯洪區(qū)管理辦法》、《黃河下游灘區(qū)管理辦法》、《黃河源區(qū)管理辦法》、《淮河流域行蓄滯洪區(qū)建設管理辦法》、《永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法》、《漳河水量調度管理辦法》、《漳衛(wèi)南運河河口管理辦法》、《尼爾基水庫管理辦法》等，作為流域立法框架體系中的關鍵性內容。

4.2　加強流域立法前期研究，提高流域立法論證的科學性，形成梯次項目儲備

一是拓寬立法前期研究主體，構建由水利部政策法規(guī)司、流域管理機構以及科研機構等主體共同組成的流域立法前期研究主體，充分發(fā)揮和整合不同主體之間的比較優(yōu)勢，有針對性地設置流域立法前期研究項目。二是發(fā)揮水利部發(fā)展研究中心、大專院校、科學院所等專業(yè)研究機構的支撐作用。如發(fā)展研究中心近年來就積極參與了《抗旱條例研究》、《太湖管理條例研究》、《南水北調用水管理條例研究》、《農村飲用水管理條例研究》、《長江法立法必要性研究》、《海河、獨流減河、永定新河河口管理辦法研究》、《江河流域管理法立法研究》等立法前期工作。三是提高流域立法論證的科學性。在流域立法的必要性論證方面，需要明確區(qū)分事實必要性論證與法律必要性論證，把法律必要性論證作為立法建議的獨立的和充分的依據(jù)。具體而言，法律必要性論證要明確分析和回答如下四個問題：現(xiàn)有問題是否需要法律解決；現(xiàn)有法律能否滿足相關問題的法律需求；通過修改現(xiàn)有法律能否滿足相關問題的立法需求；如果需要制定新法，哪一層次的新法能夠滿足相關問題的法律需求。除了必要性論證之外，可以進一步考慮進行不可行性論證，即如果不進行相關層面的立法，將會帶來嚴重后果，從而從反面支撐立法的必要性。

4.3　加強流域立法宣傳和立法跟蹤評估，為修改完善相關法律法規(guī)提供支撐

加強流域立法宣傳，一方面可以創(chuàng)造良好的流域立法氛圍，為即將研究制定的流域立法造勢，也容易引起相關方面重視；另一方面可以為已經出臺的立法積極宣傳，使立法切實推動流域管理的開展。除了開展流域立法宣傳外，建議積極開展流域立法跟蹤評估。開展流域立法跟蹤評估是使流域性法律法規(guī)更好地為流域管理服務，促進和提高流域立法質量的重要制度。建議通過問訊調查、專題報告、調查評估、對照檢查等方法，重點對流域立法的實用性、可操作性以及是否對流域管理工作起促進作用、是否需要在今后作進一步修改等方面開展跟蹤評估。在這方面，《長江河道采砂管理條例》立法評估已經起到了良好的示范作用，可進一步予以推廣。