第一章　緒論

第一節　研究背景與意義

一、研究背景

中共十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在這一重大歷史判斷下，中共十九大首次提出“實施鄉村振興戰略”，強調要多謀民生之利、多解民生之憂，改善民生水平，增進民生福祉。要實施鄉村振興戰略，必須破除體制機制弊端，突破利益固化藩籬。因此，鄉村振興戰略的落地實施，是解決我國社會主要矛盾，深化農村土地制度改革，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實的重要內容。

2019年中央一號文件對新一輪農村改革作出了部署。如何處理好農民與土地之間的關系無疑是深化農村改革的主線。如何繼續深化農村土地制度三項改革，即將農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革推向深入，總結試點經驗，鞏固擴大改革成果，將有利于進一步完善我國的相關法律制度，完善相關的配套政策，建立城鄉統一的建設用地市場。

改革開放以來，我國城鎮化發展不斷提速，非農就業機會不斷增加，農戶之間的收入水平和收入結構逐步形成差異。我國城鎮化率從1978年的17.92%提升到2018年的59.58%，年均提高1.04個百分點，如圖1-1所示。其間，城市建成區面積從1978年的7438平方千米上升到2018年的58456平方千米；城鎮常住人口從1978年的1.7億人增加到2018年的8.3億人。快速城鎮化發展加速了農地非農化速度，推動城鄉之間人口、土地、資本等要素的重新組合。如何整合資源，實現農村的快速發展，妥善安排好被征地農戶的生產生活，是推動我國征地制度改革，實現鄉村振興戰略的關鍵所在。

在我國現行的土地制度下，要使農村土地轉為城市建設用地，主要通過土地征收（本書是指農地征收）來實現。根據原國土資源部數據，從2010年至2016年，全國批準的建設用地從726.75萬畝增加到809.00萬畝。劉守英（2014）指出，我國大約70%的建設用地來自土地征收，由此產生了大量的被征地農戶。作為農戶生產生活質量綜合反映的農戶福利，也隨著土地征收而發生改變。征地前，農戶福利主要來源于土地。農戶與土地之間通過土地基本功能，即經濟功能、社會功能、生態功能等相聯系，在家庭承包責任制下達成平衡。但是，土地征收使農戶對土地基本功能的依賴程度發生了變化（由于農戶之間存在差異性，所以這種變化的程度是不一樣的）。如果忽視農戶之間的差異性，可能降低征地補償政策績效。因此，研究土地征收的農戶福利效應時，需要結合我國農戶分化特征與征地制度改革歷程進行反思。

（一）農戶分化

改革開放以來，我國經濟實現了快速發展，非農就業機會逐步增加，農戶的收入水平和收入結構產生了很大差異，即農戶不斷分化（王團真等，2017）。從1978年至2018年，我國農村勞動力非農就業人數的規模與比重發生了很大的變化。其中，農村勞動力非農就業規模從1978年的2320萬人上升到2018年的13909萬人；農村勞動力非農就業比重從1978年的7.6%上升到2018年的40.71%。農戶非農就業比重呈整體上升趨勢，如圖1-2所示。

通常來說，農戶分化程度是以家庭農業收入比重為依據，將農戶劃分為純農戶、Ⅰ兼農戶、Ⅱ兼農戶和非農戶（蘇群等，2016；鄒偉等，2017），其中Ⅰ兼農戶和Ⅱ兼農戶統稱為“兼業農戶”。從表面上看，農戶之間的差異是勞動內容上的差異，實際上，農戶之間的差異表現為資源、地位、能力、認知等多個方面的異質性（Sodipota, 2001；吳郁玲等，2018）。這種特征導致農戶在對征地補償政策的認知、理解、參與程度與資源獲取能力等方面產生差異，從而影響征地滿意度（王團真等，2017）。盡管學者們已經注意到農戶異質性特征（聶建亮，鐘漲寶，2014；錢龍等，2015；陳茜等，2019），并注意到農地流轉（聶建亮，鐘漲寶，2014；蘇群等，2016；劉魏，王小華，2019）和宅基地退出（彭長生，2013；錢龍等，2015；鄒偉等，2017；吳郁玲等，2018）中的農戶異質性，但在土地征收的研究成果中，學者們只是將農戶看作一個整體，而對農戶分化因素的考慮甚少。

（二）制度同質化

我國現行土地制度趨于同質化，但從全國農村土地制度實踐來看，不同時期、不同地區卻呈現出差異化特征（賀雪峰，2018）。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規定，在統一的征地補償標準下，各地都有一定的自主權。但是，這種自主權僅限于地區之間或區位之間的差異，至少同一村莊會執行同一個補償標準。因此，征地補償政策在設計上趨于平均化，但在實際執行過程中卻存在非均質性。這種制度安排對不同類型農戶（純農戶、Ⅰ兼農戶、Ⅱ兼農戶和非農戶）生存和發展的差異尚缺乏考慮。作為農戶福利的一個重要變量，征地補償政策將直接影響征地后農戶的生產生活質量。在我國，征地補償政策主要沿著農戶“利益不受損”和“原有生活水平不降低”的方向不斷強化。但是，由于回避了農戶群體間的異質性，導致征地后農戶近期生存有憂，長遠生計有慮；即使近期生存無憂，但長遠生計也無從談起。因此，地方政府始終難以在公共利益與農戶利益之間找到平衡點。

（三）征地制度改革持續化

從2001年開始，原國土資源部在全國范圍內先后分三批次進行了征地改革試點。2008年6月，原國土資源部出臺《關于切實做好征地統一年產值標準和區片綜合地價公布實施工作的通知》（國土資發〔2008〕135號），要求各地切實做好新的征地補償標準，建立更新和調整機制。2010年6月，原國土資源部出臺《關于進一步做好征地管理工作的通知》指出，要確保被征地農戶原有生活水平不降低，長遠生計有保障。2013年11月，黨的十八屆三中全會強調，要縮小征地范圍，規范征地程序，建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民在土地增值收益分配中的比例，為深化征地制度改革指明了方向。2015年3月，我國因地制宜地開展了以“農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革”為內容的農村土地制度三項改革試點，簡稱“三塊地”改革試點。其中，河北定州、山東禹城、內蒙古和林格爾新區作為土地征收制度改革試點，率先對征地制度改革中的重點、難點與熱點問題開始破題。自2016年9月起，原國土資源部在全國布局了“三塊地”聯動改革，形成了“三位一體”的改革試點格局。2017年11月，全國人大常委會決定將包括征地制度改革在內的“三塊地”改革試點期限延長至2018年12月31日。2019年8月26日，全國人大常委會通過《中華人民共和國土地管理法》（第四次修正）對征地范圍進行了明確界定，這是我國征地制度改革的新突破。但是，在征地程序上，當被征地農戶不服時，仍缺乏救濟條款（陳小君，2019）。

上述現實問題的存在使我們不得不思考以下兩個重要的討論議題：一是土地征收如何對農戶福利產生影響？二是對于純農戶、Ⅰ兼農戶、Ⅱ兼農戶和非農戶來說，土地征收對其福利的影響差異如何？本書將剖析土地征收與不同類型農戶福利變化的內在關系，探討不同類型農戶福利提升的差異化路徑。

二、研究意義

圍繞上述兩個研究議題，首先，分析土地征收對農戶福利的影響機理。其次，基于馬斯洛的需求層次理論與森的可行能力理論，構建征地前后農戶福利變化評價的理論模型，實證測度土地征收對農戶福利的影響效應，并在此基礎上，分析被征地農戶福利變化的影響因素。最后，結合實證分析結果，研究不同類型農戶福利提升的差異化路徑，剖析研究區域典型案例——南寧“那黃模式”，并從經濟學角度對典型案例中被征地農戶福利提升進行解釋。由此形成本書的研究意義。

（一）理論價值

本書的理論價值主要表現在以下兩個方面。

（1）揭示土地征收對農戶福利變化的影響機理。具體包括：一是土地征收對農戶福利變化的影響；二是土地征收對不同類型農戶福利變化影響的差異。本書首先基于土地產權、土地功能與農戶福利的關系，分析土地征收對農戶福利變化的影響。其次在分析農戶異質性特征的基礎上，分析土地征收對不同類型農戶福利變化形成的差異，剖析土地征收與農戶福利變化的內在聯系。

（2）豐富和發展了森的可行能力理論的學術內涵。森的可行能力理論主要有兩個特點：一是僅限于個體福利的測量；二是僅關注已實現的功能性活動，但沒有給出功能性活動的清單。本書通過構建農戶可行能力的概念框架，形成被征地農戶福利評價指標體系，使福利測量范圍從“個人”拓展到“農戶”，對森的可行能力理論的發展做出貢獻。

（二）現實意義

本書的現實意義主要表現在以下兩個方面。

（1）為地方政府構建“差異化”的農戶福利供給體系提供理論支持。通過土地征收（征地范圍、征地程序和征地補償標準）與農戶福利的關系，剖析不同類型、不同地域農戶征地前后福利變化的差異，為地方政府制定“差異化”的征地補償政策提供支持。

（2）為地方政府構建被征地農戶“多元化”的動態保障機制提供決策依據。要建立和完善被征地農戶的多元保障機制，關鍵在于找到“公共利益”與“農戶利益”之間的平衡點，改變現行的土地增值收益分配格局。這對于地方政府優化征地補償政策，建立和完善被征地農戶的長遠保障機制將產生積極的影響。