第一章　緒論

第一節(jié)　研究背景與意義

一、研究背景

中共十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在這一重大歷史判斷下，中共十九大首次提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)要多謀民生之利、多解民生之憂，改善民生水平，增進(jìn)民生福祉。要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須破除體制機(jī)制弊端，突破利益固化藩籬。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地實(shí)施，是解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾，深化農(nóng)村土地制度改革，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)的重要內(nèi)容。

2019年中央一號(hào)文件對(duì)新一輪農(nóng)村改革作出了部署。如何處理好農(nóng)民與土地之間的關(guān)系無(wú)疑是深化農(nóng)村改革的主線。如何繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革，即將農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革推向深入，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鞏固擴(kuò)大改革成果，將有利于進(jìn)一步完善我國(guó)的相關(guān)法律制度，完善相關(guān)的配套政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷提速，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不斷增加，農(nóng)戶(hù)之間的收入水平和收入結(jié)構(gòu)逐步形成差異。我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提升到2018年的59.58%，年均提高1.04個(gè)百分點(diǎn)，如圖1-1所示。其間，城市建成區(qū)面積從1978年的7438平方千米上升到2018年的58456平方千米；城鎮(zhèn)常住人口從1978年的1.7億人增加到2018年的8.3億人。快速城鎮(zhèn)化發(fā)展加速了農(nóng)地非農(nóng)化速度，推動(dòng)城鄉(xiāng)之間人口、土地、資本等要素的重新組合。如何整合資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的快速發(fā)展，妥善安排好被征地農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)生活，是推動(dòng)我國(guó)征地制度改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。

在我國(guó)現(xiàn)行的土地制度下，要使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，主要通過(guò)土地征收（本書(shū)是指農(nóng)地征收）來(lái)實(shí)現(xiàn)。根據(jù)原國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，從2010年至2016年，全國(guó)批準(zhǔn)的建設(shè)用地從726.75萬(wàn)畝增加到809.00萬(wàn)畝。劉守英（2014）指出，我國(guó)大約70%的建設(shè)用地來(lái)自土地征收，由此產(chǎn)生了大量的被征地農(nóng)戶(hù)。作為農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)生活質(zhì)量綜合反映的農(nóng)戶(hù)福利，也隨著土地征收而發(fā)生改變。征地前，農(nóng)戶(hù)福利主要來(lái)源于土地。農(nóng)戶(hù)與土地之間通過(guò)土地基本功能，即經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、生態(tài)功能等相聯(lián)系，在家庭承包責(zé)任制下達(dá)成平衡。但是，土地征收使農(nóng)戶(hù)對(duì)土地基本功能的依賴(lài)程度發(fā)生了變化（由于農(nóng)戶(hù)之間存在差異性，所以這種變化的程度是不一樣的）。如果忽視農(nóng)戶(hù)之間的差異性，可能降低征地補(bǔ)償政策績(jī)效。因此，研究土地征收的農(nóng)戶(hù)福利效應(yīng)時(shí)，需要結(jié)合我國(guó)農(nóng)戶(hù)分化特征與征地制度改革歷程進(jìn)行反思。

（一）農(nóng)戶(hù)分化

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)逐步增加，農(nóng)戶(hù)的收入水平和收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了很大差異，即農(nóng)戶(hù)不斷分化（王團(tuán)真等，2017）。從1978年至2018年，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)人數(shù)的規(guī)模與比重發(fā)生了很大的變化。其中，農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)規(guī)模從1978年的2320萬(wàn)人上升到2018年的13909萬(wàn)人；農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)比重從1978年的7.6%上升到2018年的40.71%。農(nóng)戶(hù)非農(nóng)就業(yè)比重呈整體上升趨勢(shì)，如圖1-2所示。

通常來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶(hù)分化程度是以家庭農(nóng)業(yè)收入比重為依據(jù)，將農(nóng)戶(hù)劃分為純農(nóng)戶(hù)、Ⅰ兼農(nóng)戶(hù)、Ⅱ兼農(nóng)戶(hù)和非農(nóng)戶(hù)（蘇群等，2016；鄒偉等，2017），其中Ⅰ兼農(nóng)戶(hù)和Ⅱ兼農(nóng)戶(hù)統(tǒng)稱(chēng)為“兼業(yè)農(nóng)戶(hù)”。從表面上看，農(nóng)戶(hù)之間的差異是勞動(dòng)內(nèi)容上的差異，實(shí)際上，農(nóng)戶(hù)之間的差異表現(xiàn)為資源、地位、能力、認(rèn)知等多個(gè)方面的異質(zhì)性（Sodipota, 2001；吳郁玲等，2018）。這種特征導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)在對(duì)征地補(bǔ)償政策的認(rèn)知、理解、參與程度與資源獲取能力等方面產(chǎn)生差異，從而影響征地滿意度（王團(tuán)真等，2017）。盡管學(xué)者們已經(jīng)注意到農(nóng)戶(hù)異質(zhì)性特征（聶建亮，鐘漲寶，2014；錢(qián)龍等，2015；陳茜等，2019），并注意到農(nóng)地流轉(zhuǎn)（聶建亮，鐘漲寶，2014；蘇群等，2016；劉魏，王小華，2019）和宅基地退出（彭長(zhǎng)生，2013；錢(qián)龍等，2015；鄒偉等，2017；吳郁玲等，2018）中的農(nóng)戶(hù)異質(zhì)性，但在土地征收的研究成果中，學(xué)者們只是將農(nóng)戶(hù)看作一個(gè)整體，而對(duì)農(nóng)戶(hù)分化因素的考慮甚少。

（二）制度同質(zhì)化

我國(guó)現(xiàn)行土地制度趨于同質(zhì)化，但從全國(guó)農(nóng)村土地制度實(shí)踐來(lái)看，不同時(shí)期、不同地區(qū)卻呈現(xiàn)出差異化特征（賀雪峰，2018）。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）規(guī)定，在統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，各地都有一定的自主權(quán)。但是，這種自主權(quán)僅限于地區(qū)之間或區(qū)位之間的差異，至少同一村莊會(huì)執(zhí)行同一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，征地補(bǔ)償政策在設(shè)計(jì)上趨于平均化，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻存在非均質(zhì)性。這種制度安排對(duì)不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)（純農(nóng)戶(hù)、Ⅰ兼農(nóng)戶(hù)、Ⅱ兼農(nóng)戶(hù)和非農(nóng)戶(hù)）生存和發(fā)展的差異尚缺乏考慮。作為農(nóng)戶(hù)福利的一個(gè)重要變量，征地補(bǔ)償政策將直接影響征地后農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)生活質(zhì)量。在我國(guó)，征地補(bǔ)償政策主要沿著農(nóng)戶(hù)“利益不受損”和“原有生活水平不降低”的方向不斷強(qiáng)化。但是，由于回避了農(nóng)戶(hù)群體間的異質(zhì)性，導(dǎo)致征地后農(nóng)戶(hù)近期生存有憂，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有慮；即使近期生存無(wú)憂，但長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)也無(wú)從談起。因此，地方政府始終難以在公共利益與農(nóng)戶(hù)利益之間找到平衡點(diǎn)。

（三）征地制度改革持續(xù)化

從2001年開(kāi)始，原國(guó)土資源部在全國(guó)范圍內(nèi)先后分三批次進(jìn)行了征地改革試點(diǎn)。2008年6月，原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)公布實(shí)施工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕135號(hào)），要求各地切實(shí)做好新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立更新和調(diào)整機(jī)制。2010年6月，原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》指出，要確保被征地農(nóng)戶(hù)原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例，為深化征地制度改革指明了方向。2015年3月，我國(guó)因地制宜地開(kāi)展了以“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革”為內(nèi)容的農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，簡(jiǎn)稱(chēng)“三塊地”改革試點(diǎn)。其中，河北定州、山東禹城、內(nèi)蒙古和林格爾新區(qū)作為土地征收制度改革試點(diǎn)，率先對(duì)征地制度改革中的重點(diǎn)、難點(diǎn)與熱點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)始破題。自2016年9月起，原國(guó)土資源部在全國(guó)布局了“三塊地”聯(lián)動(dòng)改革，形成了“三位一體”的改革試點(diǎn)格局。2017年11月，全國(guó)人大常委會(huì)決定將包括征地制度改革在內(nèi)的“三塊地”改革試點(diǎn)期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。2019年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（第四次修正）對(duì)征地范圍進(jìn)行了明確界定，這是我國(guó)征地制度改革的新突破。但是，在征地程序上，當(dāng)被征地農(nóng)戶(hù)不服時(shí)，仍缺乏救濟(jì)條款（陳小君，2019）。

上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在使我們不得不思考以下兩個(gè)重要的討論議題：一是土地征收如何對(duì)農(nóng)戶(hù)福利產(chǎn)生影響？二是對(duì)于純農(nóng)戶(hù)、Ⅰ兼農(nóng)戶(hù)、Ⅱ兼農(nóng)戶(hù)和非農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，土地征收對(duì)其福利的影響差異如何？本書(shū)將剖析土地征收與不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)福利變化的內(nèi)在關(guān)系，探討不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)福利提升的差異化路徑。

二、研究意義

圍繞上述兩個(gè)研究議題，首先，分析土地征收對(duì)農(nóng)戶(hù)福利的影響機(jī)理。其次，基于馬斯洛的需求層次理論與森的可行能力理論，構(gòu)建征地前后農(nóng)戶(hù)福利變化評(píng)價(jià)的理論模型，實(shí)證測(cè)度土地征收對(duì)農(nóng)戶(hù)福利的影響效應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上，分析被征地農(nóng)戶(hù)福利變化的影響因素。最后，結(jié)合實(shí)證分析結(jié)果，研究不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)福利提升的差異化路徑，剖析研究區(qū)域典型案例——南寧“那黃模式”，并從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)典型案例中被征地農(nóng)戶(hù)福利提升進(jìn)行解釋。由此形成本書(shū)的研究意義。

（一）理論價(jià)值

本書(shū)的理論價(jià)值主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（1）揭示土地征收對(duì)農(nóng)戶(hù)福利變化的影響機(jī)理。具體包括：一是土地征收對(duì)農(nóng)戶(hù)福利變化的影響；二是土地征收對(duì)不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)福利變化影響的差異。本書(shū)首先基于土地產(chǎn)權(quán)、土地功能與農(nóng)戶(hù)福利的關(guān)系，分析土地征收對(duì)農(nóng)戶(hù)福利變化的影響。其次在分析農(nóng)戶(hù)異質(zhì)性特征的基礎(chǔ)上，分析土地征收對(duì)不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)福利變化形成的差異，剖析土地征收與農(nóng)戶(hù)福利變化的內(nèi)在聯(lián)系。

（2）豐富和發(fā)展了森的可行能力理論的學(xué)術(shù)內(nèi)涵。森的可行能力理論主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是僅限于個(gè)體福利的測(cè)量；二是僅關(guān)注已實(shí)現(xiàn)的功能性活動(dòng)，但沒(méi)有給出功能性活動(dòng)的清單。本書(shū)通過(guò)構(gòu)建農(nóng)戶(hù)可行能力的概念框架，形成被征地農(nóng)戶(hù)福利評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使福利測(cè)量范圍從“個(gè)人”拓展到“農(nóng)戶(hù)”，對(duì)森的可行能力理論的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

（二）現(xiàn)實(shí)意義

本書(shū)的現(xiàn)實(shí)意義主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（1）為地方政府構(gòu)建“差異化”的農(nóng)戶(hù)福利供給體系提供理論支持。通過(guò)土地征收（征地范圍、征地程序和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）與農(nóng)戶(hù)福利的關(guān)系，剖析不同類(lèi)型、不同地域農(nóng)戶(hù)征地前后福利變化的差異，為地方政府制定“差異化”的征地補(bǔ)償政策提供支持。

（2）為地方政府構(gòu)建被征地農(nóng)戶(hù)“多元化”的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制提供決策依據(jù)。要建立和完善被征地農(nóng)戶(hù)的多元保障機(jī)制，關(guān)鍵在于找到“公共利益”與“農(nóng)戶(hù)利益”之間的平衡點(diǎn)，改變現(xiàn)行的土地增值收益分配格局。這對(duì)于地方政府優(yōu)化征地補(bǔ)償政策，建立和完善被征地農(nóng)戶(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障機(jī)制將產(chǎn)生積極的影響。