第一章　導(dǎo) 論

第一節(jié)　研究背景與意義

一、研究背景

（一）2020年后中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策取向發(fā)生變化

2020年是全面建成小康社會的收官之年，是中國“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，對中國全面開啟社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)新征程具有重要的意義。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“黨的十九屆四中全會《決定》”）明確提出：“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。”⁽¹⁾在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、“普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性”民生建設(shè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重大政策變化，以及應(yīng)對新冠肺炎疫情，已成為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的新取向。

1. 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策新取向

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。⁽²⁾為了完善對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，未來中央將繼續(xù)改革完善財(cái)政補(bǔ)貼政策，并探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。⁽³⁾2018年9月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確要求：“建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財(cái)政投入保障制度，明確和強(qiáng)化各級政府‘三農(nóng)’投入責(zé)任，公共財(cái)政更大力度向‘三農(nóng)’傾斜，確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。”⁽⁴⁾2018年9月27日，《財(cái)政部貫徹落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（財(cái)辦〔2018〕34號）正式印發(fā)，提出了“公共財(cái)政更大力度向‘三農(nóng)’傾斜”“確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)”等要求。黨的十九屆四中全會《決定》明確提出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的安排，不但有利于進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，而且有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。⁽⁵⁾這一重大政策的變化，其指向就是在完成脫貧攻堅(jiān)的重大任務(wù)，基本解決全國絕對貧困問題后，要求將脫貧攻堅(jiān)的后續(xù)工作與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無縫銜接，確保構(gòu)建起解決長期存在的相對貧困問題的長效機(jī)制。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的導(dǎo)向下，為盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)必將向契合這一重大戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的地區(qū)傾斜。

2. 加強(qiáng)“普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性”民生建設(shè)成為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策新取向

隨著2020年全國全面建成小康社會目標(biāo)的時間節(jié)點(diǎn)日益迫近，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，中央對基本公共服務(wù)目標(biāo)定位逐漸由《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕9號）提出的“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化”，轉(zhuǎn)變?yōu)辄h的十九屆四中全會《決定》提出的“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”，以及“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)“普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性”民生建設(shè)，保障群眾基本生活”。⁽⁶⁾

具體來看，隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，以及絕對貧困問題基本消除，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的重點(diǎn)將逐漸由“以貧困地區(qū)和貧困人口為重點(diǎn)，著力擴(kuò)大覆蓋范圍、補(bǔ)齊短板、縮小差距，不斷提高城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群之間基本公共服務(wù)均等化程度”⁽⁷⁾，轉(zhuǎn)變?yōu)閷蜆I(yè)困難人員、農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人、殘疾人等特殊群體，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)上“鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，并“提高公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障、藥品供應(yīng)保障水平”。

3. 進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤力度

2015年2月2日，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）明確規(guī)定：“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。”2015年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在當(dāng)年政府工作報(bào)告中提出：“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機(jī)制，合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本。”2019年7月18日，國務(wù)院副總理韓正在貫徹全國戶籍制度改革推進(jìn)電視電話會上明確指出，要完善“人地錢”掛鉤的政策，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的力度，中央預(yù)算內(nèi)投資安排要向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多的、辦理居住證數(shù)量較多的城鎮(zhèn)適當(dāng)傾斜。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、“普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性”民生建設(shè)以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重大政策變化，已成為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策新取向，表明了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將更為重視縱向公平，即從高收入群體到低收入群體的轉(zhuǎn)移支付政策，同時也表明了未來財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的增量部分，有可能會從人均地區(qū)生產(chǎn)總值相對較低的地區(qū)流向人均地區(qū)生產(chǎn)總值相對較高的地區(qū)。譬如，如果人均地區(qū)生產(chǎn)總值較低的地區(qū)人均一般公共預(yù)算收入相對較高，該地區(qū)居民享有較高的凈財(cái)政福利，因此從該地區(qū)向其他地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付也是必要的，即使轉(zhuǎn)移支付的接受地區(qū)擁有較高的人均地區(qū)生產(chǎn)總值。⁽⁸⁾

4. 中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付短期內(nèi)將向受新冠肺炎疫情影響較大的地區(qū)傾斜

2020年暴發(fā)并迅速蔓延的新冠肺炎疫情，已經(jīng)對中國乃至全球產(chǎn)生了巨大影響。2020年1月31日，世界衛(wèi)生組織（WHO）啟動了最高等級傳染病應(yīng)急機(jī)制，將新冠肺炎疫情列為“國際關(guān)注的突發(fā)衛(wèi)生公共事件”（public health emergency of international concern，PHEIC）。2020年2月28日，世界衛(wèi)生組織又將新冠肺炎疫情的全球風(fēng)險(xiǎn)級別提升為“非常高”。2020年3月11日，世界衛(wèi)生組織正式宣布“新冠肺炎疫情已具有全球大流行特征”。

面對嚴(yán)峻的疫情形勢，黨中央、國務(wù)院迅速作出反應(yīng)，于2020年1月25日成立中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在重大自然災(zāi)害中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為地方各級政府提供了最及時、最可靠的財(cái)力保障。在2020年第一季度，中國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政增速較2019年同期均出現(xiàn)了明顯的下降。其中，受新冠肺炎疫情影響最為嚴(yán)重的湖北經(jīng)濟(jì)增速下降39.2%，地方財(cái)政收入下降47.58%。⁽⁹⁾為了減輕新冠肺炎疫情給地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政所帶來的巨大壓力，財(cái)政部、國家衛(wèi)生健康委于2020年1月25日印發(fā)《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障政策的通知》（財(cái)社〔2020〕2號），明確要求：“對于確診患者發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，在基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等按規(guī)定支付后，個人負(fù)擔(dān)部分由財(cái)政給予補(bǔ)助。所需資金由地方財(cái)政先行支付，中央財(cái)政對地方財(cái)政按實(shí)際發(fā)生費(fèi)用的60%予以補(bǔ)助。”⁽¹⁰⁾

2020年2月10日，習(xí)近平總書記在北京調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作中明確強(qiáng)調(diào)：“湖北和武漢是疫情防控的重中之重，是打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的決勝之地。武漢勝則湖北勝，湖北勝則全國勝。”為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)的重要指示，國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部于2020年2月17日印發(fā)《關(guān)于積極應(yīng)對新冠肺炎疫情影響加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目管理工作確保全面如期完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)的通知》（國開辦發(fā)〔2020〕5號），明確要求：“2020年中央財(cái)政將繼續(xù)較大幅度增加專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模，新增資金分配測算時向受疫情影響較重地區(qū)適當(dāng)傾斜，切實(shí)保障好這些地區(qū)脫貧攻堅(jiān)資金需要，盡可能減少疫情對脫貧攻堅(jiān)工作的影響。”2020年3月6日，中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》（國發(fā)明電〔2020〕9號），明確要求：“地方財(cái)政要加大困難群眾基本生活保障資金投入，中央財(cái)政繼續(xù)通過困難群眾救助補(bǔ)助資金支持地方開展社會救助工作，對湖北省予以重點(diǎn)傾斜。”

為了對新冠肺炎患者就醫(yī)費(fèi)用提供有力保障，中央財(cái)政已明確要求對確診患者個人負(fù)擔(dān)費(fèi)用實(shí)行財(cái)政兜底，由中央財(cái)政補(bǔ)助60%；對疑似患者由就醫(yī)地制定財(cái)政補(bǔ)助政策，中央財(cái)政視情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。⁽¹¹⁾截至2020年3月21日，中央財(cái)政已累計(jì)安排有關(guān)防控資金257.5億元，支持地方做好患者救治、醫(yī)護(hù)人員補(bǔ)貼發(fā)放，以及建立疫情防控短缺物資儲備、開展藥品和疫苗研發(fā)等工作。⁽¹²⁾2020年6月9日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定新增兩萬億元財(cái)政資金，構(gòu)建直接惠企利民的特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。⁽¹³⁾中央及時采取應(yīng)對重大疫情的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策和特殊轉(zhuǎn)移支付政策，對盡快化解重大危機(jī)，促使疫區(qū)盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活秩序，發(fā)揮著重要的作用。而為了動員并集中全國的力量，徹底打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，中央在當(dāng)前及未來一段時期所下達(dá)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還將繼續(xù)重點(diǎn)投向湖北及其他受新冠肺炎疫情影響較大的省份。

（二）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策新取向?qū)F州產(chǎn)生顯著影響

1. 貴州所獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增速及其占全國比重呈下行趨勢

隨著我國全面建成小康社會進(jìn)入決勝階段，中央顯著加大了對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，中央對地區(qū)的補(bǔ)助收入從2011年的42023億元提高到2018年的71488億元，年平均增長率為7.89%。⁽¹⁴⁾通過對財(cái)政部預(yù)算司地方處《地方財(cái)政運(yùn)行分析》的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，中央對貴州財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的絕對數(shù)雖然還在逐年增加，然而增幅卻開始呈現(xiàn)下行趨勢，不僅被部分省份趕超，甚至出現(xiàn)低于同期全國平均增長率的情況。

2016—2018年，中央對貴州的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付年平均增長率為7.16%。同期，中央對西部地區(qū)12個省份的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付⁽¹⁵⁾年平均增長率為7.63%，全國年平均增長率為7.17%。⁽¹⁶⁾貴州在2016—2018年所獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，增速不僅低于西部地區(qū)同期平均水平，甚至低于全國同期平均水平（見圖1-1）。即使按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，貴州2019年所獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付較2018年僅增長了2.3%，所獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占全國的比重從2016年的4.35%下降到2019年的4.03%，三年內(nèi)下降了0.32個百分點(diǎn)（見圖1-2）。

根據(jù)財(cái)政部和貴州省財(cái)政廳公布的數(shù)據(jù)，本書運(yùn)用時間序列模型，對2020年中央對貴州和全國各地補(bǔ)助收入進(jìn)行了預(yù)測。

（1）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時間序列圖

假設(shè)G代表中央對貴州補(bǔ)助收入，Q代表中央對全國各地補(bǔ)助收入。從中央對貴州補(bǔ)助收入和中央對全國各地補(bǔ)助收入序列圖（見圖1-3和圖1-4）可以看出，中央對貴州補(bǔ)助收入和中央對全國各地補(bǔ)助收入基本上保持線性增長趨勢。通過對圖1-5和圖1-6的觀察可知，中央對貴州及全國各地補(bǔ)助收入差分序列圖均呈現(xiàn)出非平穩(wěn)時間序列的特征。

（2）做序列相關(guān)圖，識別模型形式

根據(jù)圖1-7和圖1-8自相關(guān)和偏相關(guān)的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)指數(shù)衰減特征，可知中央對貴州補(bǔ)助收入序列以及中央對全國各地補(bǔ)助收入序列是平穩(wěn)的。通過初步分析，G和Q均為一階的自回歸過程。

假定先估計(jì)AR（1）模型，通過回歸結(jié)果分析，2007—2019年中央對貴州補(bǔ)助收入回歸方程為：

2007—2019年中央對全國各地補(bǔ)助收入回歸方程為：

（3）預(yù)測

根據(jù)模型（1-1），估計(jì)2020年中央對貴州補(bǔ)助收入。根據(jù)靜態(tài)預(yù)測，EViews所給出的預(yù)測值為3214.93億元。根據(jù)模型（1-2），估計(jì)2020年中央對全國各地補(bǔ)助收入。根據(jù)靜態(tài)預(yù)測，EViews所給出的預(yù)測值為79979.46億元。

根據(jù)上述對2020年中央對貴州補(bǔ)助收入和中央對全國各地補(bǔ)助收入的預(yù)測結(jié)果，可計(jì)算出2020年貴州可獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額為3214.93億元，可獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占全國的比重將進(jìn)一步下降到4.02%，相較于2016年的4.35%降低了0.33個百分點(diǎn)。這種情況下，主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來保持地方財(cái)政收支平衡的貴州所面臨的財(cái)政壓力較大。根據(jù)該預(yù)測結(jié)果，筆者認(rèn)為，如果不及時采取積極有效的措施，貴州可獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占全國的比重在2020年后將可能進(jìn)一步下降。

2. 貴州爭取獲得更多中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的空間受到相當(dāng)程度的壓縮

本書發(fā)現(xiàn)，目前中央出臺的部分政策導(dǎo)致貴州從中央進(jìn)一步爭取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的空間較為有限。

第一，隨著全國的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)即將完成，中央對貴州補(bǔ)助重點(diǎn)項(xiàng)目中的車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金和中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金的比重在2019年以后會顯著下降。

第二，財(cái)辦〔2018〕34號文件要求：“健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)實(shí)施大豆和玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，完善棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。”由于貴州沒有產(chǎn)糧大縣，很難通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在產(chǎn)糧大縣獎勵資金方面爭取到中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

第三，雖然貴州財(cái)政已根據(jù)全國戶籍制度改革推進(jìn)電視電話會和省委、省政府的部署，按照“公共資金跟著人口走、公共服務(wù)跟著人口走、公共設(shè)施跟著人口走”的思路，不斷研究完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面的具體辦法，⁽¹⁷⁾力爭在2020年實(shí)現(xiàn)300萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)，^(18)(19)但由于貴州農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化空間較為有限，客觀上導(dǎo)致貴州通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度受到限制。

第四，國務(wù)院于2019年10月9日印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（國發(fā)〔2019〕21號），⁽²⁰⁾雖然有利于緩解“營改增”后地方財(cái)政增速的下行壓力，但是目前中央的消費(fèi)稅改革試點(diǎn)只局限于高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等奢侈品，而貴州這一類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)依然十分薄弱，對于以酒、煙、原材料和能源等為支柱產(chǎn)業(yè)的貴州而言，地方財(cái)政增收效果相對有限。⁽²¹⁾Mukherjee（2020）的研究發(fā)現(xiàn)，中央政府財(cái)政收入變化所產(chǎn)生的影響不會局限于中央政府，而會通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付傳遞到全國。⁽²²⁾隨著中央消費(fèi)稅分享部分的減少，在未來短期內(nèi)可能會對中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額產(chǎn)生收入效應(yīng)，也意味著貴州未來所能從中央爭取到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會受到一定程度的負(fù)面影響。

第五，在2020年新冠肺炎疫情中，貴州新冠肺炎疫情嚴(yán)重程度較周邊省區(qū)低。截至2020年2月29日，貴州累計(jì)確診新冠肺炎病例146例。在2020年第一季度，貴州地區(qū)生產(chǎn)總值較2019年同期下降1.9%，地方財(cái)政收入下降11.4%。⁽²³⁾因此，貴州通過疫情所能爭取到的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必然相對有限。

按照收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，貴州所獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占全國的比重已從2016年的4.19%下降到2018年的4.15%（見表1-1）。與此同時，西藏、新疆、四川、云南、甘肅較好地把握了中央對“三區(qū)三州”（西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）政策支持的機(jī)遇，⁽²⁴⁾自2011年以來所獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付呈顯著上升趨勢。按照收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，西藏和新疆2018年所獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占全國比重較2011年分別提高0.69%和0.66%。⁽²⁵⁾此外，河北、山東、海南⁽²⁶⁾等部分地區(qū)，也較好地把握了中央政策支持的機(jī)遇，自2011年以來所獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比重也呈顯著上升趨勢（見表1-1）。

二、研究意義

（一）對貴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義

明永樂十一年（1413年），明成祖朱棣設(shè)置貴州承宣布政使司，標(biāo)志著貴州正式建制為行政省。⁽²⁷⁾自建制為行政省600多年來，貴州一直沒有形成獨(dú)立完整的經(jīng)濟(jì)體系和產(chǎn)業(yè)體系，長期存在著“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題，貴州地方財(cái)政支出主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的支持。2019年，貴州一般公共預(yù)算收入總量為7031.55億元（其中一般公共預(yù)算收入1767.36億元、中央對貴州的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付3036.82億元，地方政府一般債務(wù)收入971.94億元）。同期，貴州一般公共預(yù)算支出總量為7031.55億元（其中本級支出合計(jì)為5921.40億元、一般債務(wù)還本支出572.20億元）。⁽²⁸⁾如果在某時期中央對貴州財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度減弱，貴州地方財(cái)政收支平衡將會出現(xiàn)很大問題。

作為全國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，貴州省委、省政府確定了“大扶貧”為“十三五”期間貴州首要戰(zhàn)略行動，以完成脫貧攻堅(jiān)的艱巨任務(wù)。為了確保2020年實(shí)現(xiàn)貴州與全國同步全面建成小康社會的目標(biāo)，貴州不斷加大對基本公共服務(wù)的投入力度。然而受經(jīng)濟(jì)下行壓力、減稅降費(fèi)等因素影響，貴州一般公共預(yù)算收入增幅明顯放緩，并導(dǎo)致一般公共預(yù)算收入占同期一般公共預(yù)算支出的比重呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，即從2016年的36.3%下降到2019年的29.8%，降幅達(dá)到6.5個百分點(diǎn)。⁽²⁹⁾因此，即使貴州在2020年完成脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的目標(biāo)，但歷史上積淀下來的相對貧困和亟須盡快化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等重大問題還將長期存在，依靠貴州自身的財(cái)力難以從根本上解決這些問題，因此依然需要中央有力且可持續(xù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的支持。

1. 貴州龐大的地方政府債務(wù)需要中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來化解

周黎安（2017）的研究發(fā)現(xiàn)，由于地方政府同時面臨行政責(zé)任的硬約束和財(cái)政責(zé)任的軟約束，在以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽下，地方政府官員有強(qiáng)烈的動機(jī)調(diào)動一切潛在可用資源，甚至通過財(cái)政赤字和債務(wù)刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。⁽³⁰⁾然而，當(dāng)全國部分省區(qū)較好地把握政策機(jī)遇期發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)時，貴州在一段時期內(nèi)卻未能較好地把握這次政策機(jī)遇期。進(jìn)入21世紀(jì)以來，為了解決曾經(jīng)長期制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通、水利、教育等問題，貴州舉全省之力加快完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施投資的帶動下，貴州在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了令人矚目的成效，尤其2011—2019年地區(qū)生產(chǎn)總值增速一直處于全國前三位，其中2019年增速以8.3%居全國各省（區(qū)、市）第一位。⁽³¹⁾然而，由于貴州地方財(cái)力有限，與貴州經(jīng)濟(jì)快速增長相伴隨的卻是較高的政府負(fù)債率。從地方政府債務(wù)余額表來看，雖然貴州政府債務(wù)余額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重已從2015年的87.0%下降到2018年的63.2%，降低了23.8個百分點(diǎn)，⁽³²⁾取得了化解地方債務(wù)的明顯成效，但貴州仍是全國地方政府負(fù)債率較高且突破國際社會認(rèn)可的警戒線⁽³³⁾的省份之一，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任仍然較大（見圖1-9）。

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，黨中央、國務(wù)院從全局利益出發(fā)，為及時管控和化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，不斷加大對地方政府的債務(wù)約束力度。2014年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）。2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）。⁽³⁴⁾2016年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕88號）。⁽³⁵⁾2018年，中共中央相繼印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》⁽³⁶⁾、《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2018〕16號）⁽³⁷⁾和《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），以及國辦發(fā)〔2015〕42號、國發(fā)〔2014〕43號、國辦函〔2016〕88號等由國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳下發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)的文件，均對地方政府債務(wù)管理作出了明確的規(guī)定。2019年1月21日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班上明確指出：“要平衡好穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，把握好節(jié)奏和力度。”這一系列新政策的出臺，不僅增大了貴州通過地方融資平臺進(jìn)一步舉債的難度，也對因基礎(chǔ)設(shè)施投資而累積下來的，并在高位運(yùn)行需要逐步化解的地方政府債務(wù)形成更加嚴(yán)格的限制。

由于中央政府不斷加大對地方政府的債務(wù)約束力度，貴州要進(jìn)一步化解因基礎(chǔ)設(shè)施投資等所累積的地方政府債務(wù)，難度將會越來越大。一方面，自“十二五”以來，貴州地方債務(wù)率一直處于全國各省區(qū)前列；另一方面，貴州在2020年全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后，很難再找到向中央政府爭取到更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的充分理由。但如果客觀評價(jià)，“十二五”以來貴州地方債務(wù)率之所以一直在高位運(yùn)行，主要是因?yàn)橐獌斶€交通、水利、基礎(chǔ)教育等歷史的舊賬，在地方財(cái)力拮據(jù)的背景下，地方政府不得不依靠舉債來迅速補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施等地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短板。因此，面對因這些具有很大外部性基礎(chǔ)設(shè)施投資而產(chǎn)生的地方債務(wù)，中央政府有一定責(zé)任幫助貴州償還。在此背景下，貴州向中央政府爭取到更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，持續(xù)并逐步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將是目前和今后一段時間貴州化解重大風(fēng)險(xiǎn)的主要目標(biāo)和任務(wù)之一。

2. 貴州需要長期和足夠的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果

在黨中央、國務(wù)院的親切關(guān)懷與大力支持下，在貴州省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)全省廣大干部和群眾艱苦卓絕的努力下，貴州的國家級貧困縣已經(jīng)從2011年的66個減少到2018年的33個，貧困發(fā)生率從33.40%下降到4.29%。⁽³⁸⁾目前，貴州經(jīng)濟(jì)與全國一樣已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。但是，困擾了貴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展600多年的總體貧困和財(cái)政拮據(jù)問題，期望依靠打幾場脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)就能徹底解決也是不現(xiàn)實(shí)的。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“我國社會主要矛盾的變化，沒有改變我們對我國社會主義所處歷史階段的判斷，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變。”⁽³⁹⁾截至2018年，貴州全省仍有2612個貧困村，建檔立卡貧困人口155.12萬人，貧困發(fā)生率為4.29%，這就是貴州的基本省情。

即便貴州能在2020年與全國同步進(jìn)入全面小康社會，但貴州相對貧困的問題仍有可能長期存在。⁽⁴⁰⁾馬丁·布朗芬布倫納認(rèn)為：“無論經(jīng)濟(jì)以什么速度增長，無論采取什么減輕貧困的措施，總有10%的人口會被‘定義’為貧困……能否戰(zhàn)勝貧困關(guān)鍵取決于收入再分配。”⁽⁴¹⁾因此，貴州要想從根本上解決相對貧困的問題，保持住經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定增長，以及與全國同步進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，依然有賴于通過包括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)強(qiáng)有力且可持續(xù)的政策長期支持，以及貴州執(zhí)政當(dāng)局的勵精圖治長期不懈的努力。否則，貴州不但很可能會喪失脫貧攻堅(jiān)所取得的巨大成就，而且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將可能在國家下一步現(xiàn)代化快速建設(shè)的進(jìn)程中處于落后位次。

3. 貴州要完成國家級“三大試驗(yàn)區(qū)”任務(wù)，需要可持續(xù)充裕的國家財(cái)力加以保障

“十三五”期間，在中央的大力支持和貴州的努力爭取下，貴州獲得了國家級的“三大試驗(yàn)區(qū)”的改革試點(diǎn)任務(wù)，即國家發(fā)展改革委、工信部、中央網(wǎng)信辦批準(zhǔn)設(shè)立的全國第一個“國家（貴州）大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)”、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)設(shè)立的第一批“國家級生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”之一（另外兩個分別是福建和江西）、國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的全國第二個“貴州內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)”（第一個是寧夏回族自治區(qū)）。這些試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，不僅對貴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著重要作用，更為重要的是，國家需要貴州為全國在這些領(lǐng)域加快改革與發(fā)展進(jìn)行先行先試，待取得成功的經(jīng)驗(yàn)后，再向其他省區(qū)復(fù)制推廣。

根據(jù)國家級“三大試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)要求，貴州在沒有獲得國家足夠財(cái)力支持的背景下，利用自己并不充裕的地方財(cái)力，全面推進(jìn)了國家賦予的試點(diǎn)任務(wù)。譬如，貴州省各級財(cái)政每年都要投入數(shù)億元的資金舉辦“中國國際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)博覽會”，以及召開“生態(tài)文明貴陽國際論壇”等大型國際會議。這些活動的舉辦，已經(jīng)在國內(nèi)外業(yè)界產(chǎn)生了良好的社會影響，不僅凸顯了貴州在大數(shù)據(jù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)等方面對國內(nèi)其他地區(qū)的引領(lǐng)作用，更是在世界上為國家樹立了良好的形象。貴州所進(jìn)行的這些“自費(fèi)改革”試點(diǎn)，不僅推動了本省經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，而且也為全國的發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。然而，貴州畢竟是一個主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來維持財(cái)政收支平衡的省份，要依靠原本拮據(jù)的地方財(cái)力，去長期支撐建設(shè)國家級“三大試驗(yàn)區(qū)”的任務(wù)，就顯得有些勉強(qiáng)，這就需要國家持續(xù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)來給予保障，才可能保證國家試點(diǎn)任務(wù)順利完成，為全國其他省區(qū)的改革和發(fā)展提供有重要參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

（二）對完善地方政府治理現(xiàn)代化理論和轉(zhuǎn)移支付制度理論具有重要意義

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要組成部分的地方政府，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。本書通過對轉(zhuǎn)移支付理論和貴州新省情的深入研究，認(rèn)為建立起與我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)管理制度相適應(yīng)、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、更加公平合理科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不僅能對推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化發(fā)揮重要作用，而且可以為貴州在新的歷史時期爭取到中央更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供更加充分合理的政策依據(jù)。

1. 為貴州爭取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供新的理論依據(jù)

目前，由于對貴州爭取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論研究相對滯后，理論界沒有持續(xù)提出具有充分說服力的貴州向中央爭取更多轉(zhuǎn)移支付的理由的新成果和新的對策建議，影響了貴州省委、省政府向中央進(jìn)一步爭取轉(zhuǎn)移支付政策支持的決策，在一定程度上導(dǎo)致貴州獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增速及占全國比重呈下降趨勢。根據(jù)對貴州已有關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付研究成果的梳理，目前對貴州爭取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論研究，除了建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級最低財(cái)力保障體系研究，貴州省建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策體系研究，地表起伏度研究，新的理論研究成果相對較少。

客觀上更為重要的是，隨著貴州交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸完善，貴州社會物流總費(fèi)用占地區(qū)生產(chǎn)總值的比率在2018年已下降到16%左右（全國同期平均水平為14.8%），⁽⁴²⁾“不沿海、不沿邊、不沿江”和“地?zé)o三尺平”的自然地理環(huán)境已經(jīng)不再成為制約貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸。⁽⁴³⁾在此背景下，如果沒有特殊訴求，貴州向中央爭取增加更多財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的工作難度會不斷加大。為了向中央申請更多包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的持續(xù)政策支持，貴州理論界需要結(jié)合貴州省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新情況，不斷加強(qiáng)對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的理論研究，加深對貴州在新時期面臨經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展問題的研究，在理論研究和轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算依據(jù)方法上，為向貴州省委、省政府提出具有可操作性的政策建議奠定基礎(chǔ)，從而在國家層面為貴州爭取更大的話語權(quán)。

2. 有利于進(jìn)一步豐富財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)理論

一方面，本書有利于進(jìn)一步深化對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與國家治理之間關(guān)系的理論研究。黨的十九屆四中全會《決定》明確提出：“健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制。”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度關(guān)系到中央與地方各級政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化，尤其為財(cái)力相對拮據(jù)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施治理提供了可靠的財(cái)力保障。本書對2020年后中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策新取向及貴州對策進(jìn)行了研究，有利于進(jìn)一步深化對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與國家治理之間關(guān)系的理論研究。

另一方面，本書為建立財(cái)政學(xué)的中國學(xué)派進(jìn)行了有益探索。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。”財(cái)政改革作為中國整體改革進(jìn)程的一部分，一直在履行國家治理的基礎(chǔ)職能，發(fā)揮國家治理重要支柱的作用。⁽⁴⁴⁾財(cái)政轉(zhuǎn)移支付理論作為財(cái)政理論的重要組成部分，不僅是經(jīng)濟(jì)問題和管理問題，還是政治問題和社會問題。現(xiàn)有對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付理論的部分研究，已開始嘗試突破“財(cái)政學(xué)隸屬于應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)”這一傳統(tǒng)思想慣性的束縛。本書通過跨學(xué)科視角研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題，有利于進(jìn)一步突破“財(cái)政學(xué)隸屬于應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)”思想慣性的束縛，為建立財(cái)政學(xué)的中國學(xué)派進(jìn)行了有益探索。