淺談創(chuàng)新制度設(shè)計的道德基礎(chǔ)

趙衛(wèi)忠

【提要】 文章從推動社會主要市場機制和政府作用的兩股力量，而發(fā)揮政府作用的基本方式是制度設(shè)計入手，從三個方面闡述創(chuàng)新制度設(shè)計的道德基礎(chǔ)：首先，道德對制度設(shè)計和實施極為重要。文章列舉了煙花爆竹禁放令難以奏效和醫(yī)生被刺等兩個案例來說明。其次，政府在制度設(shè)計中應(yīng)考量的道德因素：一是民眾的利益和需求是制度設(shè)計的立足點；二是系統(tǒng)和諧是制度設(shè)計成功的關(guān)鍵。最后，道德在制度設(shè)計中的實現(xiàn)方式：一是制度設(shè)計的項目要經(jīng)過科學(xué)論證；二是制度設(shè)計過程應(yīng)廣泛聽取民意。

不同的國家有不同的文化背景，而不同的文化背景將會對不同的國家的治國方略和具體制度產(chǎn)生很大的影響。西方發(fā)達國家是以民主法制和宗教為社會文化背景，維系社會運轉(zhuǎn)的制度相對比較簡捷。而中國以人情社會為特征，以社會道德為基礎(chǔ)與法制社會建設(shè)相糅合的社會文化背景，維系推動社會發(fā)展的政策制度相對更復(fù)雜。在此視角下，道德與改革的研討顯得更有新意。

推動社會發(fā)展的主要有兩股力量：一是市場機制的力量，二是政府的力量。政府力量主要是政府的功能作用是否能夠按照上層建筑建立在經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，又能起反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)而發(fā)揮出正能量。簡言之，在中國特色社會主義建設(shè)進程中，政府作用應(yīng)當(dāng)按照黨的方針政策，按照法制政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府的要求，努力充分發(fā)揮政府的積極作用，強國富民的中國夢才能實現(xiàn)。尤其在中國以共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作的政治框架下，在國有經(jīng)濟占有相當(dāng)大比重的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)環(huán)境下，政府對推動社會發(fā)展的作用，更優(yōu)于市場機制的作用。黨中央提出依法治國的方略，核心是依法行政，創(chuàng)新制度的設(shè)計對政府在創(chuàng)新啟動轉(zhuǎn)型發(fā)展中顯得尤為重要，而道德是政府創(chuàng)新制度設(shè)計的基礎(chǔ)。

一、道德對制度設(shè)計和實施的影響極為重要

舉兩個案例：

案例一，1988年，上海市政府出臺了《上海市禁止煙花爆竹燃放管理辦法》，明確在市區(qū)禁止燃放煙花爆竹。但到了春節(jié)，尤其是除夕夜、年初五迎財神爺，上海市區(qū)到處在燃放煙花爆竹。禁止燃放煙花爆竹應(yīng)該是體現(xiàn)城市文明、保護環(huán)境、保護人民身體健康的一件帶有創(chuàng)新意義的制度，為何猶如一紙空文？原因是在制度設(shè)計時缺乏社會道德的支撐。眾所周知，用燃放爆竹表達人們對節(jié)日的喜慶，是幾千年來的風(fēng)俗習(xí)慣，已經(jīng)形成社會公認(rèn)的倫理道德，而且該制度有違法不責(zé)眾的原則。雖然政府禁放規(guī)定的制度是未來社會進步的目標(biāo)、文明的象征，但社會道德尚未認(rèn)知時，亦應(yīng)耐心等待社會倫理道德整體提升之時，再擇機出臺。由此表明，再先進的創(chuàng)新制度設(shè)計應(yīng)有廣泛社會道德的支撐。市委市政府領(lǐng)導(dǎo)對此十分重視，審時度勢，及時修改了禁放規(guī)定。

案例二，據(jù)中國社會科學(xué)院社會科學(xué)文獻出版社和上海交通大學(xué)輿情研究室于2013年8月19日聯(lián)合發(fā)布的中國社會輿情與危機管理報告2013輿情藍(lán)皮書指出，2012年，公眾對醫(yī)療過失、政策藥品問題輿情相對突出。例如，2012年哈醫(yī)大醫(yī)生被刺身亡的消息報道后，騰訊網(wǎng)調(diào)查結(jié)果顯示，4018人讀完報道后心情高興，占所有6161投票人次的65%。藍(lán)皮書指出，六成網(wǎng)友稱高興折射出不健康的心態(tài)，如何正常地看待醫(yī)患關(guān)系成為政府、社會和公眾需要警惕的問題。哈醫(yī)大醫(yī)生被刺身亡如果是偶然事件，有關(guān)部門可以就事論事，依法處理。醫(yī)患矛盾由來已久，其中醫(yī)療暴力事件數(shù)量逐年增加，醫(yī)患暴力沖突愈演愈烈，占比醫(yī)療類輿情事件8.8%，部分醫(yī)患暴力沖突還由醫(yī)方和患者的個人肢體沖突行為演化為群體性事件。由此可以表明，醫(yī)患沖突不是偶然性事件，而是重復(fù)不斷出現(xiàn)的社會現(xiàn)象。這應(yīng)從制度層面引起社會各方的重視。醫(yī)院和醫(yī)藥合一的現(xiàn)狀，醫(yī)生的利益與開藥方掛鉤，社會醫(yī)療保險制度尚未健全完善等做法和制度違背了以人為本的救死扶傷、實現(xiàn)人道主義的社會公理。哈醫(yī)大醫(yī)生被刺身亡，令人扼腕痛惜，而我國的醫(yī)療制度和政策設(shè)計方面缺乏道德支持的缺陷應(yīng)引起警覺和反思。

二、政府在制度設(shè)計中應(yīng)考量的道德因素

改革開放30多年來，中國特色的社會主義建設(shè)取得了舉世矚目的巨大成就，其中很重要的因素是按照黨的方針政策，結(jié)合中國國情而設(shè)計制定出來的政策法律等制度，起到了積極的推動和保障作用。縱觀過去30多年政策制度設(shè)計，其特點是：改革開放前半段以推動經(jīng)濟建設(shè)為中心的政策制度設(shè)計，企業(yè)法、公司法、合同法等與之相配套的民事法律制度，相繼在這一時期出臺；后半段以既有促進經(jīng)濟發(fā)展，又有社會和規(guī)范政府行為管理為偏重的行政政策制度設(shè)計，行政許可法、立法法、復(fù)議法、強制法、政府信息公開條例等與之配套的行政法律制度規(guī)范在這一時期出臺。

中國如何在30年而發(fā)達國家將用百年完成推動中國社會發(fā)展的制度設(shè)計宏大工程？

回望一下改革開放前半段，盡快發(fā)展經(jīng)濟改善人民生活，這是全國人民的共同愿望。經(jīng)濟發(fā)展了取得了一些成就，市場經(jīng)濟體制機制也在逐步建立并不斷完善，這就要求對政府權(quán)力的擴張和膨脹的現(xiàn)狀進行限制規(guī)范和改革。這不但是建立和完善市場經(jīng)濟的要求，更是民眾對執(zhí)政黨的希望和要求。正是因為我們的黨和政府能夠順應(yīng)潮流，合乎民意，能夠得到廣大民眾的支持和認(rèn)同。認(rèn)同感是公共政策設(shè)計成功的最基本的社會道德基礎(chǔ)。這正是未來的制度設(shè)計如何把握社會道德基礎(chǔ)，有兩點需要重點考慮：

一是民眾的利益和需求是制度設(shè)計的立足點。認(rèn)同感在不同的歷史階段，其內(nèi)涵會延伸并不斷賦予新的內(nèi)容，在改革開放前期，民眾的利益是解決溫飽問題，溫飽問題解決后，民眾的需求是解決社會公平公正問題。當(dāng)然，社會公正公平在積蓄了大量社會矛盾狀況下，不可能通過制定一些法律制度，就能一蹴而就，需要有一個漸進過程，但民眾對此需求仍會不斷執(zhí)著。尤其是在經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，民眾對生活生存的生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重不滿，對一些貪腐的行風(fēng)政風(fēng)的痛惡，對民主政治訴求的意識增強，對人身安全居住安定權(quán)的法制保障等需求將會日益增高。民眾利益和需求的新變化，應(yīng)當(dāng)引起制度設(shè)計者們的高度重視，一方面應(yīng)是未來制度設(shè)計的改革創(chuàng)新的內(nèi)容，另一方面也是制度設(shè)計時需要牢牢把握的社會道德基礎(chǔ)。

二是系統(tǒng)和諧是制度設(shè)計成功的關(guān)鍵。系統(tǒng)和諧是中國傳統(tǒng)社會道德的重要特點。前文所列兩個案例，禁放煙花爆竹令在當(dāng)時人們的舊習(xí)尚未革除，人們處在溫飽階段，對環(huán)境污染和人身安全還比較淡漠的社會意識認(rèn)識下，禁放令尤其在節(jié)慶時顯得不和諧而流產(chǎn)是難免的；醫(yī)生被刺案深層原因是醫(yī)療制度改革的單兵突進，零敲碎打，缺乏整體性、系統(tǒng)性。黨的十八大提出創(chuàng)新啟動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求對我國未來經(jīng)濟發(fā)展，對社會管理創(chuàng)新，對推動各項事業(yè)改革發(fā)展都具有重要的意義。但如何創(chuàng)新啟動、轉(zhuǎn)型發(fā)展，見諸報道的文章和領(lǐng)導(dǎo)的講話，說意義的多，說認(rèn)識的多。將黨中央的要求落到實處，是一項系統(tǒng)工程，涉及具體改革法律制度的保障、涉及具體措施的配套。從政府層面，需要考慮創(chuàng)新啟動、轉(zhuǎn)型發(fā)展具體是什么，現(xiàn)有哪些法律制度，還需要制定哪些新的法律制度。比如，轉(zhuǎn)型發(fā)展對企業(yè)并不是一件說說而已的事，政府從宏觀角度應(yīng)考慮哪些行業(yè)需要轉(zhuǎn)型，要有一個指導(dǎo)目錄或者意見；企業(yè)轉(zhuǎn)型是一個民事經(jīng)濟問題，作為政府如何運用財稅政策促使轉(zhuǎn)型，對轉(zhuǎn)型企業(yè)發(fā)展中的困難和就業(yè)問題，對創(chuàng)新企業(yè)如何扶持等優(yōu)惠政策都應(yīng)有明確的指向，所有這些問題需要通盤考慮、系統(tǒng)設(shè)計。這樣，社會才能有序和諧共同發(fā)展。如果說過去是摸著石頭過河，制度設(shè)計在探索中憑直觀而定，那么未來信息化、現(xiàn)代化、法制化社會制度的設(shè)計應(yīng)秉承理性化，以系統(tǒng)和諧為思維方式的道德觀。

三、道德在制度設(shè)計中為基礎(chǔ)的實現(xiàn)方式

制度設(shè)計中應(yīng)考慮的道德因素是一個認(rèn)識論問題。當(dāng)解決了認(rèn)識論問題，如何達到認(rèn)識目標(biāo)是一個方法論問題。同樣，如何實現(xiàn)道德為基礎(chǔ)的制度設(shè)計也是一個方法論問題。道德為基礎(chǔ)的制度設(shè)計實現(xiàn)方法有多種多樣，但需要注意的主要方式有兩種。

首先，制度設(shè)計的項目要經(jīng)過科學(xué)論證。一般來講，制度設(shè)計項目的提出，需要考慮四個方面的因素：一是是否符合黨的方針政策；二是是否符合法制統(tǒng)一；三是是否符合社會發(fā)展的規(guī)律或者趨勢；四是現(xiàn)實社會為實施該制度是否具備主客觀條件。前述兩個個案大致可以從這四個方面分析政策失靈的原因。煙火禁放雖然符合移風(fēng)易俗、環(huán)境保護的黨的方針政策，也符合社會發(fā)展趨勢，法律雖然沒有規(guī)定，但地方有制定權(quán)。但實施的主客觀條件即民眾的認(rèn)可度尚未具備。而醫(yī)生被刺案背后的制度設(shè)計更反映了不符合黨的方針政策，也有違社會公平人道主義的法制精神，更不符合社會發(fā)展的規(guī)律。設(shè)計創(chuàng)新一項新制度的提出，黨的方針政策和法律因素比較容易把握，而社會發(fā)展趨勢和規(guī)律以及制度實施的主觀條件較難把握，這就需要進行科學(xué)研究和論證，制度設(shè)計屬上層建筑，又是綜合社會科學(xué)領(lǐng)域，相對自然科學(xué)的論證要考慮的因素比較多，自然科學(xué)要用實驗和數(shù)據(jù)論證，而社會科學(xué)論證則不能簡單地是領(lǐng)導(dǎo)意志、幾個專家意見，更不能受利益集團約束。應(yīng)通過科學(xué)合理的調(diào)查研究，采用政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多方面領(lǐng)域知識進行科學(xué)論證。這樣制度設(shè)計項目才能夠以道德為支撐，成為創(chuàng)新推動社會發(fā)展的制度動力。

其次，制度設(shè)計過程應(yīng)廣泛聽取民意。設(shè)計制度、制定政策征集民意，聽取民意，善于吸納民意，這是領(lǐng)導(dǎo)者必備的基本素養(yǎng)。不然，水能載舟，亦能覆舟。這也是古今中外千年歷史的印證。西方民主制國家對此已有一套制度，若哪些領(lǐng)導(dǎo)違背民意，恣意橫行，必然會在選舉中落馬下臺。改革開放后，黨和國家在制定政策制度時十分重視聽取民意，主要是通過調(diào)查研究和開會討論的方式了解民意，還尚未形成一套行之有效的方式。國家立法法出臺后明確，凡涉及國計民生和單位個人重大利益調(diào)整的立法活動，應(yīng)當(dāng)采取聽證會的方式征求意見。總體上從中央到地方在制度設(shè)計時征集民意的渠道在拓寬，方式不斷多樣，民主意識通過多種形式在不斷增強和實現(xiàn)，但作為影響社會發(fā)展的制度設(shè)計中，切實能夠以文明進步的社會道德為基礎(chǔ)支撐，在聽取民意方面，在廣度和深度方面還需要挖掘。尤其當(dāng)今社會利益集團多元化、利益訴求復(fù)雜化、社會倫理道德分散化的社會情景下，制度設(shè)計中聽取民意的廣泛度、公開度和民意吸納的回應(yīng)度還有許多空間。