城市雨水資源利用法律制度建設(shè)芻議

陳金木1　溫慧卿2

（1.水利部發(fā)展研究中心；2.北京青年政治學(xué)院）

城市雨水主要是指降落在城市建筑物頂面和城市地面、超出了城市綠地自然灌溉和路面自然噴灑（沖洗）等正常需要的徑流雨水。通過各種人工方式，城市雨水資源可以轉(zhuǎn)化和調(diào)蓄成其他形態(tài)的水資源，即城市雨水資源化。在發(fā)展城市雨水資源利用的過程中，除了需要大力發(fā)展雨水收集利用技術(shù)，在國家和地方層面出臺相應(yīng)政策外，還應(yīng)從規(guī)范化和法制化的角度出發(fā)，適時地制定專門的城市雨水資源利用行政法規(guī)或部門規(guī)章，并以此為核心形成城市雨水資源利用法律制度體系。

1　城市雨水資源利用法律制度建設(shè)的重要性

1.1　解決城市雨水資源利用面臨問題的需要

我國城市雨水資源利用目前尚處于初步階段，在自身運行規(guī)范化上面臨著諸多問題。首先，城市雨水資源是水資源的重要組成部分，城市雨水資源如何納入水資源中進行統(tǒng)一管理，目前尚無法可依。其次，城市雨水資源利用如何與城市供水、用水、排水、污水處理與回收利用等城市水務(wù)相協(xié)調(diào)，目前也無法可依。最后，城市雨水資源利用涉及公民、雨水資源利用企業(yè)、雨水設(shè)施所有者和管理者等多方主體的權(quán)利義務(wù)設(shè)置，但這也面臨著無法可依的困境。因此，在城市雨水資源利用進一步推進的過程中，有必要加強法律制度建設(shè)，以解決城市雨水資源利用過程中所面臨的各種問題。

1.2　彌補城市雨水資源利用法律缺位的需要

目前我國在城市雨水資源利用方面存在著法律缺位現(xiàn)象。《中華人民共和國水法》第24條規(guī)定“在水資源短缺的地區(qū)，國家鼓勵對雨水和微咸水的收集、開發(fā)、利用和對海水的利用、淡化”，這雖然明確提出了鼓勵雨水資源利用，但如何對雨水資源利用設(shè)置一整套完善的管理制度，如何設(shè)置雨水資源利用的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，目前尚缺乏配套的法規(guī)或者規(guī)章。雖然一些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章提到了城市雨水資源利用問題，但大多限于鼓勵性的原則性規(guī)定，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容，缺乏可操作性。加強城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，是彌補城市雨水資源利用的法律缺位的需要，是促進城市雨水資源利用規(guī)范化、法制化的需要。

1.3　引領(lǐng)城市雨水資源利用發(fā)展的需要

隨著我國城市化步伐的加快，城市缺水問題更加突出。目前全國670多座城市中，有400多座城市不同程度缺水，其中嚴重缺水的城市達130多座。充分利用雨水資源，已經(jīng)成為解決城市缺水問題的一種經(jīng)濟、簡便、快捷、行之有效的途徑。然而，城市雨水資源利用需要大量投入，尤其是初期投入成本高、回報慢，使城市雨水資源利用推廣緩慢。在這種情況下，加強城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，并確立城市雨水資源強制利用、雨水利用設(shè)施建設(shè)、雨水凈化、雨水使用、雨水資源利用監(jiān)管等制度，將可以充分發(fā)揮法律的強制功能和規(guī)范功能，進而引領(lǐng)城市雨水資源利用的發(fā)展。

2　城市雨水資源利用法律制度建設(shè)的思路與重點

2.1　建設(shè)思路

第一，合理配置城市雨水資源利用過程中相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)。城市雨水資源利用法律制度建設(shè)的核心，在于通過立法的形式將各種利益訴求與調(diào)節(jié)的手段與方式固定下來，為各方主體的行動奠定合法性基礎(chǔ)。為此，城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)通過建立健全管理體制，將城市雨水資源利用的政治安排法制化，為城市雨水資源利用的行業(yè)管理和社會管理提供合法來源；通過權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，為城市雨水資源利用中經(jīng)濟手段的運用提供權(quán)利基礎(chǔ)與基本行為規(guī)則，并為其調(diào)整對象提供行為預(yù)期，促使行為人理性地選擇自己的行為；通過利益的重新分配，推進城市雨水資源利用的科技進步與普及；通過法律原則的設(shè)定，促進人們利用城市雨水資源意識的增強與節(jié)水文化的形成。

第二，有效整合現(xiàn)有的和今后需頒行的法律法規(guī)。目前我國已有一些法律、法規(guī)、規(guī)章、標準涉及城市雨水資源利用問題，在城市雨水資源利用法律制度建設(shè)過程中，這些現(xiàn)有的法律法規(guī)理應(yīng)成為重要組成部分。除此之外，根據(jù)城市雨水資源利用的法律制度需求，尚有必要出臺新的法規(guī)、規(guī)章，如城市雨水利用條例、城市雨水資源利用管理辦法等。

第三，合理借鑒國外雨水資源利用法律制度建設(shè)經(jīng)驗。目前美國、加拿大、日本、德國等國家的雨水資源利用已經(jīng)比較成熟，相關(guān)法律制度建設(shè)也比較完善。我國在構(gòu)建城市雨水資源利用法律制度時，有必要借鑒其經(jīng)驗。例如，強制性進行雨水資源利用是國外雨水資源利用法律制度的重要內(nèi)容，而且明確規(guī)定在相關(guān)法規(guī)之中；同時相關(guān)法規(guī)還對雨水集蓄、雨水利用等各個環(huán)節(jié)做了專門的規(guī)定，并出臺了一系列的鼓勵政策和技術(shù)支持政策，有力地促進了雨水資源利用。

2.2　建設(shè)重點

第一，確立城市雨水資源強制利用制度。可明確規(guī)定新建、改建、擴建工程（含各類建筑物、廣場、停車場、道路、橋梁和其他構(gòu)筑物等建設(shè)工程）應(yīng)當(dāng)強制性修建雨水收集利用工程，并以不增加徑流為指標進行控制。對于不符合規(guī)定的建設(shè)項目，建設(shè)管理部門不予審批。在設(shè)立強制雨水資源利用規(guī)定時，應(yīng)謹慎處理好強制范圍和強制程度，避免采取“一刀切”的做法。作為配套，可進一步明確規(guī)定，對于未建或者未達到建設(shè)標準的建筑工程，強制征收城市雨水排放費。城市雨水排放費強制征收的目的不在于增加政府財政收入，而在于利用經(jīng)濟手段推動城市雨水收集利用的普及。征收的城市雨水排放費應(yīng)專門用于城市雨水收集利用設(shè)施的建設(shè)和管理。

第二，完善管理體制機制。城市雨水資源屬于非傳統(tǒng)水資源，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)水利部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》已明確水利部指導(dǎo)“城市污水處理回用等非傳統(tǒng)水資源開發(fā)的工作”，其中自然包括了城市雨水資源利用。值得注意的是，城市雨水資源利用雖然屬于水資源和水務(wù)范疇，但在具體實施時仍需水利、城市建設(shè)、市政管理、建筑設(shè)計、環(huán)保和園林等許多部門進行合作。因此，需要建立起有效的協(xié)調(diào)機制，使各部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好城市雨水資源利用的有關(guān)工作。

第三，確立城市雨水利用設(shè)施建設(shè)制度。首先，城市雨水資源利用設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持三同時原則，即新建、改建、擴建項目和技術(shù)改造項目以及區(qū)域性開發(fā)建設(shè)項目的雨水資源利用設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時使用。其次，明確城市雨水資源利用設(shè)施的建設(shè)程序，包括前期（立項、規(guī)劃審查、可研、設(shè)計）、施工、監(jiān)理、竣工驗收等環(huán)節(jié)。在此應(yīng)注意：一是在有關(guān)城市污水處理的技術(shù)規(guī)范中需要進一步強調(diào)雨污分流和初期雨水處理；二是設(shè)施建設(shè)中對先進技術(shù)的使用應(yīng)符合國家相關(guān)技術(shù)標準；三是對于新建工程，在有條件的情況下應(yīng)該考慮進行雨水綜合利用系統(tǒng)的建設(shè)。再次，明確雨水利用設(shè)施的費用負擔(dān)。建議遵循“誰建設(shè)、誰收益”的原則，由不動產(chǎn)所有人出資負擔(dān)雨水蓄積工程的建設(shè)費用。同時，雨水資源利用具有很強的公益性，建議國家以設(shè)立專項基金等形式進行必要的資金補助。

第四，確立城市雨水凈化處理制度。根據(jù)城市雨水的不同用途和水質(zhì)標準，需要對雨水進行相應(yīng)處理。例如，若回用于小區(qū)景觀環(huán)境用水，其水質(zhì)應(yīng)符合《城市污水再生利用景觀環(huán)境用水水質(zhì)》（GB/T 18921—2002）。如要將經(jīng)過處理的雨水同時用于多種用途時，水質(zhì)應(yīng)按最高水質(zhì)標準確定。

第五，確立城市雨水使用制度。城市雨水資源有多種用途。一是直接利用，包括綠化、噴灑道路、洗車、沖廁、冷卻循環(huán)、景觀補充水等。二是間接利用，包括滲透補充地下水，多用途、多層次、多目標的綜合利用，城市生態(tài)環(huán)境保護與改善利用。其中，城市雨水資源綜合利用系統(tǒng)的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益都十分可觀，政府應(yīng)根據(jù)不同用途，鼓勵用戶建設(shè)綜合利用系統(tǒng)。

第六，健全城市雨水資源利用監(jiān)督管理制度。城市雨水資源監(jiān)督管理制度包括雨水工程設(shè)施監(jiān)管、雨水資源出售主體的資質(zhì)監(jiān)管、雨水資源出售合同備案管理、雨水水質(zhì)處理監(jiān)管以及具體用途監(jiān)管等制度。可明確規(guī)定：各雨水資源利用的建設(shè)單位，必須按照雨水利用設(shè)計標準和相關(guān)規(guī)定進行規(guī)劃設(shè)計、施工和驗收；擅自更改設(shè)計的，建設(shè)單位不得組織竣工驗收。建設(shè)單位需要加強對已建雨水利用工程的維護管理，確保雨水利用工程正常運行，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其進行定期檢查監(jiān)督。雨水資源利用設(shè)施的所有者或管理者在出售雨水資源時，必須報經(jīng)有關(guān)部門審查并依法取得相應(yīng)資質(zhì)。雨水資源買賣雙方在簽訂合同后，應(yīng)在一定期限內(nèi)到相關(guān)行政部門辦理備案登記手續(xù)，以便有關(guān)部門對水資源的統(tǒng)一管理等。

第七，確立公眾參與制度。一是明確公眾參與雨水資源利用是公眾的權(quán)利。二是應(yīng)當(dāng)向社會披露與雨水資源利用相關(guān)的各類信息。三是應(yīng)當(dāng)賦予公眾就雨水資源利用進行公益訴訟的權(quán)利等。

3　政策建議

3.1　構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的城市雨水資源利用法規(guī)保障體系

在今后開展城市雨水資源利用法律制度建設(shè)過程中，需要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進一步構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的城市雨水資源利用法規(guī)保障體系。在法律層面，除了目前《中華人民共和國水法》的原則性規(guī)定之外，可適時在其他法律，如《節(jié)水法》中確立城市雨水資源利用的核心制度，尤其是強制利用制度。在行政法規(guī)層面，需要及時出臺《城市雨水利用條例》，對城市雨水資源利用作全面的規(guī)定，包括雨水利用的宗旨、原則，雨水資源利用系統(tǒng)建設(shè)制度，雨水資源用途制度，雨水資源防污制度，雨水資源利用監(jiān)督檢查制度，法律責(zé)任等。在部門規(guī)章層面，為了具體指導(dǎo)我國雨水資源利用實踐，可以在有關(guān)水行政主管部門規(guī)章的制定、修改時加入雨水資源利用的相關(guān)制度。此外，省、自治區(qū)、直轄市人大、政府及相關(guān)地方立法機構(gòu)，可以通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)城市雨水資源利用的實際需要，將國家確定的雨水資源利用制度具體化。

3.2　采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動路徑進行推進

在城市雨水資源利用法律制度建設(shè)過程中，可以采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動路徑進行推進。一方面，城市雨水資源利用在我國尚處于起步階段，開展城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制定適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等。通過地方性立法先行，不僅可以滿足缺水地區(qū)科學(xué)合理利用雨水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗。另一方面，伴隨著雨水資源利用的實踐推進和各種制度建設(shè)的探索，適時“自上而下”，由國家推出相關(guān)法規(guī)，引導(dǎo)全國范圍內(nèi)雨水資源利用的開展。

3.3　分階段、分步驟、有計劃地推進城市雨水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)

在城市雨水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)過程中，可以考慮分三個階段：2015年前為政策先導(dǎo)與框架確定階段，重點由地方出臺相關(guān)的政策法規(guī)，并由相關(guān)部門適時出臺城市雨水資源利用辦法等規(guī)章，還可以進一步推出城市雨水資源利用方面的技術(shù)標準；2015-2020年為主要法律制度完善階段，重點推動出臺城市雨水利用條例；2020年之后為制度進一步健全階段，重點在于進一步修改完善各政策法規(guī)，從而逐步建立起長期、有效的城市雨水資源利用法規(guī)保障體系。

3.4　在加強立法前期研究的同時，適時開展立法跟蹤評估

研究將城市雨水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)納入相關(guān)規(guī)劃，如水法規(guī)體系總體規(guī)劃或者相關(guān)部門“十二五”立法規(guī)劃等。組織專門力量，積極開展城市雨水利用條例立法研究，形成雨水資源利用法規(guī)項目儲備。在城市雨水資源利用行政法規(guī)或者規(guī)章正式實施之后，及時對其進行立法評估，以及時發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行過程中的問題并加以解決，并在立法機關(guān)和社會之間形成良性互動。

參　考　文　獻

［1］　胡繼連，葛顏祥，李春芳.城市雨水資源化利用政策研究［J］．山東社會科學(xué)，2009（1）.

［2］　曹連海，馬莎，陳南祥，等.論城市雨水資源化的發(fā)展現(xiàn)狀與對策［J］．華北水利水電學(xué)院學(xué)報（社科版），2005（3）.

［3］　車伍，李俊奇.城市雨水資源利用技術(shù)與管理［M］．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2008.